1. Организационные вопросы управления федеральным университетом
Проект закона о федеральных университетах «предусматривает отличие структуры управления федеральным университетом от образовательных учреждений высшего профессионального образования других видов, а также степенью академических свобод и ответственности перед обществом, высшими органами государственной власти и управления.
К особенностям управления федеральными университетами относится назначение ректора Правительством Российской Федерации на срок до 5 лет, обязательное формирование попечительских советов и должности президента федерального университета» [7].
Согласно закону о высшем и послевузовском образовании, «общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет» [2]. А в свете перехода федеральных университетов в форме автономных учреждений в состав структуры управления должен быть включен также наблюдательный совет [3].
Изменения в сложившейся структуре управления вузом требуют тщательного разграничения полномочий, желательно зафиксированного федеральными нормативными актами или внутренними документами самого вуза (например, Уставом). Следует также учитывать, что изменения структуры управления происходит в большинстве случаев одновременно с объединением нескольких вузов со своими управляющими органами в единый федеральный университет.
При определении полномочий каждого совета необходимо опираться не только на существующую практику и задачи, которые стоят перед новым университетом, но и на действующее законодательство. Рассмотрим содержание основных законодательных актов, регламентирующих деятельность перечисленных управляющих органов федерального университета.
Ученый совет. Закон «О высшем и послевузовском образовании» [2] содержит только самые общие требования к структуре и полномочиям ученого совета, перекладывая ответственность за детальное описание принципов деятельности данного органа управления на плечи самого вуза. «Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» [4] незначительно расширяет описание деятельности ученого совета учреждения ВПО, но также не содержит детализации его полномочий.
Наблюдательный совет. Статьи 10-12 Федерального закона «Об автономных учреждениях» [3] содержат достаточно подробное описание структуры, компетенций и порядка проведения заседаний наблюдательного совета автономного учреждения.
Попечительский совет
В Федеральных законах «Об образовании» [5] и «О высшем и послевузовском образовании» [2] попечительский совет упоминается, как один из возможных органов управления образовательным учреждением. Однако ни там, ни в проекте закона о федеральных университетах [1] нет описания структуры и полномочий данного совета.
Отсутствие в федеральных законодательных актах жесткой регламентации полномочий различных видов советов (за исключением наблюдательного) предоставляет университету определенную свободу в создании собственной структуры управления, но в свете описанной выше проблемы приводит к необходимости согласования в рамках Устава образовательного учреждения полномочий всех советов.
Рассматривая примеры уже созданных Сибирского и Южного федеральных университетов, можно увидеть, как по-разному эти вузы подошли к регламентации деятельности разных видов советов. В частности, для попечительского совета СФУ значительная часть полномочий зафиксирована в Уставе и дополнена «Положением о попечительском совете СФУ». В Уставе ЮФУ попечительский совет упомянут только как один из органов управления, а вся детализация целей, задач, структуры, полномочий и порядка деятельности прописана в соответствующем положении1.
При анализе и согласовании структуры системы управления вузом, а также функций и компетенций различных органов управления стоит иметь в виду еще ряд аспектов деятельности федеральных университетов:
1. В федеральном университете, как и в любом другом учреждении ВПО, функции непосредственного управления выполняется ректором. Однако проектом закона о федеральных университетах вводится еще и обязательная позиция президента, причем без детализации полномочий.
2. Для федерального университета особенно важной является функция стратегического управления вузом.
3. Для федерального университета важным является наличие в структуре управления представителей региональных администраций и бизнес-структур,
На момент написания данного раздела пакета «Положение о попечительском совете ЮФУ» было опубликовано на сайте только в виде проекта.
4 что обеспечит явное участие указанных сторон в развитии федерального университета и выполнении поставленных перед ним стратегических целей. Полномочия ректора федерального университета регламентируются так же, как и обычного учреждения ВПО, т.е. Уставом университета. Отличие заключается только в порядке назначения: «Ректор федерального университета назначается Правительством Российской Федерации на срок до 5 лет» [1]. Данное исключение сделано только для федеральных университетов, поскольку статья 35 закона «Об образовании» [5] в действующей редакции однозначно постулирует: «В гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается»2.
Что касается должности президента федерального университета, то здесь также все полномочия определяются самим университетом и фиксируются в Уставе образовательного учреждения.
Если обратиться к опыту уже созданных федеральных университетов (учитывая при этом, что на данный момент требование обязательного наличия позиции президента университета еще не действует), можно увидеть, что в Устав ЮФУ уже внесены изменения, касающиеся порядка избрания и полномочий президента университета. Анализ последних свидетельствует о восприятии данной должности в большей степени как представительской, нежели как управляющей. В Уставе СФУ позиции президента на данный момент не предусмотрено.
Таким образом, видно, что задача формирования списка задач по управлению федеральным университетом и разделение полномочий в рамках измененной структуры управления требует комплексного подхода с учетом изменений в законодательстве и стратегии развития вуза. Особые цели, которые стоят перед федеральным университетом, требуют и особых методов управления в целом. В случае создания федерального университета путем объединения нескольких вузов сложность решаемых задач многократно увеличивается. В частности, возникает проблема оптимизации управленческого персонала, решение которой целесообразно проводить одновременно с формированием новой структуры управления вузом и разграничения полномочий.
Развитие федерального университета в соответствии с программой требует тщательного стратегического планирования, в том числе разработки и выполнения планов достижения целевых показателей. Кроме рутинных процедур контроля и учета
2 Проект закона о федеральных университетах дополняет статью 35 словами «если иное не установлено Федеральным законом от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»». Более подробно законодательные аспекты управления федеральным университетом рассмотрены в соответствующем разделе пакета.
5 выполнения программы, федеральный университет при этом должен обладать специалистами в области стратегического управления, которые могут охватить всю картину в целом и разработать реальные планы по достижению стратегических целей вуза. Поэтому особое значение следует придавать квалификации управленческого персонала федерального университета, которая может и должна повышаться за счет либо привлечения опытных управленцев из бизнеса, либо планомерным обучением существующих сотрудников современным методам управления.
Стратегическое планирование является неотъемлемой частью системы управления и в силу его сложности и комплексности может контролироваться одним из советов, а осуществляться отдельным органом, ответственным за планирование и реализацию стратегии/программы развития. Например, в программе создания ФТУ (ныне НИТУ) МИСиС предусматривается создание «группы стратегического развития» для «определения перспективных направлений развития и разработки стратегии развития университета. Создаваемая группа станет инструментом определения направлений развития экономики, технологий и, как следствие, новых направлений и областей знаний». [14]
В компетенцию соответствующего органа управления могут быть включены не только задачи формирования и контроля исполнения программы развития, но и корректировка программы на основе результатов мониторинга и с учетом изменения политической обстановки в РФ и регионе. Только таким образом можно обеспечить гибкость программы и ее соответствие не только единожды поставленным перед федеральным университетом стратегическим целям, но и объективным реалиям, в которых ведет свою деятельность вуз новой формации.
Недостаточное внимание, уделенное данной задаче, может привести к плохой проработанности или невыполнению программы развития, ее несоответствию целям и задачам, которые ставит перед федеральными университетами правительство РФ, и, как следствие, сокращению дальнейшего бюджетного финансирования3.
Поскольку одной из глобальных целей создания федеральных университетов является тесное взаимодействие с регионом и бизнесом, то задачи стратегического развития федерального университета должны решаться в тесном контакте с региональными администрациями и бизнес-структурами. Кроме вхождения представителей данных организаций в управляющие органы вуза, необходимо при этом предусмотреть также регламент заседаний данного органа с частотой, которая обеспечила бы необходимую оперативность решения задач.