Рассмотрение этой темы надо начинать с вопроса об источнике капитала для банка. В самом деле, кто даёт основной капитал, тот и должен, кажется, быть владельцем банка. Источники капиталов городских определялись в ст.1 Положения 1912 г. следующим образом: "Основной капитал образуется из сумм, отчисленных на этот предмет из городских средств или пожертвованных, и может быть впоследствии увеличиваем из этих же источников". Если по первым Положениям жертвователь капитала, на который будет основан банк, мог, по его желанию, стать пожизненным директором своего банка, то в ст.8 Положения 1883 г. подчёркивалось, что такой человек может получить (и то - по решению думы) лишь два преимущества. А именно, присвоение банку его имени и звание почётного директора, дающее право периодического получения сведений о ходе дел банка. Это подчеркнуло то, что банк принадлежит не благотворителю, а думе. На практике в первый период существования городских банков капиталы их составлялись в основном за счёт пожертвований. Многие крупные купцы в то время создавали на свои средства различные благотворительные и учебные заведения. Чтобы обеспечить дальнейшее существование этих учреждений, некоторые из них отдавали деньги в основной капитал банка с тем, чтобы часть его прибылей составляла постоянный источник дохода для учреждения. В более поздний период, когда выгодность городских банков стала явной, городские управления стали создавать банки из собственных средств, не дожидаясь богатых благодетелей. В каждом городе всё равно существовали остатки от налогов, собранных городом и не полностью израсходованных в течение года на местные нужды. Эти средства именовались городскими запасными капиталами и обычно раздавались в ссуды местным купцам. Они-то и составляли источник основных капиталов городских банков. Если из первых 17-ти банков на пожертвования купцов были созданы 8, то из 171 банка, возникшего с 1862 по 1870 г. - 12.
Городской банк - собственность городского общества. Соответственно, управляла банком дума как представитель общества. Это выражалось, во-первых, в выборах правления думой. Во-вторых, в том, что думские гласные устанавливали процентные ставки как по вкладам, так и по кредитам. Точнее, по Положению 1862 г. это делалось по соглашению правления, думы и управы (ст.46 и 62). Позднее процедуру упростили, предоставив решать правлению вместе с управой. Дума при этом выступала в качестве верховной власти, изрекая решающее слово в случае, если банк и члены управы не могли прийти к согласию или она была не согласна с установленными ими ставками (ст.56, 76, 87 Положения 1883 г).
Ещё одно выражение принадлежности банка городскому обществу - это ежегодные проверки отчётов банка выборными от общества, закреплённые уже Положением 1857 г. В последующих законах механизм отчётности банка получил дальнейшее развитие, и Положение 1883 г. уже было дополнено подробной инструкцией городским ревизионным комиссиям от Министерства финансов. Банки же получили обязательную форму для отчётов, обеспечивавшую предоставление в думу и в министерство всех сведений, необходимых для полной оценки состояния банка.
Взаимоотношения думы и правления получили дальнейшее уточнение в Положении 1912 г. Представляя его проект, министр финансов так определил принцип, из которого исходили разработчики в этом вопросе: дума определяет принципы действий банка, но правление должно иметь самостоятельность в производстве уже разрешённых банку операций в рамках Положения. В рамках внедрения этого подхода в новом законе исключили участие городских управ в определении размера принимаемых вкладов и платы за комиссионные операции. Кроме того, банку предоставили самому выбирать "необходимые по роду местных оборотов" операции. В Положении специально оговаривалось, что при ежемесячных проверках кассы банка члены управы не должны "входить в оценку векселей и размеров открытых кредитов", т.е. высказывать своё мнение о правильности подбора заёмщиков учётным комитетом и правлением.
Применение этого принципа на практике наглядно иллюстрируют два судебных дела, разбиравшихся в Сенате (высшем судебном органе Российской империи). Для характеристики верховенства городской думы в банке приведём решение Сената по делу о праве банков менять ставку процента по вечным вкладам. Ставку эту в разбиравшемся случае определяла дума (по Положению, напомню, - правление совместно с управой). Это дало местному губернскому по земским делам присутствию формальный повод придраться. Сенат же постановил: приняв на себя решение о размере процентов, "дума поступила не вполне правильно, но тем не менее, постановление думы по сему предмету, как касающееся учреждения, ей подведомого, и вполне по существу правильное, не подлежало отмене со стороны губернского присутствия".
Другое решение Сената характеризует стремление правительства сохранить самостоятельность и независимость правлений: "Признавая право городских дум устанавливать по подведомственным им банкам всякие, относительно выдачи из банка ссуд, ограничения, клонящиеся к ограждению интересов банка от убытка..., если эти ограничения не противоречат правилу закона, Сенат нашёл, что при нормальном положении банковых дел правления банков в производстве банковых операций действуют в пределах предоставленной им власти вполне самостоятельно, т. к банковым положением городские общественные управления не признаны к участию в распоряжениях о выдаче ссуд, каковые распоряжения зависят исключительно от правлений банков, уклонение коих от исполнения правил Положения о городских общественных банках влечёт за собою, по точному смыслу ст.40 Положения, личную и имущественную ответственность правления банка".
Этот аспект отношения банков с городскими управлениями выявил период свободного их развития в 1860-70-е гг. Выяснилось, что во многих городах либо банки попали в зависимость от дум, либо, напротив, банковские заправилы держат в кулаке городское самоуправление. Во избежание подобных случаев, Положение 1883 г. ввело "разделение властей" банка и города. Если Положение 1862 г. содержит лишь одно ограничение в этом отношении - звание директора несовместимо с должностью городского головы (ст.3, прим.1), то по следующему Положению, членами правления банка не могут быть гласные думы, члены управы, городской голова, служащие городского управления. Кроме того, в правлении не могут находиться одновременно отец с сыном, родные братья, тесть с зятем, участники одной торговой фирмы. Лица, состоящие в подобных отношениях, не могут также занимать одновременно должностей городского головы или члена управы и директора банка либо его товарища. Такие же ограничения были установлены для членов нововведённых учётных комитетов (ст.5-7, 16). И наконец, ст.29 установила, что "определения думы по замечаниям ревизионной комиссии о неправильных действиях правления банка постановляются закрытою подачею голосов". В довершение системы, Положение 1912 г., подтверждая предыдущие правила, ввело новое ограничение: в ревизионную комиссию не могут быть избраны члены учётного комитета и лица, состоящие с членами правления в родственных или торговых отношениях, указанных выше (ст.30).
Тем не менее, избежать влияния банков в думских делах не удалось. "В каждом городском управлении, где существует городской общественный банк, при выборе гласных в думу всегда организуется особая партия, известная в большинстве случаев под именем банковской или купеческой. Партия эта влияет на выборы и ими руководит", заранее намечая тех, кто будет избран. С другой стороны, гласные, даже не будучи ставленниками банковской партии, пользуются в банке кредитом, поэтому "не хотят ссориться с правлением... ". Это - свидетельство одного из авторов "Банковой и торговой газеты" того времени.
А вот что сообщал в 1899 г. управляющий Тюменским отделением Госбанка, донося о борьбе группировок в Тюменской думе за присутствие своих людей в городском банке: "Вообще в последнее время в городе идёт брожение, всему причиной неизбрание старого головы, потеря влияния пароходной партии на городские дела [на выборах в думу победила кожевенная партия - А. К.] и желание партии во что бы то ни стало добиться влияния в общественном банке как в учреждении, в котором практикуется долгосрочный кредит, в целях своего кредита". Эти немногочисленные отголоски бурных событий позволяют судить о тесной связи и взаимовлиянии дум и правлений банков. Часто в условиях нехватки капиталов в первую очередь городские банки использовали сильнейшие того или иного города, лишь затем - простые горожане.
Тем не менее, думские ревизионные комиссии проверяли дела банка зачастую очень тщательно, и даже придирчиво, выявляя малейшие погрешности в подсчётах и высказывая критические соображения по поводу стратегии и тактики банка в целом.