В ст. 61 Конституции РФ говорится о том, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. В чем заключается отличие покровительства от защиты. Очевидно, в том, что покровительство в принципе может оказываться в тех случаях, когда ее граждане оказались в затрудненном положении, хотя их права не были нарушены; когда они нуждаются в квалифицированном совете либо когда их права были нарушены частными лицами.[3]
Способы приобретения гражданства устанавливаются главным образом национальным законодательством соответствующих государств. Наиболее распространенными из них являются приобретение гражданства по рождению (право крови, право почвы), натурализация. Кроме того, предусматривается предоставление гражданства в соответствии с международными договорами: оптация при территориальных изменениях; переселение; репатриация; трансферт.
Приобретение гражданства на основе международных договоров имеет место: при объединении двух или более государств в одно или при распаде крупного государства; при заключении мирных договоров, соглашений по репатриации, специальных соглашений по территориальным вопросам, касающихся перехода части территории от одного государства другому (цессия), обмене отдельными участками территории, продаже части территории.
При территориальных изменениях возможны:
Оптация – добровольный выбор гражданства путем подачи индивидуальных заявлений, когда оптант будет жить на территории государства, которому передается территория его проживания. Если оптант желает сохранить гражданство государства, передающего территорию, то он должен быть переселен в государство своего гражданства в установленные договором сроки с сохранением своих имущественных прав и компенсацией за оставляемую недвижимость. Оптация имела место после второй мировой войны по Договору между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине 1945 г., по Мирному Договору с Италией 1947 г. при передаче островов, отошедших от Италии к Греции и Югославии.[4]
Трансферт – автоматическое изменение гражданства, когда вместе с переходом территории автоматически изменяется гражданство независимо от согласия или несогласия населения переходящей территории. Фактически трансферт был осуществлен при объединении ГДР с ФРГ.
Особое значение имеет защита прав женщин в связи с закрепленным в законодательстве некоторых стран положением о том, что жена следует гражданству мужа (Бразилия, Италия). Автоматизм приобретения женщиной гражданства мужа ставит ее в неравное с ним положение, т.е. приводит к дискриминации женщины. С целью устранения подобного положения Генеральной Ассамблеей ООН в 1957 г. была принята и открыта Конвенция о гражданстве замужней женщины (РФ – участница данной конвенции). В соответствии с Конвенцией ни заключение, ни расторжение брака между гражданами и иностранцами, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будет автоматически отражаться на гражданстве жены. Таким образом, изменение гражданства иностранки, вышедшей замуж за гражданина государства – участника Конвенции, возможно только на основе ее согласия. Каждое договаривающееся государство согласилось, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести по своей просьбе гражданство мужа в специально упрощенном порядке натурализации.
Двойное гражданство (бипатризм) или множественное гражданство – это правовое положение лица, свидетельствующее о том, что оно является гражданином двух или более государств в соответствии с их законами. Двойное гражданство лицо может получить как с ведома государства, в котором оно получило первое гражданство, так и без его ведома.
Двойное гражданство возникает:
при территориальных изменениях;
при миграции населения;
в случае коллизии при применении законов о приобретении гражданства;
в результате смешанных браков и при усыновлении;
при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другой страны, не теряет своего прежнего гражданства[5].
В силу различных причин институт двугражданства признается в таких странах, как Великобритания, Армения, Бангладеш, Израиль, в ряде государств Латинской Америки. Двугражданство, с одной стороны, создает для государства определенные социально-экономические и политические преимущества, а с другой - нарушает оптимальный режим регулирования правового статуса индивида и может негативно отражаться на отношениях других лиц в обществе с бипатридами.
В международной практике можно выделить по крайней мере три различных подхода к двойному гражданству: признание двойного гражданства; запрещение двойного гражданства; допущение двойного гражданства. В соответствии с этим в международной практике различают три вида договоров, посвященных вопросам двойного гражданства[6].
Первый – договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, примером которого может служить Соглашение между РФ и Туркменистаном от 23 декабря 1993 г., Соглашение между РФ и Таджикистаном от 7 сентября 1995 г.
В начале апреля 2003 года президенты России и Туркменистана подписали протокол, который прекращал действие соглашения от 1993 года о двойном гражданстве. Целесообразность этого шага мотивировалась тем, что «те, кто хотел уехать, уже уехали в Россию». Через 12 дней Сапармурат Ниязов издает указ о прекращении действия двойного гражданства. Согласно этому документу лица, имеющие гражданство Туркменистана и России, должны в течение двух месяцев сообщить о выборе гражданства одного из государств. Тот же, кто не сообщит о своем решении, автоматически будет считаться гражданином Туркменистана.[7]
Второй – договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового. Значительное число договоров о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства в свое время заключил Советский Союз с социалистическими странами (с Румынией в 1978 г.). В основу было положено правило, согласно которому лицо с двойным гражданством могло выбрать в течение определенного срока одно из гражданств. Если выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого постоянно проживало.
Третий – договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или военной службы): Гаагская конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 г.
Общепризнанна норма, согласно которой лицо, обладающее гражданством нескольких государств, рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством (ст.3 Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г.). Из этого следует, что если лицо находится на территории одного из государств, гражданством которого он обладает, то другие государства не вправе оказывать ему дипломатическую защиту.
Находящееся на территории третьего государства, т.е. государства, гражданином которого оно не является, лицо, обладающее несколькими гражданствами, рассматривается как имеющее только одно из них. Третье государство руководствуется правилом эффективного гражданства, в соответствии с которым принимается во внимание гражданство того государства, в котором лицо постоянно проживает.
Пользование в полном объеме правами и свободами, а также несение обязанностей гражданина той стороны, на территории которой лицо с двойным гражданством проживает, закреплено соглашениями между государствами. Это же касается социального обеспечения лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, - оно производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они проживают, если иное не предусмотрено соответствующими договорами между государствами. Лица, обладающие гражданствами обеих сторон, проходят обязательную военную службу на территории той страны, где они на момент призыва постоянно проживают. Такие лица, прошедшие обязательную военную службу одной из сторон, освобождаются от призыва на военную службу другой стороной. В то же время они вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. Находясь на территории третьего государства, они получают защиту и покровительство той стороны, на территории которой постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороны их гражданства.
В 1963 г. в Страсбурге между рядом государств Европейского Совета была заключена Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и воинской обязанности в случае множественного гражданства, согласно которой военную службу соответствующие лица проходят в государстве, на территории которого они имеют свое обычное местожительство. Но они вправе по достижении 19 лет вступить в качестве добровольцев на военную службу другого государства своего гражданства.
Для оценки условий действия гражданства в отношении натурализованных лиц, женщин, вышедших замуж за иностранца, а также детей имеет значение Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве от 12 апреля 1930 г. Она также фиксирует ряд общих принципов, в частности положение, согласно которому каждое государство само определяет на основе своего закона, кто является его гражданами. Однако такой закон будет признан другими государствами только в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, затрагивающим вопросы гражданства. Другим общим принципом Конвенции является положение о том, что лицо, имеющее гражданство более чем одного государства, находясь в третьем государстве, рассматривается как имеющее только одно гражданство. Небезынтересна и норма, согласно которой лицо, обладающее гражданствами двух государств, приобретенными без какого-либо добровольного действия с его стороны, может отказаться от одного из них, если имеется разрешение государства, от гражданства которого лицо хочет отказаться. В Конвенции подчеркивается, что в таком разрешении не может быть отказано лицам, обычно и преимущественно проживающим за рубежом – с учетом условий, предусмотренных в законе государства, от гражданства которого лицо хочет отказаться.