Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Политические задачи
Для характеристики задач региональной политики необходимо разделить 15 стран ЕС на четыре большие группы:
Четыре так называемые “интегрированные” страны (Ирландия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные страны традиционно являются наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах расположены самые бедные регионы на территории ЕС);
Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются большими внутренними различиями — между севером и югом Италии, а также между “старыми” и “новыми” землями Германии;
Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую характеристику: низкая плотность населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга;
Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные региональные проблемы, возникающие в этих странах, обычно связаны со структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости населения.
В “интегрированных” странах региональная политика проводится в условиях слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам национального экономического развития, решению же проблем регионального развития отводится второстепенная роль. Например, в Ирландии региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного направления развития экономики. Первостепенное значение отводится развитию национальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги, направленные на установление равномерности регионального развития. В Португалии была разработана четкая региональная политика на период 1994 — 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения финансовыми ресурсами, в то время как ЕС финансировал проекты по развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности. Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме сбалансированного развития регионов. Конституционный закон Испании гласит, что общественные власти должны “способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов”, а для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно “осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны”.
Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже было сказано ранее, характеризуется высокой степенью различия относительно развития отдельных регионов. Конституции этих стран подчеркивают принципы справедливого развития, уделяя тем самым большое внимание вопросам региональной политики. Согласно статье 3 Конституции Италии государство обязано “устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны”. Конституция Германии подчеркивает необходимость “создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны”. Таким образом, в качестве первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов. Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований.
В отношении региональной политики скандинавских стран можно сказать, что ее главным направлением является решение Проблем удаленных северных территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране.
Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование самостоятельного развития отдельных регионов в области экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически сильных и активно развивающихся компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике страны.
Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется привлечению инвестиций во внутренние районы. В данной области региональная политика является по большей части процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в области “конкурентоспособности” является составной частью подхода в рамках политики “возрождения” и имеет ярко выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов.
Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практически во всех странах направлена на создание условия, которые позволяют регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием между этими странами является существование ярко выраженного обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.
Политические принципы стран-членов ЕС
В странах ЕС выработаны следующие политические принципы, необходимые для достижения поставленных целей в области региональной политики:
Выработка надежной законодательной базы для достижения последовательности и прозрачности проводимой политики. Региональная политика неизбежно включает в себя выбор слаборазвитых районов для выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен осуществляться в соответствии с существующим законодательством, Для проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и обоснования политических решений. Например, в Германии такие директивы содержатся в “Структурном плане” (Rahmenplan) и согласованы федеральным правительством и правительствами земель, и действуют в рамках “Совместной оперативной группы” (GA, Gemeinschaftsaufgabe);
В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное субсидирование;
Региональная экономика предполагает активное развитие рыночных отношений. В качестве одного из основополагающих направлений такой политики выделяется усовершенствование структуры рыночных отношений. Целью является создание надежных и привлекательных возможностей получения работы, а именно создание рабочих мест. Данное направление политики находит поддержку в Директорате по политике рыночных отношений в странах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориентации. К подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной политики имеет внеэкономическую мотивацию;
Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи. Для получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии выбора района. В соответствии с “Директивами ЕС по оказанию помощи национальным регионам”:
— методология определения района была четкой и объективной, чтобы позволить Европейской Комиссии оценить ее достоинства;
— указанные показатели должны быть объективными, существенными, подкрепленными надежными статистическими источниками;
— политика должна проводиться в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.
Региональная политика предполагает наличие скоординированного политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих проблем принимает участие Европейская Комиссия — частично через деятельность Директората по региональной политике, а также через контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для обеспечения эффективного развития экономики определенного региона требуется финансовая поддержка не только государственных органов, занимающихся региональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и организаций, заинтересованных в таком развитии.
Структура управления
Государственное устройство страны определяет уровень децентрализации или делегирования полномочий в области региональной политики.
Если рассматривать пример “интегрированных” стран, то в Ирландии, Португалии и Греции используется централизованный подход относительно вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность за проведение региональной политики возложена на Министерство национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой отсутствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития. Это характеризует Португалию как централизованное унитарное государство.