Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-жетно-налогового хозяйства.
Одно из существенных направлений развертывания российских реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц). Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения “центра” и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-вается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.
В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис-куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.
Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-ным.
“Остов” нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-сийской Федерации, а также законы “Об основах бюджетного устройс-тва и бюджетного процесса в Российской Федерации”, “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик, в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-тербурга, органов местного самоуправления”. Многочисленные право-вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-ном разрезе содержатся и в российских законах “О краевом, област-ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-ции”, “О местном самоуправлении в Российской Федерации”.
Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает Закон Российской Федерации “О субвенциях респуб-ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг”, в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях “цент-ра” и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-вые отношения между органами государственного управления Федера-ции и структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.
1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-ществлением соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-тия указанных расходов?
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис “о неравноправности субъектов Федерации”. Появились даже различ-ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦ “Новые” ¦ “Стары唦 Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦
¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦
¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------------------------------+---------+---------+---------
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-ных дотаций регионам.
Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проб-лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные “правила игры” между субъектами Фе-дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-ния распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-ность максимально учитывать специфику российских регионов.
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-деральными органами и территориями предполагает определение про-цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%. Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.