Основной функцией механизма общественного мнения является интеграция общества на основе базовых для него норм и ценностей. Реализация этой функции обеспечивает поддержание целостности и стабильности общества. Механизм общественного мнения выполняет и иные функций, например, такие как социализация личности, легитимация властно-принудительных отношений, мобилизация социальной и политической активности и другие. Механизм общественного мнения обеспечивает как становление и развитие самого гражданского общества, так и его взаимодействие с государственной властью.
В аспекте стабилизации политической системы наибольшее значение имеет функционирование механизма общественного мнения в режиме гражданского контроля, при котором объектом общественного мнения становится деятельность институтов и должностных лиц государства.
Гражданский контроль – это систематический мониторинг и общественная экспертиза институциональными структурами гражданского общества деятельности институтов и должностных лиц государства с целью выявления и пресечения различных видов злоупотребления властью.
К таким злоупотреблениям относятся: использование государственной власти не в интересах и целях общественного развития, а в корпоративных интересах правящей политической элиты, в том числе и государственной бюрократии; злоупотребления административными ресурсами органов государственной власти в групповых или личных целях; деловая коррупция в системе органов государственной власти. [c. 71]
Злоупотребление административным ресурсом как использование административных ресурсов органов государственной власти и должностных полномочий по распоряжению этими ресурсами не для выполнения законодательно предписанных государственных функций и нормативно определенных в рамках таких функций должностных обязанностей, а в групповых или личных политических целях может рассматриваться как форма политической коррупции (см.: [2, с. 21–31]).
Для осуществления эффективного гражданского контроля необходимо, прежде всего, наличие достаточно полной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, естественно, за исключением информации, составляющей государственную тайну, умение институциональных структур гражданского общества в сфере их компетенции профессионально осуществлять мониторинг деятельности органов государственной власти и получать объективные и значимые в правовом и юридическом смысле результаты, а также организовывать значимое для общественного мнения публичное представление результатов мониторинга и собственных позиций.
Свобода публичного выражения общественного мнения и степень его влияния на власть – это общепризнанные критерии оценки демократичности политической системы и правящего политического режима.
При всех политических системах и режимах демократического типа в сфере взаимодействия власти и общества имеет место такое явление как лоббизмом. Лоббизм – это механизм решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительство и иных должностных лиц (см.: [7, т. 1, с. 637]). Основная задача лоббистской деятельности – добиться отражения и закрепления в принимаемых нормативных правовых актах и решениях частных интересов групп давления – корпоративных, профессиональных, общественных групп, объединений и организаций. Это явление имеет экономическую основу, но только этим оно не ограничивается и по степени влияния на принятие тех или иных государственных решений, несомненно, содержит и политическую компоненту.
Как уже отмечалось, политические партии отражают и агрегируют интересы далеко не всех социальных, корпоративных и экономических групп и организаций, существующих в обществе. Лоббистская деятельность как раз и восполняет этот недостаток партийной системы. Она призвана выражать и отстаивать частные, корпоративные, профессиональные, этнические и иные (в том числе, и политические, но уже во вторую очередь) интересы.
Субъектами лоббистской деятельности являются как различные структуры бизнес-сообщества, так и практически все некоммерческие организации (НКО). Лоббизм представляет для НКО один из основных инструментов достижения целей и результатов их деятельности. В демократических политических системах НКО являются мощным фактором лоббирования, и именно они, в первую очередь, выступают эффективным противовесом лоббистским устремлениям субъектов экономической деятельности и государственной бюрократии.
В демократических политических системах процесс лоббирования осуществляется по трехзвенной схеме: группы давления (субъекты лоббирования) – профессиональные лоббисты или лоббистские организации – [c. 72] государственные чиновники и депутаты (объекты лоббирования). Принципиальным фактом реализации указанной схемы является то, что ее ключевые исполнители – профессиональные лоббисты и лоббистские организации – осуществляют свою деятельность публично либо в четко установленных законом рамках, либо под жестким общественным контролем. Это, конечно, полностью не исключает коррупционные отношения при лоббировании, чему имеется достаточное количество примеров, но существенно ограничивает возможности и усложняет условия использования таких отношений.
Если власть и общество не уделяют должного внимания проблеме лоббирования, пытаются игнорировать ее объективный характер и решать проблему только запретительными мерами, то лоббирование не исчезает, а лишь уходит в тень. При этом механизм лоббистской деятельности реализуется в наиболее разрушительной форме «теневого» лоббирования, основанного на коррупционных отношениях и который может приводить к следующим негативным последствиям:
– приоритетное удовлетворение частных и корпоративных интересов в ущерб стратегическим целям и интересам общественного развития, включая развитие национальной экономики;
– деформация демократических основ государственного устройства и политической системы, дискредитация демократических институтов и превращение их в инструмент защиты интересов элитных групп;
– перераспределение национальных ресурсов и бюджетных средств в пользу наиболее влиятельных групп давления и, как следствие, усиление экономического и социального неравенства в обществе;
– распространение коррупции и неправовых действий и решений в сфере государственного управления.
К позитивным сторонам цивилизованного лоббизма как механизма стабилизации политической системы можно отнести:
– создание в качестве специфической формы проявления политического плюрализма легитимных возможностей для участия всех социальных групп и слоев общества, даже находящихся в меньшинстве, в выработке и принятии государственных решений;
– обеспечение постоянного контроля и непосредственного воздействия институциональных структур гражданского общества на государственную власть и как следствие этого большей публичности и информационной прозрачности ее деятельности;
– стимулирование самоорганизации и активности гражданского общества, привлечение к практическому участию в государственном управлении наиболее заинтересованных экономических, профессиональных, корпоративных и иных общественных структур, а также квалифицированных специалистов и управленцев из негосударственной сферы;
– формирование каналов активной обратной связи для системы государственного управления, обеспечивающего оперативное расширение информационной и постоянную актуализацию и акцентирование проблемной базы принятия государственных решений; [c. 73]
– взаимное уравновешивание и в некоторой степени примирение разнонаправленных частных и групповых интересов в политической, экономической и социальной сферах, что способствует нахождению точек соприкосновения и достижению в рамках определенных договоренностей взаимовыгодного сотрудничества различных политических сил и групп давления при принятии управленческих решений.
Механизмы взаимодействия государственной власти с обществом
Ключевым механизмом постоянного взаимодействия демократической государственной власти с гражданским обществом является механизм связей с общественностью, или «public relations» (PR). При этом следует отметить, что в российской интерпретации понятие PR сильно искажено и наполнено изначально не свойственным ему содержанием.
В сфере организационного управления общепризнанно, что PR – это неотъемлемая часть института управления, одна из необходимых функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания и сотрудничества между организационной структурой и общественностью. Более того, можно констатировать, что сегодня PR как искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности (см.: [1, с. 17]), представляет собой не столько особую функцию, сколько в целом современную философию организационного управления.
В государственном управлении механизм PR – это механизм планируемого и управляемого общения и взаимодействия государственной власти с гражданским обществом и его институциональными структурами, функционирование которого основано на взаимном доверии и партнерских отношениях, знании и полной информированности и который призван компромиссно учитывать и реализовывать как общезначимые интересы развития общества и государства, так и частные индивидуальные и групповые интересы.
В демократических государствах субъектами PR-деятельности на государственном уровне выступают все органы государственной власти и государственные учреждения, так как в их функциональные обязанности входит предоставление общественности информации о результатах своей деятельности, планах и принимаемых решениях, а также реализация функции просвещения общественности в сфере их компетенции и ответственности. Для этого в структурах органов государственной власти и государственных учреждений, как правило, создаются специальные службы для осуществления PR-деятельности, хотя названия и круг полномочий таких служб могут быть различными, и из общего координационного центра осуществляется согласование деятельности таких служб с целью проведения единой государственной политики в области PR.