Первым шагом к решению задачи превращения НАТО из оборонительного союза в организацию, нацеленную на обеспечение «коллективной безопасности» ее членов, должна была стать одобренная в ноябре 1991 г. Стратегическая концепция альянса. Ее еще отличал оптимизм по поводу возросших «возможностей успешного разрешения кризисов на ранних стадиях»[9] и потенциала для развития панъевропейского диалога и сотрудничества в этой области, а также признание ведущей роли СБСЕ в регулировании конфликтов в Европе (при возможном участии ЕС, ЗЕС и ООН)[10]. Тем не менее, в этом документе была высказана озабоченность по поводу непредсказуемости новых угроз европейской безопасности и предположение о том, что для решения подобных проблем может потребоваться военная мощь альянса[11].
По мере того, как все более очевидной становилась неспособность «голубых касок» ООН, дислоцированных в Боснии и Хорватии, выполнять возложенные на них Советом Безопасности ООН задачи, силы и ресурсы НАТО стали все более широко привлекаться к поддержке сил ООН по охране порядка на территории Боснии и Герцеговины. С середины 1993 г. силы НАТО уже не только блокировали Союзную Республику Югославию (СРЮ) с моря, но и осуществляли контроль за соблюдением зоны, закрытой для полетов авиации конфликтующих сторон, занимались кризисным планированием, защитой «голубых касок» ООН, наблюдением за передвижениями сторон и сдачей тяжелых вооружений, а также созданием «зон безопасности»[12].
На фоне практического участия НАТО в регулировании конфликтов на территории бывшей Югославии при ведущем участии США предпринимались попытки сформулировать специфическую «миротворческую» доктрину альянса. Уже в первом документе, принятом в этой связи Военным комитетом НАТО в августе 1993 г., нашел отражение американский тезис об отсутствии принципиального различия между «поддержанием мира» и «силовым умиротворением»[13].
В середине 1990-х годов все яснее стали проявляться политико-теоретические разногласия между США и их европейскими партнерами, прежде всего Францией, а также между самими европейскими странами - членами НАТО по целому комплексу вопросов, связанных с миротворческой деятельностью[14]. Однако, даже с постепенным сближением подходов США и их основных союзников по НАТО в этой сфере, у альянса так и не появилось официальной миротворческой доктрины.
Практическое решение связанных с этим проблем в рамках Североатлантического альянса должна была обеспечить концепция «многонациональных оперативных сил» (МОС)[15], впервые предложенная на рассмотрение Совета министров НАТО министром обороны США Л.Эспином в Травемюнде (октябрь 1993 г.) и одобренная на Брюссельской встрече глав государств и правительств альянса в январе 1994 г.[16]
Основная идея состояла в том, чтобы, не меняя приоритетной ориентации НАТО на обеспечение «коллективной обороны» (Статья 5), сделать интегрированную военную структуру альянса достаточно гибкой для выполнения и других миссий - прежде всего в рамках «кризисного реагирования».
Основой функционирования МОС в рамках интегрированной военной структуры НАТО стала новая система командования, построенная на принципе «выделения, но не отделения». Этот принцип предусматривал выделение из состава региональных командований НАТО части персонала, который при необходимости мог бы быть использован для организации оперативного штаба, ответственного за проведение любой конкретной операции, а затем усилен соответствующими модулями. Задача создания МОС носила комплексный, многофункциональный характер и затрагивала саму суть трансатлантической связки в новых международных условиях. В более широком плане концепция была нацелена на то, чтобы, не внося изменений в текст Североатлантического Договора 1949 г., решить проблему использования вооруженных сил альянса в миссиях, выходящих за рамки чисто оборонительных операций и осуществляемых за пределами территории государств - членов НАТО, совместно и даже под командованием ЗЕС и/или с участием государств, не являющихся членами НАТО (подобно операции СВС НАТО в Боснии).
Важнейшим нововведением 1990-х годов в области кризисного реагирования НАТО стало введение в теорию и практику альянса американской концепции гражданско-военного взаимодействия (Civil-Military Cooperation - CIMIC), впервые опробованной НАТО в Боснии. Идея состояла в том, чтобы одному из модулей/компоновочных блоков в стройной системе МОС придать исключительно функции взаимодействия с «гражданскими» организациями в области реализации гражданских (невоенных) аспектов мирного соглашения. «Центр гражданско-военного сотрудничества» (ЦГВС), должен был заняться оказанием самой разнообразной поддержки (информационной, технической, координационной и т. д.) различным межгосударственным и неправительственным организациям, занимающимся проблемами беженцев, гуманитарной помощью, восстановлением местных административных органов, разрушенной экономики и т. п. (на момент начала развертывания СВС НАТО в Боснии действовало 530 таких организаций)[17].
Здесь важно подчеркнуть, что вся концепция гражданско-военного взаимодействия НАТО была подчинена прежде всего военным задачам альянса: в рабочих документах НАТО «гражданско-военное сотрудничество» определяется как «военная операция, основной задачей которой является поддержка гражданских властей, населения, международных и правительственных организаций, которая будет способствовать выполнению военной задачи»[18].
Мероприятия по отработке средств и методов "кризисного реагирования" стали неотъемлемой частью и других инициатив, предпринятых в рамках трансформации альянса, в частности, программы «Партнерство ради мира». Основной смысл ПРМ состоял в том, чтобы смягчить остроту противоречий, связанных с расширением НАТО на восток, а также обеспечить эффективную подготовку и реформирование вооруженных сил стран - кандидатов в члены НАТО с целью достижения их взаимодополняемости с силами альянса. Практический опыт сотрудничества с партнерами НАТО по линии ПРМ служит еще одним свидетельством в пользу нового подхода к проблеме использования ресурсов НАТО, на решение которой как раз и была нацелена программа МОС.
Совокупность вышеизложенных концептуальных разработок и оперативно-тактических нововведений составила основу современной антикризисной стратегии НАТО, которая продолжает динамично развиваться. Ее нынешнее состояние зафиксировано в новой Стратегической концепции НАТО, принятой на саммите альянса в марте 1999 г. Несмотря на то, что характер и географические параметры «новых вызовов» безопасности альянса определены весьма условно (речь идет о «нестабильности в евроатлантическом регионе и вокруг него, а также возможных региональных кризисах на периферии альянса»), они стоят на первом месте в числе наиболее вероятных угроз, опережая опасности, исходящие от ядерных держав, связанные с распространением ОМУ и т. д. Более того, впервые названы источники и причины локальной или региональной нестабильности в евро-атлантическом регионе и на его периферии, причем, наряду с «этническими и религиозными распрями, территориальными спорами» и т. п., в качестве таковых указаны «распад государств» и «провал реформаторских усилий»[19].
В новой Стратегической концепции особенно четко просматриваются стоящие перед альянсом проблемы в области парирования угроз, связанных с локально-региональными этнополитическими конфликтами. Так, в стратегических документах НАТО явно недооценивается специфика операций невоенного типа, составляющих основу «кризисного реагирования». Согласно Стратегической концепции НАТО, для успешного предотвращения конфликтов и реагирования на кризисы требуются в основном те же военно-политические ресурсы и возможности (единая структура командования и военная инфраструктура, многонациональный характер военной подготовки, тщательное предварительное планирование), что и для обеспечения «коллективной обороны»[20]. Авторы концепции вообще отказываются классифицировать имеющиеся в распоряжении альянса силы в соответствии с поставленными перед ними задачами (коллективная оборона, с одной стороны, или антикризисные и миротворческие операции, с другой), подразделяя формирования НАТО лишь в зависимости от степени их боеготовности и мобильности. Это полностью соответствует взятому альянсом курсу на отрицание принципиального различия между полномасштабными военными действиями и «операциями невоенного типа» и на объединение «солдата и миротворца в одном лице» (наиболее ярким выражением этого курса является концепция МОС).
При всех преимуществах такого подхода, он практически ничего не дает с точки зрения выработки стратегии реагирования на невоенные вызовы безопасности, создаваемые современными локально-региональными конфликтами, и мало способствует увеличению эффективности антикризисных операций НАТО.
Очевидно, что в рамках интегрированной военной структуры НАТО существуют определенные структурные (институциональные) ограничения для качественного прорыва в этой области. С активизацией и даже рутинизацией использования НАТО в качестве инструмента силового умиротворения в Европе неизбежно растет тенденция к принятию на себя альянсом верховной ответственности за весь процесс мирного урегулирования, включая его гражданские аспекты. Это происходит де-факто в ходе вмешательства НАТО в Боснии и Косово.