Значение земельной реформы 1990-х годов для России

В статье раскрыты основные направления земельной реформы 1990-х годов. На основе правового анализа законодательной базы, направленной на регулирование земельно-имущественных отношений, выявлены трудности по реализации гражданами права частной собственности на землю.

Значение земельной реформы 1990-х годов для России

Г.В. Романова

В России сельское хозяйство являлось основной отраслью экономики, и земли сельскохозяйственного назначения имели особое значение как средство производства сельскохозяйственной продукции. Доминирующим субъектом права частной собственности на такие земли выступали колхозы и иные формы коллективных хозяйств — сельскохозяйственные производители.

В советское время права на землю предоставлялись в основном гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что единоличные крестьянские хозяйства с началом коллективизации прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике.

Аграрная реформа в России ставила своей целью создание высокоэффективного сельскохозяйственного производства путем разгосударствления, реорганизации колхозов и совхозов и предоставления земли в собственность тем, кто ее обрабатывает. Однако правовое регулирование земельных отношений осуществлялось с большими трудностями, так как с применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений не учитывался личный интерес производителей сельскохозяйственной продукции. Так, постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20.10.1948 г. «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» [3] устанавливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с экономикой хозяйств. Постановлением Совета Министров СССР от 17.08.1950 г. «О переходе на новую систему орошения земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д.

Резкое несоответствие между интенсивностью государственных расточительных мероприятий по регулированию землепользования и малоэффективными результатами сельскохозяйственного производства привело к упадку сельского хозяйства. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз.

Возврат к рыночным отношениям в землепользовании начался с 1987 года, когда после длительного запрета была предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан.

Радикальный перелом наступил в 1990 году с приобретением Российской Федерацией суверенитета, а также появлением в нормативных актах норм, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране [2: с. 133]. После провозглашения в 1990-1992 годах аграрной и земельной реформ начался новый этап в истории преобразования отечественного сельского хозяйства. Формирование конкурентной среды в аграрном секторе экономики страны стало одной из главных целей, на достижение которых были направлены действия реформаторов. Однако процесс перевода сельского хозяйства на рыночные рельсы шел сложно и противоречиво.

Начало этим преобразованиям положило принятие в 1990 году II Съездом народных депутатов Российской Федерации Постановления «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», Закона «О социальном развитии села», принятие в 1990-1991 годах Верховным Советом Российской Федерации Земельного кодекса РСФСР, законов «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса РСФСР материально-техническими ресурсами», «О плате за землю», а также вступление в силу Постановления Совета Министров РСФСР от 29.12.1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 04.02.1991 г. № 9 «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов» [4: с. 54]. Этими нормативными правовыми актами были определены три важнейших направления преобразований в аграрном секторе: организационно-экономическое, социальное и правовое.

В ЗК РСФСР 1991 года в статье 69 устанавливался правовой режим земель колхозов, сельскохозяйственных кооперативов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций. Самостоятельной формой собственности на земельные участки устанавливалась коллективная собственность без определения конкретных долей, а также коллективнодолевая собственность, передаваемая из земель колхозов, кооперативных и сельскохозяйственных предприятий (колхозов, совхозов) для формирования коллективных сельскохозяйственных предприятий. Получение земельных участков в коллективно-долевую собственность связывалось с коллективными формами ведения сельскохозяйственного производства.

В ходе проведения земельной и аграрной реформ в России сельскохозяйственные предприятия были реорганизованы, а принадлежащие им сельскохозяйственные угодья были переданы в общую собственность членов таких предприятий. За это время возникло около 290 тыс. фермерских хозяйств с общей земельной собственностью около 12 млн. га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную, а также общую совместную и долевую собственность [2: с. 136].

В 1991 году были сделаны первые практические шаги в формировании многоукладной аграрной экономики. Одним из таких укладов стало фермерство — малая форма агробизнеса на семейной основе. Однако их значимость в производстве сельскохозяйственной продукции не велика. На наш взгляд, проблема становления фермерских хозяйств в Российской Федерации имеет не только экономические, но и внеэкономические аспекты. Создание слоя конкурентоспособных фермерских хозяйств возможно лишь при условии решения комплекса задач: экономических, правовых и социально-демографических.

В начале 90-х годов XX века в процессе приватизации земли сельскохозяйственных предприятий передавались членам коллектива предприятия на праве общей собственности. За членами коллектива предприятия бесплатно закреплялись условно выделенные в гектарах земельные доли, размер которых устанавливался местной администрацией. Сам факт владения земельной долей удостоверялся либо свидетельством права собственности члена коллектива на земельную долю, либо подтверждался соответствующей записью в книге учета собственников земельных долей. Владельцы вправе были распорядиться земельными долями, в том числе выделить их в натуре.

На современном этапе реформ усиливается частноправовое регулирование аграрных и земельных отношений, обусловленное дальнейшим развитием права частной собственности на землю и частнопредпринимательских структур в аграрном секторе экономики. Одной из таких структур является крестьянское (фермерское) хозяйство.

В целях реализации прав граждан на получение земельной доли органами исполнительной власти были установлены предельные размеры земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам. Районным органам исполнительной власти совместно с комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам было рекомендовано установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель [5: с. 15]. Размер земельного участка для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, определяемый паем или стоимостью акций, предоставлялся в собственность выходящим из сельхозпредприятий работникам бесплатно, а его увеличение могло быть произведено за счет аренды или покупки земли [7: с. 38]. При этом было установлено, что при расчете среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность (средней земельной доли) вся площадь сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни в пределах всех сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве, включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе.

Позднее размеры земельных участков были увеличены до 1 га и более, что привело к массовому нарушению внутреннего трудового распорядка, опозданиям, преждевременному уходу с рабочих мест в целях обработки личных подсобных участков, в целом — к подрыву трудовой дисциплины в коллективных хозяйствах. Обрабатывание увеличенных участков в лучшие агротехнические сроки вручную привело к резкому росту использования техники коллективных хозяйств на личных наделах в ущерб общественному производству.

В результате проводимой реформы при приватизации земель в аграрном секторе число собственников земельных долей составило 11,2 млн с занимаемой площадью 117,7 млн га.

В целом по России свидетельства о праве собственности на земельные доли получили только 91,8 % собственников, 170,9 тыс. членов сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров, а также работников социальной сферы (учителя школ, воспитатели детских садов, медицинские работники и др.) на селе стали собственниками земельных долей. В стране появилось более 43 млн собственников земельных участков и земельных долей, но их сегодня можно разделить. Так, имеется 11,8 млн собственников земельных долей — бывших работников колхозов и совхозов и других крупных сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств [6: с. 49].

В то же время права на землю сельскохозяйственных предприятий не были четко установлены, так как им также выдавались свидетельства на право общей собственности на земельный участок, а гражданско-правовые договоры между сельскохозяйственными предприятиями и членами их коллективов надлежащим образом не были оформлены. По данным Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 году», из 113,3 млн га сельскохозяйственных угодий, переведенных в общую собственность участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, невостребованными оказались земельные доли на площади 27,3 млн га [1: с. 39].

В 1994 году, после того как начал действовать новый Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ, прежний Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» мог применяться только в части, не противоречащей ГК РФ. В 2001 году вступил в силу новый Земельный кодекс РФ 25.11.2001 г. № 136-ФЗ. В 2002 году был принят Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», поэтому требовалась корректировка прежнего Закона о фермерском хозяйстве либо принятие нового.

Прежде всего необходимо было уточнить понятийный аппарат, само определение крестьянского (фермерского) хозяйства с учетом его специфики. Фермерский бизнес имеет семейно-предпринимательскую природу и отличается сравнительно небольшими размерами. Эти особенности обусловливают применение принципиально иных подходов и методик для обоснования целесообразности ведения фермерского производства, его планирования и оценки эффективности по сравнению с теми, которые адаптированы для крупных сельскохозяйственных предприятий. Фермерское хозяйство — это деловое предприятие, в котором присутствуют и сочетаются маркетинг и компетентное управление ресурсами, в том числе человеческими, финансовыми, планирование и прогнозирование. По существу, фермерское хозяйство — это форма коммерческой организации ведения сельского хозяйства на семейной основе с постоянной занятостью его главы и возможным привлечением наемного труда, в которой стоимость товарной сельскохозяйственной продукции, на наш взгляд, составляет не менее 70 % от общей денежной выручки.

Наряду с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на селе существуют и личные подсобные хозяйства сельских жителей. В отличие от фермерских хозяйств они имеют потребительский характер, архаичны и консервативны, обладают иным мотивационным механизмом. Ведение личного подсобного хозяйства — это деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, основанная на труде членов семьи с минимальным обращением к рынку и преимущественно ориентированная на потребление продукции внутри самого хозяйства, не требующая юридического оформления хозяйственной деятельности и ведения официальной отчетности. Перерастание такого рода хозяйств в фермерские связано с развитием новых технологий, повышением уровня механизации, общей и профессиональной культуры крестьян.

Перечисленные особенности фермерских хозяйств дали повод говорить о необходимости уточнения правовой дефиниции крестьянского (фермерского) хозяйства, сформулированном в новом Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». На наш взгляд, прежнее определение не давало возможности четко разграничить данную организационно-правовую форму от других форм сельскохозяйственного производства. Также в соответствии со сложившимися реалиями требовалось уточнить порядок создания фермерского хозяйства и предоставления земельного участка, необходимого для деятельности такого хозяйства; перечень прав и обязанностей членов хозяйства, а также полномочий его главы. К сожалению, с 90-х годов XX в. принимаются множество нормативных правовых актов, которые вместо того, чтобы четко охарактеризовать правовой режим земельных долей права общей собственности на земельные участки, вносят еще большее непонимание и разночтение.

В ходе проведения земельной реформы к началу марта 1996 года в частную собственность земельные доли и паи получили 12 млн сельских жителей. Многие, к сожалению, в натуре их так и не увидели. Границы земельных массивов, в которые включены земельные доли, ни в натуре, ни на карте не обозначены, а также не учтены в государственном земельном кадастре. Вследствие чего часть земель колхозов и совхозов в общую долевую собственность граждан не передавалась, а была зачислена в фонд перераспределения земель района, и опять же без определения границ этих земельных массивов, то есть разграничение частных земельных участков и государственных земель не проведено.

Все эти бывшие земли колхозов и совхозов без оформления и регистрации каких-либо документов в регистрационных палатах используются крестьянским (фермерскими) хозяйствами, которые добровольно выплачивают арендную плату собственникам земельных долей, а также платят за них земельный налог. Однако все эти действия можно признать незаконными, так как права на земельные доли не прошли государственную регистрацию.

Список литературы

Быстров Г.Е. О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения // Право и политика. 2002. № 8. С. 37-51.

ЕрофеевБ.В. Земельное право России: учебник. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт- Издат, 2006. 655 с.

Постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20.10.1948 «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» // Известия. 1948. 24 октября.

Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. 379 с.

Кулыгина С. Кому полагается пай? // Российская юстиция. 1996. № 11. C. 42-45.

Стариков И.В. Дискуссия о проблемах регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Право и политика. 2002. № 9. C. 55-61.

Черноморец А.Е. Правовой режим земельной доли // Государство и право. 1999. № 12. C. 38-46.