В ныне действующей Конституции Российской Федерации в части 3 статьи 11 указано, что предметы ведения и полномочия разграничиваются между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, как самой Конституцией, так и Федеративным договором и иными договорами. А в абзаце четвертом части 1 раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции. Отсюда можно сделать вывод, что в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют ту же силу, что и Конституция.
Следующим видом источников конституционного права являются договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключаемые на основании упомянутой части 3 статьи II Конституции Российской Федерации.
К сожалению, возможные рамки такого договорного разграничения (взаимного делегирования) предметов ведения и полномочий конституционно не определены. Не определена и процедура заключения и прекращения указанных договоров.
На практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71-73 федеральной Конституции. Оно, как мы видели, имеет преимущество перед разграничением, содержащимся в Федеративном договоре.
Отсюда следует, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи II, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71- 73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение.
В литературе встречается и иная позиция. Так, в одном из комментариев Конституции Российской Федерации утверждается, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II Конституции (помимо Федеративного договора), не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в части 2 статьи 78 Конституции. В действительности же в части 2 статьи 78 предусмотрен иной институт, чем в части 3 статьи II, а именно: не договоры, но соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но лишь между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону, хотя это и ставит под сомнение целесообразность их заключения. Можно согласиться с автором комментария в том, что конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение части 3 статьи II Конституции. Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи II, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот.
Не столь бесспорен, однако, порядок заключения таких договоров, сложившийся на практике. Он заключается в том, что договоры подписываются Президентом Российской Федерации с федеральной стороны и Президентом или главой республики, главой администрации со стороны субъекта Российской Федерации и вступают в силу обычно со дня опубликования. Само официальное опубликование на федеральном уровне не всегда имеет место (в печати субъектов Российской Федерации договоры обычно публикуются). С более или менее значительным опозданием часть договоров публикуется в газете "Российские вести", которая предназначена для официального опубликования правительственных и ведомственных актов. Однако, как показано выше, уровень юридической силы договоров таков, что требует официального опубликования в первом разделе "Собрания законодательства Российской Федерации" и, соответственно, в "Российской газете".
Еще более важен вопрос о субъектах, участвующих в заключении договоров. Поскольку в договорах содержатся нормы конституционного характера, вряд ли правильно отстранять от их создания законодательную власть. Представляется, что договоры для вступления в силу должны бы утверждаться Федеральным Собранием и представительным органом законодательной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Причем для принятия решения было бы логично предусмотреть требование квалифицированного большинства, необходимого соответственно для принятия поправок к Конституции на федеральном уровне и для изменения конституции (устава) на уровне субъекта Российской Федерации.
Есть здесь и еще одна юридическая проблема, связанная с правовыми последствиями заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, согласно части 1 статьи 76 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам федерального ведения. Если по договору часть таких предметов перешла в ведение какого-либо субъекта Российской Федерации, то федеральный конституционный закон, изданный по таким предметам (скажем, о судебной власти), или вообще не будет действовать на территории данного субъекта Российской Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти, или его юридическая сила на этой территории окажется такой же, как у обычного федерального закона, изданного в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (если предмет по договору перешел в эту сферу). Соответственно, это относится и к обычным федеральным законам: по предметам, переданным по договору в сферу компетенции субъекта Российской Федерации, федеральный закон без подтверждения действовать на его территории не будет. Ситуация для правоприменителя тем самым значительно осложняется.
С учетом сказанного представляется, что процедура заключения, а равно и расторжения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении (взаимном делегировании) предметов ведения и полномочий в соответствии с частью 3 статьи II Конституции, а также отмеченная только что проблема некоторых правовых последствий таких договоров нуждаются в урегулировании федеральным конституционным законом. Это тем более важно, что о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в Конституции не говорится.
Значительной частью источников конституционного права являются постановления Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации, выносимые на основании части 5 статьи 125 Конституции. Эти постановления также содержат нормы конституционного характера.
Следует оговориться, что Конституционный Суд толкует Конституцию не только при разрешении дел, рассмотренных по специальным запросам управомоченных органов о даче такого толкования. Рассматривая и разрешая другие дела своей компетенции, относящиеся к проверке конституционности нормативных актов (ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции), Конституционный Суд подчас также должен формулировать свою правовую позицию, представляющую собой толкование Конституции. Но она в этих случаях содержится только в мотивировочной части постановлений, а следовательно, вряд ли может безусловно считаться нормой.
Постановления Конституционного Суда, выносимые в связи с разрешением споров о компетенции (ч. 3 ст. 125 Конституции), тоже, как представляется, должны содержать нормы конституционного характера, но таких дел в практике Конституционного Суда еще не было.
Цель данной работы представлялась мне как определение Конституционного права ведущей отраслью российского права. Эта важнейшая роль данной отрасли обусловлена значением тех общественных отношений, которые ей закрепляются и регулируются. Юридически определяя основополагающие принципы устройства общества и государства, то есть основы конституционного строя Российской Федерации, устанавливая общие основы управления всеми общественными процессами, Конституционное право тем самым дает необходимые ориентиры, отражающие главное сущностное направление правового регулирования во всех сферах общественных отношений.
Таким образом:
Конституционное право - ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, через которые обеспечивается организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы, т.е. основы конституционного строя РФ, статус человека и гражданина, федеративное устройство, систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.