Алла Ястребова
Институт убежища — право принимающего государства
Международное миграционное право в настоящий момент представляет собой очень подвижный механизм, базирующийся на достаточно старых международно-правовых документах, современных региональных инструментах и богатой национальной практике государств. Его неотъемлемой частью является убежище — специальный международно-правовой институт, который заключается в оказании покровительства государством лицу, вынужденному покинуть страну своего гражданства или пребывания. Элементы, составляющие этот институт, таковы:
— гарантии безопасности лица;
— невыдача и невысылка его в страну, где лицо может подвергнуться преследованию;
— предоставление лицу основных прав и свобод человека.
Основой права убежища является государственный суверенитет, поскольку в соответствии с рядом международных документов любому государству принадлежит исключительная прерогатива предоставления убежища на своей территории. Декларация о территориальном убежище 1967 года в п. 3 ст. 1 гласит: «Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем его государстве»[1]. Европейская Конвенция о территориальном убежище 1977 года в ст. 2 провозглашает право государств предоставлять убежище, в том числе и по обстоятельствам гуманитарного характера. Тем не менее государства отнюдь не стремятся ограничивать свой суверенитет обязательным универсальным международно-правовым соглашением, таким, например, как Конвенция о территориальном убежище. Идея создания единого документа была отвергнута в ходе работы над проектом Конвенции о территориальном убежище в 70–80 годы прошлого столетия. Тогда государства не смогли найти единого подхода к реализации обязательств по предоставлению убежища. Декларация же, как известно, обладает лишь рекомендательной силой.
Опасения государств затронуть чужой суверенитет как нельзя лучше иллюстрирует ст. 1 Каракасской конвенции 1954 года о территориальном убежище, принятой Организацией американских государств: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства»[2].
Убежище — право индивида. Статус беженца в международном праве
Осуществление фундаментальных прав и свобод человека в международном праве увязывается с правами государства. Правом государства применительно к миграции выступает установление иммиграционных норм и правил, а правом индивида — механизм признания правового статуса иммигрантов и гарантий его реализации в стране пребывания. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека предоставляет каждому индивиду право покидать любую страну включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года содержит п. 2 ст. 12 с той же формулировкой[3].
К сожалению, российское гражданское общество оказалось не вполне готовым к восприятию понятия «беженец», принятого в международном праве. Всех переселенцев, потянувшихся в Российскую Федерацию вследствие начавшихся в последние годы существования СССР и в период его распада межнациональных конфликтов, стали упорно называть беженцами. Такой расхожий бытовой подход, используемый в том числе и средствами массовой информации, совершенно не проясняет существа понятия «беженец». Видимо, сказалась и наша отстраненность от проблематики вынужденной миграции в советский период, и отсутствие основ правового просвещения населения к настоящему моменту.
Стандартное международно-правовое определение «беженец» содержится прежде всего в Конвенции 1951 года о статусе беженцев и включает в себя следующие принципиальные компоненты:
— нахождение вне пределов своей страны;
— отсутствие защиты со стороны своего государства;
— обоснованное опасение человека за свою жизнь, свободу и безопасность;
— наличие или возможность преследования по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе;
— невозможность или нежелание, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну[4].
Российский федеральный закон о беженцах 1993 года, с последующими изменениями и дополнениями 1997, 1998 и 2000 годов, практически полностью воспроизводит этот набор компонентов, добавляя в определение беженца такой признак, как принадлежность лица к иностранному гражданству или к категории лиц без гражданства. Кроме того, закон исключает из сферы действия лиц, покинувших свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (и оговаривает это особо — п. 2 ст. 2). Говоря о практике признания беженцами на территории РФ, нужно отметить избирательность закона, который в основном применялся в отношении граждан стран дальнего зарубежья, таких как Ирак, Афганистан, Конго, Эфиопия, Шри-Ланка и др. Бывших же соотечественников по СССР предполагалось побуждать к иммиграции в Россию посредством приобретения гражданства РФ и статуса вынужденного переселенца.
Важно отметить, что правовой статус беженца носит международный характер, причем отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не освобождает другое государство, к которому он обращается, от рассмотрения просьбы о признании.
Сегодня участниками Конвенции 1951 года о статусе беженцев является141 страна. Только в 2001 году, когда исполнилось 50 лет с момента ее принятия, предметом заботы Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) стали более 21 миллиона человек, находящихся в различных странах мира под его мандатом[5].
Историко-правовой обзор международного регулирования проблемы вынужденной миграции
Проблема беженцев и поиска убежища существовала на протяжении всей истории человечества. Но первые поиски ее международно-правового решения начались благодаря деятельности созданной в 1919 году Лиги Наций.
В 1918–1922 годы по миру разошлись в поисках крова и пристанища, согласно разным источникам, от одного до трех миллионов одних лишь выходцев из России. В 1923 году общее количество людей, ищущих убежище в Европе (армяне, болгары, русские, албанцы, сербы), достигало двух — двух с половиной миллионов[6]. Совет Лиги Наций 26 февраля 1921 года принял свою первую резолюцию по русским беженцам. В июне 1926 года по инициативе Международного комитета Красного Креста учреждается пост верховного комиссара по беженцам, которым избран известный арктический исследователь и благотворитель Фритьоф Нансен, и Бюро по делам беженцев. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев было подписано 53 го сударствами и получило позже название Положения о «нансеновских паспортах». 31 мая 1924 года принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев.
Впервые понятие «беженец» применительно к определенной группе лиц было сформулировано в мае 1926 года как дополнение к вышеуказанным соглашениям. Так, в качестве русского беженца признавалось «всякое лицо русского происхождения, которое не обладает вообще или более не обладает защитой правительства СССР и не приобрело другого гражданства»[7]. На международной конференции, созванной верховным комиссаром, 30 июня 1928 года было принято Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в отношении русских и армянских беженцев. Соглашение содержало рекомендации государствам по учреждению самостоятельных служб помощи беженцам после согласия национальных правительств. Так, в 1922–1928 годах правительство Франции давало согласие на создание Лигой Наций так называемых «русских бюро» в Париже, Марселе и Ницце, которые осуществляли функции посредников между беженцами и властями страны пребывания.
В целом все вышеприведенные международные документы носили рекомендательный характер и не предусматривали специальной процедуры признания лица беженцем.
В 1930 году, после смерти Нансена, Бюро по делам беженцев было переименовано в Нансеновскую международную организацию по беженцам. К ее функциям относились: необходимая регистрация людей, выдача им временных проездных документов, присоединение возможно большего числа европейских правительств к действующим соглашениям по беженцам.
Приход Гитлера к власти в 1933 году и установление нацистского режима вызвали ответную международную реакцию и обусловили разработку международного соглашения, имеющего обязательный характер. Лига Наций 28 октября 1933 года приняла Конвенцию, касающуюся международного статуса беженцев. Ее ратифицировали восемь стран. Положения Конвенции впервые были направлены на закрепление принципа невыдачи и невысылки беженцев (non-Refoulement) и создание национальных комитетов по делам беженцев. В 1933–1938 годах существовал специальный Верховный комиссариат Лиги Наций по германским беженцам. 4 июля 1936 года принимается Соглашение о статусе беженцев из Германии, 10 февраля 1938 года — Конвенция об их статусе, ратифицированная только тремя странами. Эти два документа направлены на предоставление временного пребывания беженцев на территории государства, если нет возможности принять их на постоянной основе. Продолжается процесс закрепления принципа non-Refoulement, беженцам гарантируется право передвижения и резиденции на территории принимающего государства.
Последним международно-правовым соглашением предвоенного периода стал Дополнительный протокол 1939 года к Конвенции 1938 года, призванный защитить австрийских беженцев и жертв нацистского преследования, хлынувших в европейские страны после оккупации Австрии Германией в марте 1938 года.
Начавшаяся Вторая мировая война положила конец деятельности Лиги Наций, похоронив и ее детище — систему международной защиты беженцев.