Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характерис тика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). R частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных но своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это — наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.
Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.
Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.
Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.
Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их. в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами — членами Союза Независимых Государств (СНГ).
В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).
Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-правовых норм до исполнителей.
В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.
Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.
Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
§ 4. Источники административного права
Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Феде рации. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.
К числуисточников административного права относятся;
1.Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.
2. Административно-правовые нормы содержатся также в законодательных актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Федеральные Законы: от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях»1; от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»2; от 12 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления»; от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и т.п.
В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1 930.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; № 35. Ст. 3506; 1996. № 35. Ст. 4135; 1994. № 24. Ст. 2598; 1997, № 12. Ст. 1419;1996. № 31. Ст. 3696;
1995. № 1. Ст. 69; 1996. № 3. Ст. 180; № 13. Ст. 1 152; № 28. Ст. 2681; № 36. Ст. 3541; 1997
3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).