О. В. Волох,кандидат юридических наук, доцент, про ректор по научной работе ОГПУ, заведующий кафедрой правоведения и методики преподавания права ОГПУ
Если рассматривать публичную службу зарубежных стран, то наибольший интерес с этой точки зрения представляют европейские государства, такие как Франция, Швейцария, Федеративная Республика Германия и Великобритания. Целесообразность ознакомления с устройством публичной службы именно этих государств объясняется определенной спецификой, которой обладают каждая из этих стран, и которую можно рассматривать как своеобразный «эталон» при изучении данной темы. Публичные службы Франции, Швейцарии, ФРГ и Великобритании насчитывают не одно десятилетие. За это время они прошли долгий и сложный процесс реформирования и совершенствования, оттачивая схемы и механизмы функционирования, привнося новые элементы и избавляясь от «недееспособных». Их политикоправовой опыт строительства публичной службы возможно, да и просто необходимо использовать, при реформировании государственной службы в Российской Федераций, где на сегодняшний день проходят очень интенсивными темпами изменения и реформы.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на само понятие «публичная служба», которое не существует в российском законодательстве. Можно ли определить как тождественные понятия «публичная служба» используемое в зарубежном законодательстве и так привычное для российского права - «государственная служба»?
Публичными службами государства, например, во Франции называются «центральные и местные структуры, осуществляющие свою деятельность в интересах всего общества, которое и финансирует в той или иной форме все виды этой деятельности. К ним относятся системы правосудия, полиции, образования, здравоохранение, а также железнодорожный транспорт и энергетика»1.
Появление самого понятия «публичная служба» во Франции связано с глубокими техническими и экономическими переменами, происшедшими в XIX веке. Процессы, получившие название промышленной революции, и развитие капиталистического способа производства разрушили прежние социальные структуры. Это породило целый ряд новых проблем в области труда, материальных условий существования и жизненного уклада, вокруг которых развернулась борьба, требовавшая вмешательства со стороны государства.
Прежде «государство во Франции ограничивалось выполнением функций, связанных с суверенитетом, то есть ведало правосудием, полицией, национальной обороной и взиманием налогов. Поэтому о нем говорили как о государстве-жандарме. Постепенно его задачи стали расширяться. Вскоре ему пришлось заниматься вопросами образования, общественных работ, здравоохранения, труда, градостроительства и т.д. В связи с такой эволюцией о нем начали говорить как о государстве- покровителе»2.
В этом контексте прежнее основополагающее понятие французского административного права - понятие публичной власти - уступило свое место понятию публичной службы. Впервые оно появилось в постановлении суда по спорам о подсудности, которое было вынесено в 1873 году и получило название постановление Бланко. Далее это понятие непрерывно развивалось. Можно сказать, что во Франции особый политико-правовой режим, присущий государственной административной системе, теперь обосновывается, прежде всего, не имманентным авторитетом власти, а служением государства гражданам. Такое существенное изменение подхода не могло произойти сразу, и должно было иметь очень важные последствия.
В кодифицированном праве Франции понятие публичной службы становится, таким образом, главным критерием применения публичного права и определения сферы административной юрисдикции. Одновременно служение государства гражданам является основой норм, признаваемых этим правом, и того равновесия между признанными прерогативами администрации и налагаемыми на нее обязанностями, которое устанавливается благодаря этим нормам. Прерогативы проистекают из публичного характера услуг, оказываемых правосубъектными административно-территориальными образованиями, которые должны располагать законными средствами, адекватными их миссии, в том числе для преодоления, при необходимости, оказываемого им сопротивления. Обязанности проистекают из самого факта служения гражданам, которые должны иметь гарантию равного и качественного доступа к оказываемым услугам.
Но понятие публичных услуг намного шире их правовых аспектов.
Французы воспринимают публичные службы как один из элементов той особой модели развития, с которой они себя отождествляют. Подобно ряду других стран Европы, Франция после Второй мировой войны выбрала промежуточный путь развития, проходящий на грани между административно- командной экономикой советского образца и либеральной экономикой американского типа. Такой выбор предопределял предоставление важной роли государству и признание коллективных ценностей. Это выразилось, в частности, в создании продвинутой системы социальной защиты, применении экономического планирования и в национализации целого ряда крупных предприятий. В соответствии с избранной перспективой происходило дальнейшее утверждение понятия публичной службы. Проявляясь во Франции более рельефно, чем в любой другой европейской стране, этот процесс характеризует французскую специфику следования по избранному пути.
Публичная служба во Франции охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой органов государственной власти, в связи с чем, на них распространяется особый правовой режим. Такое очень широкое определение допускает различные способы организации.
Публичная служба представляет собой определенную деятельность. Это не организационная структура. В обыденной лексике данный аспект определения часто игнорируется. Так, неправильно называть публичной службой Национальное общество железных дорог, поскольку это определение применимо не к самому предприятию, как таковому, а к возложенной на него задаче осуществления железнодорожно-транспортных перевозок.
Эта деятельность «осуществляется в интересах всего общества. Однако не все виды деятельности в интересах всего общества являются публичными службами. Чтобы стать таковыми, они должны быть так или иначе взяты под эгиду органа государственной власти. Для этого необходимо политическое решение, форма которого видоизменяется в зависимости от требований момента. Например, совершенно очевидно, что обеспечение продовольствием затрагивает интересы общества в целом. Тем не менее, за исключением кризисных периодов, эта сфера предоставлена частной инициативе и не подпадает под статус государственной службы»3.
«Взять под эгиду» не обязательно означает «осуществлять самому». Иначе говоря, оказание публичных услуг, если это становится необходимым, может быть доверено частному оператору. Тогда речь идет о «делегировании» публичных услуг. Но в любом случае здесь потребуется политическое решение: и для создания службы, и для определения условий ее организации и функционирования. Такое решение принимается органами власти, причем очень часто на уровне государства, но это могут делать и местные политические органы в рамках законов, регулирующих территориальную децентрализацию. Во Франции существует целый ряд публичных служб на уровне регионов, департаментов и особенно коммун (муниципальных образований).
Определенные таким образом «публичные службы занимают важное место в жизни французов. От успешной работы этих служб зависят безопасность населения, гарантированное обеспечение хотя бы части средств существования, доступ детей к образованию, оказание медицинской помощи, пользование инфраструктурами, необходимыми для поездок граждан и их повседневной жизни в населенных пунктах. В этой сфере занято более 20 % трудоспособного населения страны. Общая сумма государственных средств, выделяемых главным образом службам данного сектора, составляет примерно 50 % ВВП»4.
Таким образом, следует отметить, прежде всего, социальный характер назначения публичной службы во Франции. Это не одна из форм проявления властности и императивного характера управления государственного аппарата населением государства, а созданный, прежде всего, для населения институт, поскольку человек, его права и свободы являются высшей ценностью в любом демократическом государстве.
Исходя из сказанного, можно четко увидеть, что государство во Франции существует не «в себе и для себя» и не ассоциируется с огромным бюрократическим аппаратом, обладающим низким уровнем эффективности, а исполняет свое основное прямое предназначение: способствует благу человека. Необходимо также отметить высокую степень развитости системы публичной службы в данном государстве, что наблюдается далеко не в каждой стране.
В Швейцарии же публичная служба - это «деятельность чиновников и служащих в органах публичной власти различного уровня (конфедерация, кантоны и общины), выполняющих функции и полномочия этих органов. Чиновники - это лица, находящиеся на публичной службе и избираемые на определенный срок на должность, независимо выполняющие особо важные властные государственные функции и полномочия; их статус установлен в специальных законах и иных нормативных актах; чиновное право (право публичной службы) - система правовых норм, регулирующих публично-правовые служебные отношения чиновников и служащих, а в некоторых случаях и трудовые отношения других лиц, находящихся на публичной службе» .
Однако публичная служба Швейцарии не отличается особыми чиновно-правовыми традициями, свойственными, например, законодательству Германии или Франции. Напротив, установленные в немецком или французском праве принципы профессионального чиновничества никогда не учитывались в законодательстве Швейцарии. Ещё в 1878 г. швейцарским ученым Якобом Дубсом отмечалось, что не существует никаких правовых отличий между служебным (должностным) отношением чиновника и «частным положением работника в коммерческом предприятии»6.