Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т.е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошно текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа.
В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана:
«Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день»[6].
В приказном делопроизводстве процедура подготовки документов включала следующие основные этапы:
- поступление документа на рассмотрение;
- подготовка дела к «докладу»;
- рассмотрение и решение дела;
- оформление документа, содержащего решение.
В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются формы документов и приемы их составления.
В начале XVIII века в России, в период царствования Петра I, происходит реформа приказного делопроизводства. Складывается новый тип государства – абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточивание в одних руках законодательной и исполнительной власти. Основой деятельности системы слало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства[7].
Вся реформаторская деятельность Петра I закреплялась в форме уставов, регламентов, указов, которые имели одинаковую юридическую силу. Делопроизводство в эпоху Петра вступило в новую стадию своего развития и носит название коммерческое делопроизводство.
1.2 Система коллежского делопроизводства
Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства.
В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии – в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы – на местах.
Каждая коллегия состояла из председателя и нескольких членов. Кроме руководителя в состав коллегий входили: 4 советника, 4 асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик, подьячие. Дела в каждой коллегии решались по большинству голосов. Коллегии ведали всеми отраслями управления, суда и государственного хозяйства.
Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:
1) Иностранных дел;
2) Военная;
3) Адмиралтейская;
4) Камер-коллегия;
5) Штатс-контора (ведение государственных расходов);
6) Ревизионная (бюджетная);
7) Берг-коллегия (промышленная);
8) Коммерц-коллегия (торговля);
9) Юстиции;
10) Казенных сборов;
11) Главный магистрат;
10) Мануфактур-коллегия (горнодобывающая).[8]
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г., который ввел «коллежскую» систему делопроизводства.
С изданием Генерального регламента делопроизводство становиться на твердую почву закона. Делопроизводственная деятельность закрепляется за самостоятельным подразделением – канцелярией, в центре которой секретарь. Также в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).
Коллежское делопроизводство более прогрессивно по сравнению с приказным делопроизводством. Появились упорядоченные системы регистрации. Регистрация велась в специальных журналах, причем документы, поступавшие от вышестоящих инстанций, регистрировались в отдельном журнале, отдельный журнал регистрации велся на исходящие документы. Всего в коллегии велось четыре журнала регистрации: А и В – для регистрации документов вышестоящих органов, С и D – для всех остальных документов. Нельзя сказать, что такая система регистрации являлась удобной и оправданной, однако и до сегодняшнего дня в некоторых учреждениях применяют журнальную форму регистрации. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция; приговоры, указные грамоты; наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные – прошениями; переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.[9]
В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива – общий для всех коллегий в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый.
Каждую коллегию возглавлял президент. В состав коллегии входили: вице-президент, советники, асессоры, служители канцелярий. Чиновник, занимавший должность секретаря, обязан был хорошо знать законы, уметь разбираться в различных ситуациях, быть образованным и знающим свое дело до тонкостей специалистом. Роль секретаря в коллегии была довольно значительна и важна.
К 1720 г. в Российском государстве сложилась новая система органов власти государственного управления, частично существовавшая еще и в XIX в. (приложение 2).
Итак, особенности коллежского делопроизводства заключаются в следующем:
- делопроизводство регулировалось законодательством;
- начался процесс формирования штата чиновников как государственных служащих, профессионально работающих с документами;
- разработана и введена в практику работы технология регистрации документов, контроля их исполнения, текущего и архивного хранения документов.
1.3 Система министерского делопроизводства
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая министерская система управления основана на принципе единоначалия. Министры стали единоличными исполнителями воли царя, что определило делопроизводство министерств как «исполнительное». Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 08.09.1802, провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25.06.1811 «Общего учреждения министерств». По названию центральных учреждений вся система получила название министерской[10].
Первыми министерствами были: министерство военно-морских сил, министерство иностранных дел, министерство внутренних дел, министерство коммерции, министерство финансов, министерство народного просвещения, министерство юстиции, Государственное казначейство (на правах министерства).
«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства: от создания документов до архивного хранения. Четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов и движение документов и дел[11].
Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра непосредственно поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и лицами равного звания. На имя министра поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.
Все дела делились на три категории: текущие дела – донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела; дела, «не терпящие времени», или срочные.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составляющие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».
В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, дата документа, регистрационный индекс, заголовок к тексту, адресат. Появляется ссылка на поступивший документ, которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на № …» или: «От такого-то …» и т.п.[12]
Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись (приложение 3).
На протяжении всего XIXи начала XXвв. осуществляется законодательная рекомендация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. К этому времени законов в России было так много, что можно считать, будто их вообще нет. Немаловажную роль в российском законодательстве сыграл М.М. Сперанский. Шесть лет Сперанский занимался муравьиным трудом: собирал по архивам и систематизировал законы российской империи. Практически, он написал первые в России гражданский и уголовный кодексы. Было издано 45 томов Полного собрания, а в 1832 года начинают издаваться Своды законов Российской империи в 15 томах, которые содержат четкие законодательные регламентации делопроизводства. Появляется делопроизводственная литература, такая как письмовники – сборники образцов документов; работы Н.В. Варадинова – «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857).