Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое делопроизводство – это «общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг»[13].
В конце XIX – начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.
Главная особенность делопроизводства XIX- начала XX в. заключалась в том, что и организация делопроизводственной службы, порядок оформления документов и технология работы с ними прочно опирались на законодательную базу[14].
Итак, характеризуя делопроизводство XIX – начала XXв., следует отметить, что:
- технология делопроизводства определялась принципом единоначалия, положенным в основу организации управления в Российской империи;
- с 30-х гг. XIX в. для оформления документов начинают применяться бланки;
- в XIXв. положено начало процессу формирования теории делопроизводства;
- в конце XIX в. отдельными ведомствами предпринимались попытки рационализации делопроизводства.
ГЛАВА II. ДОКУМЕНТ В УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.1 Функциональный анализ документа
Анализ блока информационных функций документа (собственно информационной, социальной, политической и коммуникативной) необходимо дополнить анализом двух других блоков: обеспечивающего процесс управления и культурно-исторического (приложение 4).
В управленческой функции документ выступает как средство управленческой деятельности. Эту функцию выполняют документы, созданные для целей управления и в процессе его реализации, для обеспечения процесса принятия решений; документ выступает как инструмент управленческого труда.
Из многообразных средств управления – организационных, экономических, социально-психологических – только организационные в полной мере материализуются в документе.
Управление может быть эффективным лишь при наличии новой, актуальной, в том числе опережающей, информации, которая позволяет принимать своевременные и правильные решения. Поэтому основное свойство документов, обладающих управленческой функцией, - их оперативный характер[15].
Документы, обладающие управленческой функцией, являются основным источником информации, они играют большую роль в информационном обеспечении управления. Информацию, обеспечивающую основную функцию управления – регулирование, можно разделить на два вида: осведомительную и распорядительную. Осведомительная информация формируется на нижних уровнях управления. В процессе передачи ее «вверх», то есть при движении от нижних ступеней управления к высшим, происходит ее сжатие, устранение избыточности и дублирования. Распорядительная информация генерируется на высших уровнях управления.
Управленческие документы классифицируют в соответствии с элементами государственного управления (планирование, работа с информацией, принятие управленческих государственно-властных решений, организаторская работа и регулирование, контроль) или в соответствии с функциями учреждения (общее руководство, финансирование, материально-техническое обеспечение, подготовка кадров и др.). В управленческой функции документ предстоит нам прежде всего в регулятивной, нормативной роли – как регулятор различных сторон деятельности общества, государства, управления, предприятия, организации.
Правовая функция – функция фиксации, закрепления и изменения правовых норм и правоотношений. Существуют две категории документов, наделенных правовой функцией:
1) изначально обладающие ею;
2) приобретающие ее на время.
В первую категорию входят все документы, устанавливающие, закрепляющие, изменяющие правовые нормы и правоотношения или прекращающие их действие, а также другие документы, влекущие за собой юридические последствия. Сюда относятся правовые акты представительных и распорядительных органов, то есть все правовые акты органов государственной власти (законы, указы, постановления и т.п.), судебные, прокурорские, нотариальные и арбитражные акты управления, издаваемые учреждениями, предприятиями и организациями и влекущие за собой определенные юридические последствия (приказы, распоряжения, положения, уставы, инструкции и т.д.). Сюда же следует зачислить все договорные документы, то есть документы, фиксирующие договорные отношения[16].
К этой же группе можно условно отнести документы, не обладающие признаками правовых актов, непосредственно вызывающих, изменяющих или прекращающих правоотношения, но имеющие определенное «правовое значение». Это, например, удостоверительные документы (метрические свидетельства, паспорта, дипломы об образовании, командировочные удостоверения, пропуска, справки с места работы и с места жительства и т.д.) и оправдательные финансовые документы (приемные и сдаточные акты, накладные, приходные ордера на поступившие материалы, счетно-платежные требования на отпущенную продукцию и т.п.). В принципе каждый управленческий документ – справка, акт, докладная записка – имеет юридическое значение, так как оно удостоверяет тот или иной факт, который может послужить основанием для издания правового акта.
Ко второй категории принадлежат документы, которые могут быть использованы как доказательство в суде, органах следствия и прокуратуры. Например, такие документы, как сберегательная книжка или опись имущества, на основании которого (наряду с другими доказательствами) выдается свидетельство о праве на наследство. Список научных трудов, сам по себе лишенный какого либо юридического значения, играет существенную роль при зачислении на должность, присвоении ученого звания как доказательство пригодности к исследовательской и преподавательской работе. Однако в принципе любой документ может быть доказательством и тем самым временно будет наделен правовой функцией. Важно заметить, что многие документы издаются лишь на основании правового акта. Так, оформление диплома об окончании учебного заведения проводится на основе приказа руководителя, основанием для выдачи справки о месте, должности и стаже работы является приказ о назначении на данную должность[17].
Обязательным условием создания правового акта является соблюдение установленного порядка его издания и вступления в силу: документ издается компетентным правомочным органом управления, не противоречит закону, интересам государства и гражданина.
Многие акты управления, формулирующие права и обязанности должностных лиц, правила поведения граждан, а также задачи и функции учреждений, предприятий и организаций, базируется на правовых нормах. Такими актами являются, например, должностные инструкции, приказы о распределении обязанностей, уставы и положения, регламентирующие организационную структуру и основные виды деятельности[18].
Итак, документы в правовой функции являются юридическим вариантом реализации цели, задач исполнительно-распорядительной деятельности.
Функция документа как исторического источника изучается исторической наукой и прежде всего источниковедением и дипломатикой, исследующими документ через анализ его формы и содержания, происхождения, авторства, языка, материала, на котором документ изготовлен. Документ становится историческим источником с момента его возникновения, а не только лишь, когда он поступил на постоянное хранение, ибо любой документ, обладая той или иной совокупностью функций, может дать ценную информацию о различных сторонах деятельности общества или отдельного человека в данный исторический момент. Качество документа как источника информации для историка, исследующего ту или иную проблему, будет определяться актуальностью этой информации, ее конкретностью и точностью, новизной, полнотой, юридической, политической, культурной значимостью документа[19].
Удельный вес той или иной функции со временем изменяется, так как изменяется роль самого документа в общественных отношениях, в данной социальной структуре, в процессе управления и т.д. Следовательно, перечисленные нами функции можно подразделить на функции оперативного характера, время действия которых ограничено (управленческая, правовая), и функции постоянно действующие (функция исторического источника). Таким образом, одни функции со временем полностью исчерпываются и вытесняются другими, заложенными, как и первые, при создании документа.
2.2 Юридическая сила и требования к оформлению управленческих документов
Управленческая деятельность в любой организации приводит к созданию многих видов управленческих документов. Вдокументах, как считают ученые-документоводы, сосредоточено до 85% информационных ресурсов организации, с документированием связано деятельность всех работников аппарата управления – от рядового исполнителя до руководителя. Одни из них направлены на решение проблем оперативного управления производственными процессами, а другие – документируют вопросы, связанные с конкретными функциями управления: планированием, ведением бухгалтерского и статистического учета, составлением отчетности, финансированием, обеспечением кадрами и т.д. В соответствии с этими функциями документы делят на группы: плановые, распорядительные, финансовые документы и др.