Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.
Законопроекты вносятся в Гос. Думу (ч.2 ст.104), поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты – Совета Федерации (далее в тексте – СФ) – состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.
Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Гос. Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.
Отвечающий всем этим требованиям законопроект регистрируется – контроль за регистрацией осуществляется Комитетом по организации работы Гос. Думы, – после чего Советом Гос. Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Гос. Думы.
III. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой.
После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Гос. Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Гос. Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
Решение по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос. Думы (ч.2 ст. 105); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате. (В связи с этим возник вопрос: что понимать под «общим числом депутатов»? Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение этому понятию. В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Гос. Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч.3 ст. 95 Конституции, – 450 депутатов.) Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.
Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в СФ.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Гос. Думы. Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы (см. выше), причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.
Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Гос. Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. В ходе второго чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта вкомитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения, и они обсуждают поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Гос. Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение СФ (ч.3 ст. 105). Решение об этом оформляется постановлением Гос. Думы.
В случаях, если принятый Гос. Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению СФ в соответствии со ст. 106 или ст. 108 К – РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107).
IV.Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.
Принятый Гос. Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 К – РФ передается в течение пяти дней в СФ для его дальнейшего рассмотрения. (Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народы и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.)
Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам СФ (ч.1 ст.103 Регламента СФ[2]).
Председатель СФ или по его поручению заместитель Председателя СФ определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены СФ организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что СФ может в течение 14 дней рассматривать принятый Гос. Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Далее СФ сам решает, рассматривать или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 К – РФ.
Установленный ч.4 ст. 105 К – РФ четырнадцатидневный срок, в течение которого СФ рассматривает поступивший из Гос. Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).
В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые Гос. Думой федеральные законы, по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира[3].
Однако на практике в связи с трудностями созыва СФ, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.4 ст. 105 К – РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона СФ, а только его начало. Начав рассмотрение закона в этот срок, СФ обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106 К – РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании СФ и завершено принятием решения.