1. СОДЕРЖАНИЕ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Бюджетная политика в России постоянно находится в центре общественного внимания, что обусловлено как местом, занимаемым ею среди основных инструментов экономической политики, так и весьма острой критикой, которой она регулярно подвергается со стороны различных органов власти, общественных сил, политических движений, независимых экспертов, международных организаций, средств массовой информации. Это и неудивительно, поскольку именно в бюджетной политике, как, пожалуй, ни в какой другой, наиболее ярко проявляются и наиболее жестко сталкиваются интересы различных общественных групп.
Бюджетная политика государства в сжатом выражении – это выработка и реализация подходов по формированию основных доходных источников, определению приоритетов в финансировании государственных расходов и регулированию дефицита бюджета. Данная триада направлена на активное регулирование экономических процессов, обеспечивающих рост объемов производства, развитие здоровой конкурентной среды во всех секторах экономики, социальную защиту населения.
Основной целью бюджетной политики является обеспечение условий для устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности участия государства в перераспределении финансовых ресурсов в экономике.
Основными задачами бюджетной политики в среднесрочной перспективе являются:
- повышение устойчивости бюджетной системы, снижение ее зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры;
- обеспечение достаточного для поддержания среднесрочной финансовой стабильности профицита государственного бюджета;
- усиление роли налогово-бюджетной политики в качестве инструмента, направленного на стимулирование инвестиционной активности;
- повышение качества управления государственными активами и пассивами; совершенствование управления государственным долгом;
- совершенствование бюджетного процесса и упорядочение бюджетных процедур, в том числе:
- обеспечение прозрачности процедур выработки и реализации бюджетной политики, делающей ее открытой и понятной;
- обеспечение единства и взаимоувязанности бюджетного процесса и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;
- повышение качества планирования, исполнения бюджета и обеспечение их соответствия обязательствам, принятым на всех уровнях бюджетной системы;
- уточнение разграничения расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы;
- реорганизация системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений с целью снижения стоимости и повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению.
Фундаментальная цель бюджетной политики состоит в том, чтобы ликвидировать безработицу или инфляцию. В период спада проводится стимулирующая бюджетная политика. Она включает в себя увеличение государственных расходов, или снижение налогов, или и то и другое. Т.е. если в начале мы имеем сбалансированный бюджет, то бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии.
И наоборот, если в экономике имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, то проводится сдерживающая фискальная политика. Она включает в себя уменьшение правительственных расходов, или увеличение налогов, или и то и другое. Бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного профицита, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией.
При наличии бюджетного дефицита его стимулирующее воздействие на экономику будет зависеть от методов финансирования дефицита. Существуют два основных метода: займы у населения или выпуск новых денег. Рассмотрим первый метод: если правительство выходит на денежный рынок и размещает там свои займы, то оно вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Этот дополнительный спрос приводит к росту уровня процентной ставки. Таким образом, правительство будет выталкивать некоторые расходы частных инвесторов и чувствительные к величине процента потребительские расходы. Второй же метод позволяет избежать выталкивания частных инвестиций. И, следовательно, считается, что создание новых денег является по своему характеру более стимулирующим способом финансирования дефицита.
При наличии бюджетного профицита его дефляционное влияние зависит от того, как он будет ликвидироваться. Возможно погашение задолженности государства, но, выкупая свои долговые обязательства, правительство передает свои избыточные налоговые поступления обратно на денежный рынок, вызывая падение ставки процента и стимулируя инвестиции и потребление. С другой стороны, правительство может просто изъять избыточные суммы. Это означает, что правительство приостанавливает любое их дальнейшее использование. И таким образом, эти средства уже не окажут никакого инфляционного воздействия. Именно поэтому считается, что полное изъятие дефицитного бюджетного излишка более сдерживающая мера, нежели использование этих средств для погашения государственного долга.
Поскольку очевидно, что полного примирения по поводу целей, средств и результатов бюджетной политики среди заинтересованных общественных групп достичь довольно трудно, то ее сколько-нибудь объективная оценка должна базироваться на более или менее общепризнанных критериях. Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти по указанным составляющим. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним из критериев успешности (или неуспешности) того или иного варианта осуществляемой политики.
Обобщая сказанное выше, можно предложить следующие количественно измеряемые критерии эффективности бюджетной политики:
1) уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
2) уровень выполнения бюджетных обязательств;
3) величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
4) объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
5) уровень монетизации бюджетного дефицита;
6) величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
7) динамику валового внутреннего продукта;
8) уровень безработицы;
9) степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
В конкретных условиях России к вышеупомянутым показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии ее экономики:
1) масштабы эмиссии правительством денежных суррогатов различных видов (КО, КНО, зачеты);
2) величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
3) величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.
Советская система централизованного планирования основывалась на физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая расчетная единица. Но в любой стране с рыночной экономикой деньги находятся непосредственно в центре как средство, уравновешивающее спрос и предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. В условиях централизованного планирования серьезное значение имел неформальный обмен товарами по бартеру, роль которого возрастала в восьмидесятые годы в связи с «ослаблением контроля за финансовой политикой и государственного контроля над ценами (подавленная инфляция), подорвавшим использование рубля в качестве средства обмена». В то же время произошло формальное закрепление бартера в качестве встречной (компенсационной) торговли в большом объеме коммерческих операций, что явилось более широким и наглядным отражением физической основы самой плановой системы.
Исторически, таким образом, кажется логичным, что денежное обращение и использование должно возрастать по мере того, как рыночная экономика приходит на смену централизованному планированию, вытесняя постепенно бартер и другие формы неденежного обращения. На деле произошло обратное. Реальное значение широкого показателя денежной массы M2 (наличность в обращении плюс основная часть банковских депозитов) только за 1992 год упало почти на 80 % и, хотя и более медленно, продолжает снижаться. Этот показатель снизился с 47,1 % российского валового внутреннего продукта по оценкам 1991 года до 11,6 % (значительно упавшего) ВВП в 1995 году. Мало есть еще в мире стран, где отношение M2:ВВП давало бы столь низкую цифру, почти все эти государства или сами являются бывшими советскими республиками, подвергавшимися тем же социально-экономическим воздействиям и влияниям, что и Россия, или это наиболее нестабильные и беднейшие страны Третьего мира. Даже отношение M2:ВВП, равное в 1991 году 47,1 % , было ниже, чем обычно бывает в странах с развитой рыночной экономикой.
В качестве временого интервала для анализа бюджетной политики того времени можно выбрать период 1994-1997 гг. Этому есть два обстоятельства. Во-первых, очевидно, только для периода, начинающегося с 1994 г., можно говорить о более или менее качественно однородном характере российской экономики и бюджетной сферы. В предыдущие годы значительная часть операций бюджетного характера (так называемые централизованные кредиты экономике) осуществлялась Центральным банком. Во-вторых, в настоящее время только для этого периода имеются более или менее сопоставимые статистические данные по широкому кругу показателей, отражающих состояние выбранных критериев.