Но в целом договоры по-прежнему «помещены» между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упрощенно, - договоры имеют приоритет над субфедеральным законодательством и актами федеральных органов исполнительной власти, но федеральные законы и, конечно, Конституция РФ имеют приоритет над договорами. Какова тогда юридическая сила договорных норм? Вопрос не такой простой, как кажется. С формальной точки зрения большинство договорных норм вообще не должны применяться. Но могут применяться и применяются. Иначе, зачем заключают такие договоры? Исключение подтверждает правило. Но исключение не должно отменять правило.
Не требует обоснований необходимость определенного дополнения и конкретизации конституционных положений, тем более что сама Конституция предполагает такую возможность. Однако любая индивидуализация федеративных отношений должна быть основана на некой существенной специфике конкретного субъекта Федерации. Специфике, требующей особого, отличного от общего, порядка и формы регулирования отношений. Внутрифедеральные договоры и 1994-1995, и 1996, и 1997-1998 годов, в основном, наделяют отдельные субъекты Федерации преференциями, льготами, дополнительными правами, имеющими универсальный характер. Безусловно, Договор с Республикой Татарстан и Договор с городом Москвой содержательно отличаются друг от друга. Но концептуально они тождественны. Формы разные - суть одна. Вместо принципа равноправия торжествует принцип «все равны, но некоторые более равны, чем другие». По большому счету ч.4 ст.5 Конституции Российской Федерации означает следующее: если какой-либо субъект Федерации тем или иным способом (федеральным законом, указом президента, договором, соглашением и т.п.) расширит свои права, то это автоматически распространяется на все остальные субъекты Российской Федерации. На практике этого, конечно, не происходит. И это правильно - ведь договорная ревизия федеральной Конституции, федерального законодательства - неконституционна сама по себе.
В настоящее время внутрифедеральных договоров заключено уже более полутора десятков. Важно отметить, что сейчас они заключаются со всеми типами субъектов Федерации, а не только с республиками. Таким образом, этот процесс несколько сглаживает проблемы, вызванные различиями в статусах между разными типами субъектов Федерации.
Заключение подобных договоров — один из путей построения новых федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и позитивно, и негативно на судьбах страны. Дело в том, что данный процесс может вылиться как в дальнейшие баталии за получение властных дополнительных полномочий через ослабление органов власти одного из участников процесса, так и, наоборот, в окончательное закрепление принципов построения России как истиной федерации и подведение правовой базы под успешное функционирование органов власти центра и органов власти регионов в своих сферах деятельности. Именно для того чтобы данный процесс пошел по второму пути, Президентом и был подписан вышеприведенный Указ. Этот документ призван создать единые условия и упорядочить процесс подготовки проектов и соглашений, а также других правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Исходя из содержания Указа, можно заключить, что федеральный центр всеми силами стремится сохранить единое правовое поле для формирования новых федеративных отношений, тем самым выбив питательную почву правового сепаратизма, процветающего во многих регионах России.
Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Вместе с тем это единство является одним из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.
Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные, судебные, а также государственные органы всех субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной, судебной властями, но и по вертикали - разграничение предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, признавая при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов Федерации. Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и устанавливает разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом.
Следует также отметить, некоторые нюансы при осуществлении государственной власти:
- Органы законодательной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и полномочий формируются и функционируют независимо от федеральных властей(хотя, и в рамках, жестко очерченных Законом), однако конституционное пространство их деятельности, определяемое разграничением компетенции(прежде всего нормотворческой), может оказаться и совсем небольшим, и весьма обширным.
- Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, образуют единую систему с органами исполнительной власти РФ (ч.2 ст. 77 Конституции). Учитывая, что исключительная компетенция РФ и ее совместная с субъектами компетенция покрывает основной объем государственных функций, можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабе всей страны.
При этом характер иерархической соподчиненности в исполнительной вертикали может оказаться разным, вплоть до хорошо знакомого с советских времен «двойного подчинения». В частности, Конституционный Суд полагает, что приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти входящих в единую систему исполнительной власти в РФ имеет решение федерального органа исполнительной власти, возглавляющего соответствующую систему[3, ст.119].
Дополнительную неопределенность в отношении между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами вносят ст.77 конституции, предусматривая возможность передачи федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации и органам исполнительной власти субъектов Федерации федеральным органам исполнительной власти на договорной основе (части 2,3 статьи 78). Одновременно статья 78 содержит предпосылки для усиления центральной единой системы исполнительной власти, предоставляя право федеральным органам исполнительной власти, осуществления своих полномочий создавая свои территориальные органы и назначать должностных лиц (ч.1)и возлагая на Президента и Правительство РФ обязанность обеспечивать в соответствии с Конституцией осуществление полномочий государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Конституция не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем [3, ст.120]. Конституционный Суд, лишь отмечает, что «Конституция РФ не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо федеративных судов, осуществляющих гражданское, административное, уголовное судопроизводство в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах (статьи 118, 126, 127 Конституции РФ), иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации». Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами – важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной, законодательной основы [18, ст.24] . А статье 124 устанавливающий, что финансирование производятся только из федерального бюджета. [3, ст.120]
Вообще утверждая суды субъектов Федерации, федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации» вступает в определенное противоречие с рядом положений Конституции, но одновременно обеспечивает реализацию принципа разделения власти на законодательную, судебную, исполнительную [3, ст.120].
Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами Федерации приоритета задач и целей Федерации а, следовательно, на ограничении субъектов в их правах.