В соответствии с Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1176 Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со статьей 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).[5]
Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений (ст. 6 Закона).
Вместе с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 12 августа 1995 г.
Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые:
осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории; обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;
информируют население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде (ст. 51 Закона). Полномочия районной администрации в области охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации - в ст. 71.[6]
В соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формы реализации требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаются законы субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия специально уполномоченных государственных органов (см. приложения).[7]
Вопросы экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах субъектов Российской Федерации о местных референдумах, о местном самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему Российской Федерации.
§2. Мониторинг окружающей среды
Мониторинг окружающей среды может характеризоваться как одна из мер охраны окружающей среды, функция государственного управления и правовой институт. Мониторинг — это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений.
Основные положения о мониторинге сформулированы в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, положения о мониторинге имеются во всех природоресурсных и иных нормативных правовых актах. К примеру, органы санэпид-надзора обязаны проводить социально-гигиенический мониторинг, регулируемый Положением о санитарно-гигиеническом мониторинге, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими и биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. На Правительство РФ возложена задача определения порядка организации и деятельности государственной службы наблюдения.
• Годударственныи комитет РФ_ по охране акружающен-ереды (общее руководство и координация деятельности министерств и ведомств, предприятий и организаций в области экологического мониторинга; организация мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую среду и зон их прямого воздействия; организация мониторинга животного и растительного мира; обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем; ведение с заинтересованными министерствами и ведомствами банка данных об окружающей природной среде, природных ресурсах и их использовании);
• Федеральная служба^Россшшо гид^ометеородоащ&ДМОаиЗ'0-рйнгу окружающей среды (организация мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды;
ведение государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды);
• Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (мониторинг земель);
• Министерство природных ресурсов РФ (наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов);
• Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (мониторинг охотничьих ресурсов, рыб, других водных животных и растений);
• Федеральная служба лесного хозяйства России (мониторинг лесов);
• Федеральная служба геодезии и картографии России (осуществление топографо-геодезического и картографического обеспечения Единой государственной системы экологического мониторинга);
• Федеральный горный и промышленный надзор России (координация развития и функционирования подсистем мониторинга геологической среды, мониторинг обеспечения промышленной безопасности);
• Министерство здравоохранения РФ (мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения).
Кроме того, в Единой системе экологического мониторинга участвуют: Министерство обороны РФ; Государственный комитет РФ по вопросам развития Севера; Министерство РФ по атомной энергии и др.
Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет1. Так, наблюдения за состоянием атмосферы в 1995 г. проводились регулярно на 664 стационарных постах в 234 городах и поселках России. В системе Росгидромета действует 150 химических лабораторий. Как видим, такие лаборатории существуют не во всех городах, где проводится регулярный мониторинг. Причем имеет место тенденция свертывания программы мониторинга атмосферного воздуха.[8]
Отбор проб почвы производится в 268 хозяйствах, расположенных в 160 районах РФ на площади более 40 тыс. га. Количество отобранных проб составило 4400 шт.
Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены 1175 водотоков и 151 водоем. Отбор проб ведется на 1892 пунктах по химическим и физическим показателям. Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидробиологическим показателям охвачено 190 водных объектов.
Получает развитие производственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый предприятиями. Так, с октября 1995 г. создается система мониторинга в АО «Газпром». При ее проектировании предусматривается мониторинг источников загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сброса сточных вод; информационное взаимодействие с территориальными службами Росгидромета, Минприроды и другими органами.[9]