ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СИСТЕМ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ
В.Г. Семенов, главный редактор научно-технического журнала «Новости теплоснабжения»,
В.В. Ковальчук, вице-президент Некоммерческого Партнерства «Российское теплоснабжение»
Исторически сложилось так, что при всей своей социально-экономической значимости теплоснабжение в регионах является одной из самых проблемных тем для органов власти. Деструкция плановой экономики страны эхом отразилась на всех уровнях народного хозяйства. Развитие систем коммунальной инфраструктуры стало исключительно прерогативой местных властей, у которых не было для этого зачастую ни финансовых, ни кадровых ресурсов. В результате системы коммунальной инфраструктуры и, прежде всего, системы теплоснабжения стали развиваться исключительно в логике решения локальных задач со сроком выполнения максимум два–три года. Усугубляла положение ведомственная и коммерческая разобщенность участников систем теплоснабжения, когда различные звенья технологически единой системы теплоснабжения населенного пункта оказались в собственности различных субъектов, преследующих свои цели.
Принятые новые редакции Жилищного и Градостроительного кодекса, а также принятие Закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» кардинально меняют ситуацию и существенно усиливают роль региональных и местных органов власти в части управления развитием коммунальной инфраструктуры и создают правовой инструментарий для реализации политики обеспечения надежного и качественного теплоснабжения.
В соответствие с ФЗ-210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» начиная с 2006 года для всех муниципальных образований является обязательной разработка программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющей развитие этих систем в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства. В свою очередь данные программы являются основанием для выдачи местными органами власти технических заданий на разработку инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, определяющих конкретные мероприятия по модернизации систем или новому строительству. Инвестиционная программа и расчет необходимых для ее реализации финансовых средств является основанием для органа регулирования муниципального образования по установлению инвестиционных надбавок и тарифов на подключение. Таким образом, в соответствии с вышеуказанным законом органы местного самоуправления наделяются широкими полномочиями по определению направлений развития инфраструктуры и определению источников их финансирования. Фактически развитие системы коммунальной инфраструктуры определяется решениями органов местного самоуправления и осуществляется за счет средств городского бюджета и дополнительных тарифов для потребителей. Контроль исполнения инвестиционных программ, в том числе и за расходованием средств, осуществляется на основе договоров с организациями коммунального комплекса, определяющих условия реализации утвержденной программы.
Особо хотелось бы обратить внимание на ряд новаций ФЗ-210, значение которых до сих пор не находит ясного понимания у многих энергетиков и, прежде всего, у представителей «большой энергетики»:
- закон вводит понятия «организации коммунального комплекса» и «систем коммунальной инфраструктуры», в соответствии с которыми ТЭЦ, котельные, теплосети АО-энерго могут быть отнесены к таковым, т. к. «осуществляют эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры для электро-, теплоснабжения, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований»;
- вводятся понятия «программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры», «инвестиционная программа организации коммунального комплекса», «производственная программа», являющиеся основой для установления тарифов и планирования развития;
- вводятся понятия «тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры» и «надбавка к тарифу», легализующие финансовый ресурс для целевого финансирования развития организаций коммунального комплекса;
- закон оставляет порядок регулирования тарифов на электро- и тепловую энергию в соответствии с ФЗ № 41 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» и законодательством об электроэнергетике, но при этом в закон № 41 внесены изменения, согласно которым надбавки к тарифам и тарифы на подключение относятся к ведению органов местного самоуправления и падают под действие настоящего закона.
Таким образом, в руках органов местного самоуправления сконцентрированы полномочия не только по установлению планов развития систем теплоснабжения, но и, что более важно, эти полномочия подкреплены правом установления соответствующих тарифов. Основой для всего этого является наличие у поселения обязательной Программы комплексного развития системы теплоснабжения. И здесь возникает огромная опасность, заключающаяся в отсутствии методологической основы для разработки таких Программ. В результате можно прогнозировать появление в ближайшее время огромного количества Программ, разработанных представителями различных организаций, с различной компетенцией, со своим видением содержания такой Программы. К сожалению, наработки советских времен (например, «Эталон схемы теплоснабжения города или промышленного узла», «Положение о порядке разработки, рассмотрения и утверждения схем теплоснабжения») не применимы в полном виде, так как они ориентированы на иную модель управления отраслью и в основном определяют только технические аспекты функционирования систем теплоснабжения. Планирование развития современных систем должно включать техническую составляющую, но не ограничиваться этим. Важно учесть эффекты взаимодействия системы теплоснабжения с иными системами комплекса городского хозяйства, рассмотреть экономические, административные и инвестиционные аспекты функционирования и развития систем коммунальной инфраструктуры.
ОАО «ВНИПИэнерпром» с советских времен остается ведущей научно-проектной организацией, реализующей на практике решения по оптимизации систем теплоснабжения регионов и населенных пунктов. Имея огромный практический опыт в сфере теплоснабжения, институт совместно с Некоммерческим Партнерством «Российское теплоснабжение» принимает активное участие в разработке нормативно-технической документации в развитие вышеуказанных правовых актов. В частности, в настоящее время разрабатываются «Правила разработки программ комплексного развития систем теплоснабжения», учитывающих как практический опыт, так и новые современные технологии и подходы к управлению теплоснабжением. Программа комплексного развития систем теплоснабжения (централизованные, нецентрализованные) должна охватывать все элементы системы теплоснабжения города независимо от формы собственности на элементы системы теплоснабжения, а также учитывать системные эффекты от реализации тех или иных решений. Основными результатами реализации «Программы комплексного развития системы теплоснабжения города (схемы теплоснабжения)» должны стать разработка и принятие ряда технических, экономических, административных и структурно-организационных решений, направленных на обеспечение качественного и надежного теплоснабжения потребителей наиболее экономичным образом, при соответствии требований экологических стандартов.
Текущая деятельность системы теплоснабжения, действия по ее улучшению, планирование перспективного развития должны ориентироваться на достижение сформулированной выше цели, на снижение или устранение явных и скрытых проблем. В процессе теплоснабжения принимают прямое и косвенное участие множество субъектов зачастую с противоречивыми интересами. В целом, Программа является инструментом, определяющим единую политику по организации деятельности и перспективному развитию и служащую для координации действий и согласования интересов основных участников теплоснабжения (теплоснабжающие и теплосетевые организации, администрация и надзорные органы, регуляторы, потребители, будущие потребители, инвесторы и т. д.). Можно выделить следующие основные задачи, решение которых должно быть предопределено Программой:
- снижение издержек системы теплоснабжения;
- повышение надежности и качества теплоснабжения;
- обоснование экономической и технологической возможности развития системы теплоснабжения;
- разработка конкретных мероприятий по повышению эффективности и оптимальному развитию системы теплоснабжения;
- повышение энергоэффективности и развитие энергосбережения;
- обеспечение сбалансированности коммерческих интересов субъектов теплоснабжения и потребителей;
- координация действий и решений всех субъектов теплоснабжения и прочих интересантов;
- развитие конкурентных отношений (выделение элементов конкуренции);
- обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.
Разрабатывая методологические подходы к разработке Программы, необходимо очень четко понимать сложность данной работы, которая заключается в необходимости соблюдать следующие принципы:
- Соотнесение с поставленной целью – если решение или мероприятие, разработанное в рамках Программы, не приводит к решению проблем (их снижению) для потребителей, то оно избыточно и не необходимо.
- Комплексный подход – система должна рассматриваться как единое целое во взаимосвязи с внешней средой. Решения, принимаемые потребителями (например, строительство собственного источника), застройщиками (место застройки) и т. д., оказывают сильное влияние на всю систему теплоснабжения.