Эффективное управление муниципальной собственностью
Тема, безусловно, очень значимая и интересная, особенно с точки зрения перспектив развития местного самоуправления. Вместе с тем неоспоримым является тот факт, что муниципальная собственность, в том числе муниципальное имущество, является одной из экономических основ местного самоуправления, что отражено и в Европейской Хартии местного самоуправления, и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 131-ФЗ.). Муниципальное имущество по факту существует с момента признания права муниципальной собственности[1] и разграничения государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность[2] и будет существовать постольку, поскольку будет существовать местное самоуправление. С практической точки зрения, целесообразно рассмотреть вопрос об эффективном управлении муниципальным имуществом как о важнейшем аспекте эффективного муниципального управления в целом.
Там, где есть экономическая деятельность, там всегда присутствует проблема собственности. Отношения собственности пронизывают всю систему экономических отношений и сопровождают человека с момента его рождения до ухода в иной мир. Под эффективным управлением (распоряжением) собственностью принято понимать получение от неё максимально возможной выгоды, понимаемой обычно как прямые доходы. Это было бы справедливо, если бы речь шла о частной или корпоративной собственности, но мы имеем дело с публичной собственностью, распоряжение которой осуществляется в интересах населения. Здесь можно говорить о выгоде (благах), но в более широком смысле. Конечно, получение дополнительных доходов в местный бюджет также в интересах населения, однако необходимо иметь в виду, что целью местного самоуправления и, соответственно, муниципального управления является обеспечение жизнедеятельности населения, составляющей содержание вопросов местного значения. Собственно, и Федеральный закон № 131-ФЗ, определяя возможный состав муниципального имущества, содержит словосочетание «имущество, необходимое для...», прежде всего, «для решения вопросов местного значения...»[3].
В связи с этим, не устанавливая конкретных критериев эффективности (это отдельная проблема, требующая глубокого изучения), мы будем считать управление (распоряжение) муниципальным имуществом эффективным, если таковые цели достигаются.Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий).
На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования.
Население муниципального образования является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.
В Конституции Российской Федерации говорится о самостоятельном владении, пользовании и распоряжении (населением) муниципальной собственностью (ст. 130), самостоятельном управлении (органами местного самоуправления) муниципальной собственностью (ст. 132). Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя содержание права собственности, устанавливает[4], что «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом» и что «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».
Владение и пользование имуществом, по смыслу, рассматриваться как акт управления вряд ли могут. Слово «управление» употребляется в Гражданском кодексе Российской Федерации в оборотах «доверительное управление», «оперативное управление»; самостоятельного значения слово «управление» в гражданском законодательстве не имеет. Применительно к действиям собственника в отношении имущества в Гражданском кодексе Российской Федерации использовано слово «распоряжаться». Исходя из этого, под управлением муниципальным имуществом будем в дальнейшем понимать распоряжение этим имуществом всеми законными способами.
Органы местного самоуправления лишь «управляют (распоряжаются) муниципальной собственностью»[5][16]. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:
· глава муниципального образования;
· представительный орган муниципального образования;
· структурные органы и подразделения местной администрации;
· орган управления муниципальным хозяйством;
· муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
· другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.
Анализ принятых за последние годы нормотворческих документов свидетельствует о наличии у федерального законодателя базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), управляющем, в то же время, в масштабе страны значительными объемами собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями. К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:
· Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.;
· Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.04.1994г.;
· ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
· ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
· О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
· О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ.
· О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ.
В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в ст. 50 Федерального закона № 131 -ФЗ предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться исключительно:
• имущество, предназначенное для решения установленных законодательством о местном самоуправлении вопросов местного значения;
• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных местным органам, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Предельный срок отчуждения 01.01.2012 (подп. 4, п. 8, ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3).
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета имущества устанавливаются федеральным законодательством. Специального закона в связи с этим не принято. Однако часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована — п. 11, ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ). Установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъектом Федерации имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае речь идет не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъекту РФ имущество.