Детскую беспризорность и безнадзорность политологи, социологи и правоведы нашего времени относят к социальным болезням, характерным для любого цивилизованного государства, в том числе и России, напрямую связанным с политическим, экономическим развитием страны, функционированием его правовой системы[1]. Причины его возникновения и распространения кроются как в правовых и социально-политических аспектах функционирования государства, так и в национальных семейных традициях, в степени развития общественной морали, а также социальной защищенности института семьи и каждого отдельного гражданина государства. В связи с этим данное явление требует глубокого изучения со стороны различных специалистов (юристов, правоведов, политологов, социологов, психологов, педагогов).
В рамках исследования генезиса детской беспризорности и безнадзорности (от лат. genesis – «происхождение»), на наш взгляд, необходимо прежде всего:
- проследить динамику дефиниций «беспризорность» и «безнадзорность» в юридической литературе и отечественном законодательстве,
- рассмотреть явление детской беспризорности и безнадзорности в историческом аспекте,
- охарактеризовать состояние детской беспризорности в России на текущий момент,
- обозначить основные причины ее возникновения.
Первое наиболее полное официальное определение беспризорности можно найти в Большой Советской Энциклопедии, изданной в 1930 г.: «Беспризорные - это несовершеннолетние, лишенные педагогического надзора и попечения и живущие в условиях, вредно действующих на их общественные проявления и здоровье. Беспризорными надо считать не только детей, потерявших родителей (или опекунов) и домашний очаг. Если родители (или опекуны) лишают детей пищи, грубо с ними обращаются, совращают их на преступления, разлагающе влияют собственным примером, - дети подобных родителей тоже считаются беспризорными»[2].
Термина «безнадзорность» Большая Советская Энциклопедия не содержала, однако это понятие в современном его значении входило в смысл общего понятия детской беспризорности. Таким образом, в 20-30-е гг. ХХ в. различия между понятиями «беспризорность» и «безнадзорность» практически не было. В официальных документах периода становления Советской власти также вместо терминов «безнадзорность» и «беспризорность» фигурировало понятие детской беспризорности, объединявшее в себе по смысловой нагрузке оба этих термина[3].
Термин «безнадзорность» в сочетании с детской беспризорностью появился в официальных документах и законодательных актах только с 1935 г. В годы Великой Отечественной Войны в постановлениях Правительства также использовались оба термина, однако их определений в законодательных актах того времени не было[4].
Не уделяется должного внимания различиям понятий детской беспризорности и безнадзорности и в действующем законодательстве.
Например, в Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних (1967 г.), действующем на сегодняшний день, используется термин безнадзорность[5]. Положением предусмотрено, что одной из главных задач комиссий по делам несовершеннолетних является предупреждение детской безнадзорности (ст. 1). Однако определения этому понятию не дано. Термин «беспризорность» в указанном Положении вообще не упоминается, несмотря на то, что устройство несовершеннолетних и охрана их прав (в том числе и права на жилище, предусмотренного ст. 40 Конституции РФ, права ребенка жить и воспитываться в семье, предусмотренного ст. 54 Семейного Кодекса РФ) также указаны в числе первоочередных задач комиссий. Таким образом, в Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних не только не уделяется должного внимания понятийному аппарату, но и происходит слияние терминов «беспризорность» и «безнадзорность».
Этих понятий нет и в кодифицированных нормативно-правовых актах, регулирующих права и обязанности несовершеннолетних (например, в Семейном кодексе, в Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном Кодексе)[6].
Впервые в законодательстве определения понятий «беспризорность» и «безнадзорность» введены Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"[7]. В ст. 1 «Основные понятия» даны следующие определения:
«безнадзорный - несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц;
беспризорный - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания».
Таким образом, в Законе определена грань между понятиями «беспризорный» и «безнадзорный», которой является наличие места жительства (пребывания). Однако, несмотря на то, что в указанном Законеприсутствуют оба термина, упора на различия мер профилактики этих двух категорий несовершеннолетних нет.
Сохраняется отсутствие четких границ между данными дефинициями не только в законодательных актах, но и в современной юридической литературе[8]. Кроме того, в последнее время все большее распространение приобретает термин "безнадзорность", объединяющий оба понятия.
Так, например, в работе доктора юридических наук, профессора Э.Б. Мельниковой, беспризорные и безнадзорные дети объединены в общую категорию безнадзорных. Причем предложена следующая классификация детской безнадзорности[9]:
- полностью лишенные родительского попечения и оказавшиеся в бедственном положении, требующие неотложной помощи и защиты;
- частично лишенные родительского попечения, не требующие применения неотложных мер помощи и защиты, однако нуждающиеся в оздоровлении условий их жизни и воспитания;
- не лишенные родительского попечения, но в связи с конфликтными ситуациями, в которых находятся подростки, и наличием видимых признаков безнадзорности в их жизни и поведении, нуждающиеся в наблюдении за ними и педагогическом воздействии и помощи.
Смешение понятий "безнадзорность" и "беспризорность" свойственно не только многочисленным исследованиям, посвященным различным аспектам детской преступности. Оно имеет место и в официальных правительственных документах[10].
В связи с тем, что ни в действующем законодательстве, ни в документах государственных органов, ответственных за социально-правовую защиту этой категории несовершеннолетних, ни в юридической литературе нет четкого обозначения этих понятий, прежде чем говорить о происхождении детской беспризорности и безнадзорности, в рамках настоящего исследования необходимо четко разграничить эти термины.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, говоря о несовпадении терминов "беспризорный" и "безнадзорный", следует учитывать, что безнадзорность в основном определяется с помощью правил педагогики[11]. Не случайно ее сущность, признаки входят в сферу изучения педагогической науки, обращавшей внимание на правильно понимаемый надзор за несовершеннолетним, который не сводится к контролю за его поведением, времяпрепровождением, а состоит в поддержании, сохранении внутренней духовной связи с ребенком, подростком[12]. Такой связи, которая позволяет сохранять даже на расстоянии контакт родителей, заменяющих их лиц со своим воспитанником. Отсутствие именно такого надзора особенно опасно для легко ранимой психики ребенка, заставляя его пополнять ряды беспризорников. Таким образом, между безнадзорностью и беспризорностью существует прочная связь, поскольку безнадзорность служит благоприятной почвой для беспризорности.
В отечественной правовой науке беспризорность и безнадзорность принято рассматривать как стадии одного процесса, одной «социальной болезни»[13]. Как отмечал еще в 20-е годы ХХ века П.И. Люблинский, говоря о беспризорности, она, «будучи подобной длительному недугу, проходит через несколько стадий или фаз своего развития»[14]. Начальную фазу этой социальной болезни составляет безнадзорность, а окончательной стадией, находящейся на грани необратимости, становится беспризорность как таковая, определяющая положение самого несовершеннолетнего, его своеобразный социальный статус, который он обретает по собственному желанию или в силу стечения каких-либо обстоятельств.
На наш взгляд, наиболее полную отличительную характеристику беспризорности от безнадзорности дала доктор юридических наук А.М. Нечаева. К отличительным признакам, позволяющим считать ребенка беспризорником, по мнению автора, относятся[15]:
- полное прекращение всякой связи с семьей, родителями, родственниками;
- проживание в местах, не предназначенных для человеческого жилья;
- добывание средств к жизни способами, не признаваемыми в обществе (попрошайничество, воровство и пр.);
- подчинение «неписаным» законам, продиктованным признаваемым среди беспризорников авторитетом.
Мы также считаем, что основной отличительной чертой беспризорного ребенка от безнадзорного является не столько наличие (отсутствие) места жительства (пребывания), сколько полное прекращение связей с семьей, родителями, родственниками, опекунами. Относить к беспризорным только безнадзорных детей, не имеющих места жительства (места пребывания), как это предусмотрено в ст. 1 Федерального закона 1999 г. № 120-ФЗ, не совсем правильно. Как заметила А.М. Нечаева, «если нищий бродяга, не имеющий постоянного места жительства, "путешествует" со своими детьми, их,нанаш взгляд, нельзя считать беспризорниками, несмотря на то, что качественный надзор за ними, как правило, отсутствует»[16]. Мы согласны с мнением, что таких детей правильней всего было бы относить к категории безнадзорных.