Введение
Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
Государственное управление — великое искусство реализации государственной власти в определенных целях и интересах. Это универсальный и объективно необходимый элемент социальной действительности и неважно, с каких методологических позиций (цивилизационных или формационных, идеалистических или материалистических, метафизических или диалектических, позитивистских или неопозивтивистских) исследуются связанные с ним общественные отношения, процессы и явления. Подходы, оценки и выводы, конечно, будут разные, но суть государственного управления, как реального общественного явления, от этого не меняется. Однозначно и другое: содержание, формы и методы государственного управления определяются конкретно-историческим условиями экономического, социально-политического и культурно-национального развития данного общества, особенностями политической и правовой культуры народа, профессионализмом и интересами правящей элиты, формой государственного устройства и государственного правления, сложившимся режимом властвования.
Естественно, что с изменением государственного строя меняется и система государственного управления, ее принципы и целевая направленность. Именно такая трансформация не так давно произошла и в нашей стране. Изменения затронули не только внешние организационно-технологические, а прежде всего, глубинные аспекты государственного устройства и государственного управления. Изменения произошли на сущностном формационно-концептуальном уровне. Практическую реализацию получили апробированные в мире идеи рыночной экономики, политического и идейного плюрализма, федерализма, разделения власти. Страна пошла по пути разрушения партийно-советской системы командно-административного управления, отказалась от монопольной руководящей роли КПСС и ее мобилизационных методов властвования, взяла курс на построение демократического правового социального государства в форме президентской республики.
Стала очевидной неэффективность соединения законодательной и исполнительной ветвей власти, пагубность отсутствия действующего на профессиональной основе парламента, политической ангажированности судебной системы, всевластия государственного аппарата, декларативности самоуправления. И самое главное — конституционно провозглашено, что отныне высшей ценностью для государства является человек, его права и свободы, что носителем суверенитета и единственным источнике власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Все это оказало, и сегодня оказывает, существенное влияние на качество государственного управления, на функционирование органов государственной власти и должностных лиц. государственного аппарата в целом.
Тем не менее, задача дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления по-прежнему остается актуальной. Причем как с теоретико-методологической, так и практически-прикладной точек зрения. Многие ее слабости пока не преодолены и негативно отражаются на жизни стран! и каждого человека. Не случайно Президент Российской Федерации практически в каждом своем послании Федеральному Собранию возвращается, как он говорит, к центральной проблеме — эффективности государства. Причем указанная проблема тика в его устах звучит все более тревожно, особенно, если это касается коррупции, безответственности и бюрократизма чиновников, непрофессионализма государственного аппарата.
Потребность в серьезном улучшении властно-управленческой деятельности очевидна, и эта задача не может быть успешно решена без соответствующей научной проработки всего комплекса проблем государственного управления, без теории государственного управления и ее профессионального усвоения теми, кто занят или готовится к работе в структурах государственной власти и местного самоуправления.
Тем более, что система государственного управления, как и любое другое общественное явление, содержит в себе множество противоречий, которые являются источником ее постоянного развития и совершенствования. Речь, прежде всего, идет о противоречиях а) между стремлением к стабильности системы государственного управления и необходимостью ее постоянного критического переосмысления, движения по пути обновления аппарата, овладения более эффективными методами управленческой деятельности; б) между объективным характером управления и субъективными формами его осуществлениями; в) между тем, что значительная часть кадров государственного управления, будучи в целом достаточно квалифицированной, очень часто оказывается неспособной эффективно работать в условиях рынка, демократических свобод, политического и идеологического плюрализма.
Сложность состоит также и в том, что термин «государственное управление» характеризует не только особую сферу политико-административной деятельности, но и отрасль научных знаний, и учебную дисциплину, и специальность работника. Этим и определяется место государственного управления в науке и системе социального управления. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что наука государственного управления — достаточно молодая, хотя интерес к ее проблематике возник еще в далекой древности. Многие ее аспекты получили глубокое осмысление и соответствующую интерпретацию еще в период Античности (Сократ, Аристотель, Платон, Цицерон), когда вопросы управления начали изучаться применительно к социально-политическим системам.
Крупным шагом вперед в понимании государственного управления отмечена эпоха Возрождения. Итальянский ученый и политик Никколо Макиавелли впервые стал трактовать государственное администрирование в технологическом ключе. Его основой он считал власть и силу принуждения. Для Макиавелли специалист в области государственного управления — это, как сейчас говорят, эксперт, предлагающий полезные рецепты обладателю государственной власти. С его точки зрения «государь» при определенных обстоятельствах, особенно если нависла угроза государству, может отступать от добра и для осуществления свой власти использовать любые средства, вплоть до обмана и жестокости. Но при этом предупреждал, что такими методами; «можно стяжать власть, но не славу».
Куда более эффективным и достойным Макиавелли считал управление, основанное на личной доблести, дальновидно и осмотрительности, стремлении делать добро людям. Завоевывая доверие и уважение сограждан, государство должно быть щедрым и одновременно бережливым, внимательно следить за тем, чтобы не совершать ничего такого, что могло бы вызвать ненависть или презрение подданных — общество не прощает непостоянство, легкомыслие, барство и нерешительность властей'.
Одновременно в науке развивается и другая концепция властвования, основанная на принципах гуманизма и демократ! Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и теории разделения властей на базе «сдержек и противовесов». Параллельно развивается концепция либерального государственного управления, главный принцип которой — не человек для государства, а государство для человека. Абсолютной ценностью признается свобода личности, а эффективность государственного управления оценивает в соответствии с тем, насколько последовательно оно обеспечивает интересы человека, выполняя функции обеспечения общественного порядка и стабильности общественного развития.
Первой серьезной работой в области государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, изданные в 1845 г. во Франции «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедур их набор проведения деконцентрации аппарата.
Системный анализ административной концепции государственного управления представил немецкий философ Макс Вебер. Его классические труды «Протестантская этика и дух капитализма» (1904—1905 гг.), «Хозяйство и общество» (1921 г.), теория «социального действия» заложили основы современного понимания государственного управления. Им исследованы сущность государства, основные формы реализации власти на основе традиционного, харизматического и «легального» господства. Идеальным воплощением легального господства он считал рациональное право и рациональную бюрократию, предупреждал, что единственным действительным ограничителем «всевластия» бюрократии является закон, частная собственность и гражданское общество.
В конце XIX — начале XX вв., т.е. в период, по выражению Ф.Энгельса, «господства юридического мировоззрения», изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах науки административного права. Государство стало рассматриваться в качестве организации, представляющее народу услуги управленческого характера. В 1808 г. Ч. Боннин опубликовал «Административный кодекс». В нем получили обоснование 68 принципов государственного управления, четко проводилась разделительная линия между политикой и государственным администрированием, обосновывалась необходимость высокого профессионализма государствоведов и управленцев.
Крупный вклад в становление науки государственного управления внес французский ученый и хозяйственник Анри Файоль, который в книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) одним из первых разработал принципиальные основы современного научного управления, рекомендовал шире применять в практике управления рекомендации теории организации (особенно в части планирования, координации и контроля). Базисом эффективного управления А. Файоль рассматривал дисциплину, единство руководства, ответственность, справедливое вознаграждение за труд, прочность корпоративных отношений.