Одним из первых документов, свидетельствующих о том, что состояние дисциплины в правоохранительных органах становится предметом серьезного изучения, является указ Николая I от 3 июля 1826 г. о создании III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Правоохранительные органы были одной из силовых структур, за деятельностью которой Николай Iпосле декабрьского восстания 1825 г. решил установить централизованный контроль во избежание подобных покушений на самодержавие в дальнейшем.
Созданное III отделение было первым органом, на которыйвозлагалась функция надзора за деятельностью аппарата государственного управления, в том числе и местного административно-полицейского аппарата. Исполнительной структурой III отделения был корпус жандармов, о чем в Указе хотя и не было сказано прямо, но было закреплено в соответствующих секретных инструкциях для жандармских офицеров. Корпус жандармов, входя в состав МВД, подчинялся одновременно и военному ведомству, но глава его докладывал о состоянии дел лично императору, что изначально определяло независимый статус жандармов.[125] По этойпричине рапорта жандармских офицеров отличались объективностью, беспристрастностью и послужили причиной многих столкновений между руководством полицейской и жандармской службами. Отчеты начальников жандармских губернских управлений, направлявшиеся каждые 6 месяцев, свидетельствовали преждевсего о том, что полиция не только постоянно берет взятки, но и просто устанавливает систему поборов с подвластных им жителей.[126]
Исключительное положение жандармерии, как внешней контролирующей инстанции, не могло устраивать министерство внутренних дел, которое было вынуждено расширить органы внутреннего контроля. С начала 30-х гг. XIX в. увеличивается количество полицейских чиновников для личных поручений министра, создается даже специальный подраздел для проведения негласныхревизий и расследования материалов относительно фактов злоупотреблений местной полиции. С их помощью становятся очевидными случаи нарушений законности со стороны крупных полицейских чинов Санкт-Петербурга, Москвы и близлежащих губернских городов.
К этому периоду относятся и первые попытки укрепленияслужебной дисциплины путем повышения профессиональной подготовки полицейских. В 1838 г. для улучшения деятельности столичной полиции на службу в полицию были приглашены выпускники Училища правоведения – одного из лучших учебныхзаведений того времени. Унтер-офицерам, имевшим безупречный послужной список, предоставлялось право с двух попыток сдать экзамены для получения звания чиновника 14-го класса. В программу экзаменов, утвержденных императором, входили задания для проверки общеобразовательной и специальной подготовки. Экзаменующийся должен был владеть навыками счета, грамотного письма, беглого чтения, знать основы христианского ученияв рамках катехизиса. В разряд специальных знаний входили и правила первоначальных следственных действий, порядок розыска лиц, укрывающихся от полиции, а также владение инструкцией для квартального надзирателя. Кандидат должен был уметь вести служебную переписку и статистический учет правонарушений. Получение классного чина для унтер-офицеров было значительным событием в жизни – их жалованье повышалось в два раза, асами они освобождались от телесных наказаний.
Проведенная, однако, министерством в 1847 г. внутренняяревизия в 27 губерниях показала, что злоупотребления в полиции, достигшие государственных размеров, угрожают ее дальнейшему функционированию и требуют немедленного реформирования полицейских подразделений.[127]
Именно с этого момента мы можем говорить о постоянной деятельности государства в вопросах укрепления служебной дисциплины и законности органов внутренних дел. После военнойреформы 1874 г., отменившей рекрутский набор, в полиции с 1880 г. был введен свободный наём по контракту через прохождение вступительных испытаний. Для того, чтобы сделать службу по найму более привлекательной, были увеличены размеры жалования, учреждены пенсии, награды за выслугу лет, специальныельготы. При этом, однако, сузились функции полиции: проведение следствия передавалось в компетенцию судебных следователей, хозяйственные дела и вопросы благоустройства переходили в ведение городской думы. Значительно расширился низовой аппарат полиции за счет введения должностей участковых урядников и полицейского резерва в уездах. В городах было увеличено число околоточных надзирателей, а в обязанности дворников, как вспомогательного звена, теперь входила помощь полиции.
В своде законов издания 1892 г. была подтверждена роль губернского правления как инстанции, принимающей жалобы намедленность, проволочку, беспорядки и неправильные действия местных полицейских органов и имеющей право «…преследовать, остановить и отменить всякое действие полиции, если оно некасается производства дознаний о преступных деяниях, по коему полицейские чины находятся в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Надзор за следственными действиями полицейских чинов закреплялся за институтом прокуратуры, которая была обязана привлекать к ответственности полицейских чинов всех рангов «за упущения и беспорядки по следственной части». В случаях разногласия между прокуратурой и МВД делопоступало на окончательное разрешение Правительствующего Сената, в Соединенное Присутствие Первого и Уголовного Кассационного департаментов.[128] Деятельность полиции и состояниезаконности в ее рядах к концу XIX в. контролировалось таким образом тремя «внешними» инстанциями: прокуратурой, губернским правлением и жандармерией.
Наиболее важной для укрепления законности в деятельности органов внутренних дел была разработка жесткой правовой регламентации служебной деятельности судебных и полицейскихдолжностных лиц. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. предусматривало почти все действия чиновников, отклоняющиеся от буквы закона и содержащие угрозу для возникновения злоупотреблений. Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Особое внимание обращалось на предупреждение взяточничества как наиболее распространенного и опасного должностного преступления. В правовой теории выделялись даже два вида взяточничества – мздоимство и лихоимство – различающие принятие взяткилибо за совершение действий, входящие в круг обязанностей чиновника, либо за действия, выходящие за пределы его компетенции (ст.372 Уложения). Для каждой возможной ситуации получения взятки имелась соответствующая статья Уложения.
Перечень наказуемых деяний был достаточно обширен, и для судебных следователей, например, уголовное наказание предусматривалось за:
– невыполнение своих обязанностей надлежащим образом;
– приобретение лично или с помощью иных лиц имущества, являющегося предметом следствия, к которому следователь имеет какое-либо отношение;
– оформление займа у лиц, находящихся под следствием;
– медленность проведения следствия без уважительных причин;
– применение угроз и других незаконных методов во время следствия;
– попытки следователя ослабить силу фактов и улик, выдвигаемых против обвиняемого.[129]
В отношении же полицейских чинов были предусмотрены уголовные наказания за совершение таких проступков:
– несвоевременное извещение о совершенном преступлениии несвоевременное задержание лиц, которые могут быть подозреваемы в его совершении;
– незаконное содержание под стражей без уважительных на то причин и в местах, для того не предназначенных;
– не предоставление начальству бумаг, подаваемых содержащимися под стражей, когда это не запрещено им законом;
– несвоевременное извещение руководства о фактах взятия под стражу в установленный срок;
– применение насилия к содержащимся под стражей и причинение им вреда;
– пристрастие к одной из сторон при исполнении судебного решения.[130]
В документах можно было найти также положения о том, что при наличии умысла на совершение того или иного правонарушения виновного ожидало гораздо более суровое наказание, чем просто за «совершенное по нерадению или по незнанию». Законом в ряде статей учитывался также факт повторности проступка, что служило отягчающим вину обстоятельством. Уголовно-правовыемеры в отношении указанных субъектов также представляли собойдостаточно разработанную систему, в которой, кроме общих видов наказаний и взысканий, за преступления и проступки по службе предусматривалось:
– исключение из службы (лишение права вступать снова вкакую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, городов и селений);
– отрешение от должности (лишение права в течение трех лет поступать снова на государственную и общественную службу);
– вычет из времени службы, дающей право на получение наград, пенсий, знаков отличия;