В этот же период появляются многочисленные сообщения неправительственных организаций Украины о случаях жестокого обращения с гражданами со стороны должностных лиц в ходе предварительного следствия, результатом чего являются телесные повреждения и даже смерть. Изложенные факты нашли свое отражение в докладе Комитета ООН против пыток за 1997 г. и вызвали особую обеспокоенность международного сообщества.[182]
Основной причиной столь негативной обстановки в правоохранительных органах ряд исследователей видит в дискриминационных условиях оплаты труда, в результате чего в 1993-1995 гг.приток кандидатов на службу в ОВД сократился с 51,8 тыс. до 43,5 тыс. чел. Одновременно финансовые проблемы поставили под угрозу увольнения более 22 тыс. чел., содержавшихся за счет местных бюджетов.[183]
Руководство МВД всерьез обеспокоенное перспективой того, что без экстраординарных мер хозяином положения в стране может стать организованный и коррумпированный криминалитет, наметило ряд стратегических мероприятий по улучшению кадрового обеспечения. К ним относились реорганизация и сокращение раздутых и малоэффективных аппаратов управления, пересмотр процесса образования новых ведомственных служб. Впервые был поднят вопрос о возможности создания муниципальной милиции. Основные направления реформирования органов внутренних дел были заложены в Концепции развития системы МВД, утвержденной постановлением № 456 Кабинета Министров Украины от 24апреля 1996 г. Данной концепцией было предусмотрено поэтапное освобождение милиции от таких несвойственных ей функций,как паспортная, визовая и миграционная работа, медицинское обслуживание нетрезвых лиц, содержание бродяг, принудительное лечение от алкоголизма и наркомании, исполнение наказаний. Планировалось также сократить численность вспомогательных служб, ликвидировать «уравниловку» в оплате труда сотрудников оперативных и неоперативных подразделений, ввести контрактную форму прохождения службы. Основным полем деятельности милиции предлагалось сделать охрану общественного порядка и борьбу с преступностью.
Реальное реформирование ОВД, их организационно-штатная и структурная перестройка были начаты с 1996 г. Управленческий аппарат МВД и в областях был сокращен на 20%, осуществлялось рациональное перераспределение функций и полномочий в системе управления ОВД на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Во исполнение концепции реформы система исполнения наказаний была выведена из состава ОВД, а постановлением КМ от 09.08.99 г. № 1451 милиция общественной безопасности – освобождена от несвойственных ей функций медицинского отрезвления граждан.[184]
К 2000 г. были снижены пограничные специальные звания для 30 тыс. должностей начсостава, в том числе – для 4 тыс. должностей со специальным званием «полковник», а к 2005 г. на 50% сокращено количество генеральских должностей. Более 80% городских управлений было реорганизовано в городские отделы, объединено 30% городских и районных отделов внутренних дел, размещенных в одном населенном пункте.[185] К 2001 г. относится попытка реорганизации аппарата управления МВД с учетом европейского опыта, вводившая институт Государственного секретаря и его заместителей с одновременной отменой должностей заместителей министра МВД. Однако вскоре МВД Украины вернулось к первоначальной своей структуре.
Реорганизация основных служб и управлений отражала, в основном, результаты влияния политической обстановки в стране. Если 2004 г. в структуре ОВД Украины было ликвидированотолько Управление транспортной и специальной милиции, то,начиная с 2005 г. по инициативе Президента Украины начато решительное реформирование служб ГАИ и УБОП, рассматриваются варианты выведения института следователей в самостоятельную структуру – Национальное бюро расследований. Следует отметить, что процессы реформирования в последнее время испытывают при этом существенные трудности в силу неразработанности комплексной модели трансформации правоохранительных органов и отсутствия единого подхода к развитию ОВД на уровне правительства.
В кадровой политике также были пересмотрены подходы кработе с личным составом. Решительная замена всех категорийруководителей, которые не могли обеспечить порученные направления работы в современных условиях и начавшаяся в 1994 г., была практически завершена к 1997 г. Руководство ГУУМВД было заменено почти на 100%, более чем на 70% – начальники горрайотделов. При этом выявилась слабость существовавшей системыподготовки, обучения, селекции и расстановки руководящих кадров, поскольку из 11 замененных в 1997 г. начальников УМВД 10 были переведены из других областей, а не подготовлены из местного резерва на выдвижение.[186]
Начиная с 1997 г. среди сотрудников ОВД выделяются «группы риска», т.е. ряд сотрудников, склонных к нарушениям дисциплины и законности. Впервые было оглашено число таких сотрудников, насчитывающее в июле 1998 г. 569 чел. (Винницкая область – 127 чел., Харьковская – 121 чел., Киевская – 119 чел.).[187] К работе с «группами риска», помимо руководителей подразделений, привлекаются и сотрудники службы психологического обеспечения.
В 2000 г. была разработана и введена в действию Комплексная программа кадровой политики в органах и подразделениях внутренних дел, обеспечения дисциплины и законности на 2001-2005 гг., а также комплексная программа кадрового обеспеченияоперативно-служебной деятельности уголовного розыска. Был также введен новый порядок приема на службу. Он заключался в более глубоком и тщательном изучении кандидатов с применением психологических методик и дальнейшим их обучением вучилищах профессиональной подготовки на основе новой модульной программы. С 2005 г. в ряде областей начинают внедряться более современные модели конкурсного отбора на руководящиедолжности, предусматривающие широкое ознакомление всеголичного состава с наличием вакантных должностей, гласность и объективность в проведении конкурсного отбора.[188]
Однако основным инструментом кадровых реформ по-прежнему остается метод внеочередных аттестаций с последующей массовой заменой руководящего состава, что в силу своей частоты оказывает скорее негативный эффект, поскольку неоправданно увеличивает количество молодых сотрудников на руководящих должностях без соответствующего профессионального опыта. Так, только в 2005 г. было заменено 672 чел. начсостава, в том числе – каждый второй начальник горрайлиноргана, на 90% обновлено руководство центрального аппарата МВД Украины, по результатам внеочередной аттестации уволено 2 тыс. сотрудников.[189]
Политика министерства по укреплению дисциплины и законности, очищению ОВД от сотрудников, нарушающих законы, злоупотребляющих властью и служебным положением, предполагала активизацию внутреннего контроля. Таким контролирующим подразделением, помимо инспекции по личному составу, первоначально было Управление по борьбе с коррупцией в ОВД, созданное в июле 1992 г. Кабинетом Министров в структуре криминальной милиции центрального аппарата МВД Украины. На вновь созданное управление были возложены задачи по выявлению и раскрытию коррупционных связей, корыстных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД. Однако по мере того, как в компетенцию данного управления стали включаться все болееширокие задачи по предупреждению и раскрытию всех умышленных преступлений, совершенных сотрудниками, оно было переименовано в Управление внутренней безопасности.
В августе-сентябре 1997 г. силами сотрудников внутреннейбезопасности была проведена крупномасштабная специальная операция по очищению рядов от нарушителей дисциплины и законности. К ответственности было привлечено более 1,4 тыс. чел. с последующим увольнением из ОВД более 500 чел.[190]
Во многом оздоровлению дисциплины в подразделениях способствовало проведение операции «Чистые руки», в ходе которой было проведено множество проверок и комплексных аттестаций.[191] Так, в г. Севастополь были рассмотрены обращенияграждан, среди которых ряд жалоб на деятельность милиции подтвердились. В ходе расследований к дисциплинарной ответственности были привлечены 10 сотрудников. В АР Крым подверглись аттестации 3534 сотрудника, среди которых было выявлено 25 чел., не соответствующих занимаемым должностям, и 13 чел., подлежащих увольнению из ОВД. В ходе операции «Чистые руки» в Винницкой области была проведена 271 проверка, в результате которых 127 человек привлечено к дисциплинарной ответственности, 31 – уволен по негативным мотивам. В Донецкой области были проаттестованы 14 450 сотрудников, среди которых 21 подлежал увольнению, а 22 – понижены в должности. В г. Киеве было проаттестовано 11 711 сотрудников, что составило 72% от общего количества. Выявлено 115 сотрудников, не соответствующих занимаемым должностям, уволено – 38, понижено в должности – 10.
В дальнейшем для лучшей координации действий Управление внутренней безопасности и Инспекция по личному составу были объединены, а в 2003 г. Управление внутренней безопасности получило более независимый статус после реорганизации его в отдельный департамент в составе ГУБОП МВД и подчинения непосредственно министру внутренних дел. Предполагалось, что этим будет обеспечена большая объективность в проведении служебных проверок и расследований в отношении сотрудников, совершивших служебные правонарушения и дисциплинарные проступки, недостойным поведением и поступками компрометирующих звание сотрудника милиции. На сегодняшний день МВД Украины вернулось к прежней форме совместной деятельности данных подразделений.