Руководствуясь положениями Закона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» мы считаем необходимым обеспечить скорейшее внедрение такой формы внешнего гражданского контроля, как создание специальных наблюдательных комиссий по независимому рассмотрению жалоб граждан на действиядолжностных лиц милиции.[593] Многочисленные исследования, проведенные британскими полицеистами, показали, что система, расследующая жалобы граждан на своих собственных служащих, всегда расценивается как крайне необъективная и не пользующаяся доверием общества. Данное положение нисколько не меняет даже наличие внутри правоохранительной системы некоего независимого органа, занимающегося внутренними расследованиями для проверки жалоб граждан (управление внутренней безопасности, инспекция по личному составу и т.п.).[594]
Отметим сразу, что готовых решений в области оптимальногосочетания форм общественного и ведомственного контроля несуществует. Анализ американского опыта, проведенный автором,показывает, что наиболее распространеннной моделью гражданского контроля является работа муниципальных комиссий, созданных по распоряжению мэра или городского совета.
В Атланте, Детройте, Новом Орлеане, Филадельфии, Сан-Франциско состав таких комиссий довольно однороден – онисостоят исключительно из гражданских служащих, ранее никогдане работавших в полиции. В других штатах общественные комиссии объединяют гражданских служащих, работников полиции, граждан-добровольцев, сотрудников неправительственных организаций, которые назначаются в состав комиссий со стороны мэра,городского совета и шефа полиции в соответствии с установленными для них квотами.
Срок работы и количество членов комиссий отличаются в каждом городе и штате, однако все они имеют независимый от департамента полиции статус, отчитываясь несколько раз в году только перед местными властями с дальнейшим опубликованием отчета в средствах массовой информации. Некоторые комиссии имеют допуск к полицейским базам данных и активно сотрудничают с отделами внутренних расследований. Другие комиссии ограничены в собственных действиях осуществлением только общего надзора за состоянием дел в полиции и не имеют доступа к служебной информации. Часть муниципальных комиссий (Сан-Франциско, Портленд, Филадельфия и др.) имеют в своем составе собственных следователей, которые имеют право проводить самостоятельные, дополнительные или повторные расследования по фактам полицейских правонарушений с последующей передачей результатов руководству полиции или в суд для принятия окончательного решения.
В таких городах, как Индианаполис, Детройт и Филадельфия в компетенцию комиссий входит рассмотрение только неуголовных проступков полицейских. В Новом Орлеане, напротив, комитет гражданского контроля расследует исключительно серьезныеправонарушения, совершенные полицейскими во время несения службы. Материалы же относительнонезначительных проступков, равно как и правонарушений, совершенных во внеслужебное время, отсылаются на рассмотрение шефу полиции Нового Орлеана.
Процедура приема жалоб от населения нанеправомерные действия полиции также имеет свои вариации. Обычно для подачижалобы достаточно явиться в офис общественной комиссии и заполнить соответствующий бланк. Однако в Сан-Франциско допускается прием жалоб не только почтой, но и по телефону с соблюдением требований полной анонимности. Результаты работы общественных комиссий и их рекомендации могут быть как обязательными для исполнения полицией в дальнейшем, так и носить исключительно информационный характер.
Приведенные особенности форм гражданского контроля демонстрируют, прежде всего, их четкую зависимость от особенностей национальных традиций и культуры населения конкретного региона. Применительно к условиям Украины мы предлагаем рассматривать подобные комиссии как независимый орган в составе муниципалитетов, имеющий полномочия на пересмотр результатов служебных проверок и право на их опротестование в органах прокуратуры. Формирование комиссий на первоначальном этапе целесообразно проводить из представителей правоохранительных и местных органов самоуправления, общественных организаций, средств массовой информации, гражданских специалистов с обязательным обеспечением их независимого статуса в ходе выполнения возложенных обязанностей
Принимая во внимание тот факт, что специфика статуса правоохранительных органов обуславливается не только политическим режимом, но и отношением народа к существующему государству в целом, при создании действенного механизма общественного контроля следует отдавать преимущество местным инновациям, руководствуясь принципом постепенной децентрализации власти как основной гарантии демократического развития нашего общества.
В связи с этим первостепенной мерой, способной оказать мощное антикриминогенное воздействие на состояние дисциплины в подразделениях милиции, нам представляется решение вопроса о постепенной децентрализации милиции и развития милиции муниципальной. Современной теорией управления децентрализация рассматривается как один из основных управленческих механизмов повышения гибкости, эффективности органов власти, равно как и средство защиты интересов граждан от произвола государства.[595] Наличие муниципальной полиции в западных странах, в свою очередь, является результатом длительного развития англосаксонской системы права, изначально непредусматривающей автономию полиции, и опыта реализации принципов классической европейской демократии, основанной на децентрализации органов власти. Немаловажно и то, что финансирование муниципальной полиции ложится, в основном, на местные власти, предоставляя государственному бюджету большую стратегическую инициативу.
Под муниципальной полицией обычно понимаются полицейские формирования, созданные органами местного самоуправления различных уровней и находящиеся в их непосредственном подчинении. Объем полномочий муниципальной полиции в различных странах неодинаков. В большинстве европейских стран на нее возлагается надзор за безопасностью дорожного движения, санитарным состоянием населенных пунктов, порядком на рынках, выполнением распоряжений городских властей. Одновременно она играет роль своеобразного дублера и резерва национальной полиции. В Великобритании, Германии и США, напротив, муниципальной полицией выполняется основной объем правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка. Штатная численность, организационные модели муниципальной полиции и подходы к ее управлению со стороны местной администрации варьируются в зависимости о национальных традиций.[596]
Разумеется, учитывая зарубежный опыт, мы не должны забывать о том, что существование децентрализованной полиции определяется, в первую очередь, стабильностью политических процессов в конкретной стране и наличием развитой рыночной экономики. Без этих условий мы можем рассчитывать только на централизованную систему управления подразделениями милиции с незначительной сферой их самостоятельности. Однако и притаком осторожном подходе на государственном уровне пока отсутствует ясное понимание того, какую роль в существующей системе управления могут занимать муниципальные правоохранительные структуры. Научно-практическая конференция «Организационно-правовые основы деятельности муниципальной милиции», прошедшая в 2004 г., показала неготовность чиновников практически всех уровней государственной власти рассматривать муниципальную милицию в качестве самостоятельных, хотя и находящихся в сфере непосредственного контроля со стороны МВД Украины подразделений.
Последним вопросом общесоциальной профилактики, тесно связанным с определением статуса милиции в обществе и формами общественного контроля, является определение системы показателей, по которым следует оценивать деятельность милиции. Предыдущая система, ориентированная преимущественно на количество раскрытых преступлений, показала свою несостоятельность, поскольку изначально провоцировала гонку за показателями, подтасовку статистики и фальсификацию материалов как массовое негативное явление в органах внутренних дел. В полиции зарубежных стран использование аналогичной системы также имеет в основном негативные результаты: полицейские утрачивали инициативу, дорожная полиция сводила свою работу к подкарауливанию «виновных» водителей на проблемных участках, социальная отчужденность населения и полиции возрастала.[597]
Нельзя сказать, что тема показателей эффективности работы ОВД не разрабатывалась достаточно тщательно. Литература советского периода, начиная с середины 1970-х гг. содержит достаточно богатую палитру научных подходов к решению данной проблемы, а дискуссии в этой области продолжаются и по сей день.[598] Однако единого мнения о базовых критериях оценки деятельности ОВД ни в криминологии, ни в теории управления пока не достигнуто. Анализ научных источников предоставляет нам широкий спектр оснований для такой оценки: