Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции (стр. 4 из 21)

Однако при втором чтении бюджета Парламент может отвергнуть проект бюджета и предложить представить новый проект. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 2/3 проголосовавших должно высказаться за то, чтобы был разработан новый проект бюджета. Впервые это право было использовано Парламентом в 1979 г., когда он потребовал от Комиссии представить новый проект бюджета на 1980 г. При этом Парламент сослался на следующие причины: неприемлемо высокий уровень расходов на проведение единой сельскохозяйственной политики и отказ Совета увеличить максимальную ставку «необязательных» расходов. Окончательно бюджет на 1980 г. был принят только 9 июля 1980 г. В 1984 г. Комиссия представила проект бюджета только на 9 месяцев 1985 г., сославшись на то, что Сообщество располагало финансовыми средствами для покрытия расходов только в течение этого срока. Тем самым Комиссия хотела привлечь внимание органов Сообщества к проблеме нехватки бюджетных средств. Парламент отказался утвердить проект бюджета в сумме 26,1 млрд. экю ввиду того, что он являлся лишь частичным и потому не имел законной силы. Бюджет на 1987 г. был одобрен Парламентом лишь в сентябре 1987 г. из-за разногласий о способах преодоления его дефицита.

Постоянно возникавшие конфликты между Советом и Парламентом и вследствие этого затягивание процедуры принятия бюджета, стали одним из факторов проведения бюджетной реформы 1988 г., направленной в том числе и на ужесточение бюджетной процедуры. В результате реформы было введено понятие «финансовой перспективы» – среднесрочной финансовой программы. Заключив Межинституциональное соглашение на период действия финансовой перспективы, Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и принимают на себя обязательства не превышать уровни расходов, указанные в финансовой перспективе. Таким образом, правило максимальной ставки роста «необязательных расходов», из-за которой происходили конфликты между Советом и Парламентом, значительно трансформировалось. Теперь две ветви бюджетной власти применяют ту ставку увеличения «необязательных» расходов, которая не нарушает максимальных объемов расходов Сообщества, предусмотренных финансовой перспективой.

Во всех случаях, когда к началу нового финансового года бюджет ЕС еще не принят, в силу вступает ст.273 Амстердамского договора, в соответствии с которой начинает действовать т.н. «режим двенадцатой доли». Для функционирования ЕС Комиссия имеет право производить финансирование расходов ежемесячно в пределах 1/12 доли соответствующих статей бюджета истекшего финансового года.

Когда бюджет окончательно принят, Комиссия не имеет права превышать установленные суммы расходов по отдельным статьям. Исключения из этого правила допускаются лишь в следующих случаях:

- Передвижение с разрешения Совета или Парламента (в зависимости от вида ассигнований) отдельных сумм из одного раздела в другие в случае экономии по отдельным статьям или в случае возникновения непредвиденных расходов.

- В результате переноса неизрасходованных по каким-либо причинам ассигнований в прошедшем финансовом году на текущий год. Однако они считаются частью того бюджета, в составе которого были утверждены. Некоторые из таких ассигнований, вытекающие из обязательств, возникших в течение финансового года, переносятся на следующий год автоматически.

- В случае принятия дополнительных или корректировочных бюджетов, если утвержденные по бюджету ассигнования недостаточны для покрытия вновь возникающих дополнительных расходов. Тогда дополнительный бюджет принимается при увеличении общей суммы бюджетных расходов.

В соответствии с финансовым регламентом институты ЕС (Совет, Парламент, Суд, Палата аудиторов, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) осуществляют расходы в соответствии с утвержденными сметами, куда главным образом входят административно-управленческие расходы. Смета Комиссии включает фактически все расходы на проведение интеграционных мероприятий и на осуществление общих политик ЕС. Комиссия также обладает средствами на административные расходы.


Глава 2. Источники поступлений бюджетных средств и объективные причины эволюции единого бюджета Европейского Союза

§ 1. Источники поступлений в единый бюджет и формирование системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г.

Парижский договор от 18 апреля 1951 г., учредивший Европейское объединение угля и стали, и Римский договор от 25 марта 1957 г., согласно которому были образованы Европейское Экономическое Сообщество и Евратом, установили принципы действия бюджетных механизмов, которые практически без изменений просуществовали до 1970 г. Первоначально у каждого из европейских сообществ был отдельный бюджет, из которого финансировались административные и операционные расходы. Появление единого бюджета Сообщества связано с подписанием в 1965 г. Договора о слиянии, по которому была создана единая Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний день существуют два бюджетных инструмента: единый бюджет ЕС и бюджет ЕОУС. Договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., поэтому было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут к Европейскому Союзу, интересы которого будет представлять Комиссия. При этом ежегодно весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами ЕОУС, через единый бюджет ЕС будет направляться для финансирования исследований и разработок в угольной и металлургической отраслях.

В 1958 г. единый бюджет ЕЭС составлял всего 5,9 млн. евро, при этом объем бюджетных средств ЕОУС был почти в семь раз больше – 44 млн. евро. Среди бюджетов трех Европейских Сообществ, бюджет ЕЭС находился на последнем месте по объему поступлений – его доля в общем объеме ресурсов Сообществ была равна 10,2 %. По мере развития интеграционных процессов в Европе росли и объемы бюджетных средств группировки. Уже в 1959 г. бюджет ЕЭС увеличился почти в 4 раза за счет роста отчислений от ВНП, производимых странами-участницами пропорционально удельному весу каждой страны в совокупном ВНП Сообщества. В 1965 г., когда в бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома, общий объем бюджетных поступлений достиг 201 млн. евро (54,9 % суммарного бюджета трех Сообществ). С 1965 г. единый бюджет ЕЭС стал основным финансовым инструментом европейского объединения и объем бюджетных поступлений рос быстрыми темпами. Например, в 1967 г. поступления составили 675 млн. евро, а в следующем году они увеличились почти в четыре раза, достигнув 2,4 млрд. евро. В 1970 г. единый бюджет ЕЭС составлял почти 5,5 млрд. евро. Динамика поступлений в единый бюджет в 1958–1970 гг. отражена в таблице 1.

Таблица 1

Динамика поступлений в бюджеты Европейских Сообществ

Всего в т.ч.
ЕЭС ЕОУС Евратом
прочие поступления отчисления от ВНП всего

млн.

евро

%

млн.

евро

% млн. евро %

млн.

евро

% млн. евро % млн. евро %
1958 57,8 100,0 0,02 0,0 5,9 10,2 5,9 10,2 44,0 76,1 7,9 13,7
1959 113,9 100,0 0,1 0,1 25,1 22,0 25,2 22,1 49,6 43,5 39,1 34,3
1960 101,6 100,0 0,2 0,2 28,1 27,7 28,3 27,9 53,3 52,5 20,0 19,7
1961 159,6 100,0 2,8 1,8 31,2 19,5 34,0 21,3 53,1 33,3 72,5 45,4
1962 226,2 100,0 2,1 0,9 90,2 39,9 92,3 40,8 45,3 20,0 88,6 39,2
1963 237,6 100,0 6,7 2,8 77,4 32,6 84,1 35,4 47,1 19,8 106,4 44,8
1964 278,7 100,0 2,9 1,0 90,1 32,3 93,1 33,4 61,3 22,0 124,4 44,6
1965 366,0 100,0 3,5 1,0 197,6 54,0 201,1 54,9 66,1 18,1 98,8 27,0
1966 589,9 100,0 3,9 0,7 398,3 67,5 402,2 68,2 71,2 12,1 116,5 19,7
1967 873,9 100,0 4,2 0,5 670,9 76,8 675,1 77,3 40,3 4,6 158,5 18,1
1968 2 576,0 100,0 - - - - 2 408,6 93,5 85,4 3,3 82,0 3,2
1969 4 220,7 100,0 78,6 1,9 3 972,6 94,1 4 051,2 96,0 106,8 2,5 62,7 1,5
1970 5 616,1 100,0 121,1 2,2 5 327,3 94,9 5 448,4 97,0 100,0 1,8 67,7 1,2
Итого 15 418,0 100,0 226,1 1,5 10 914,7 70,8 13 549,5 87,9 823,5 5,3 1 045,1 6,8

Источник : The European Economy. # 71. Luxembourg 2000. C.412

Деятельность ЕЭС и его институтов до 1970 г. финансировалась исключительно за счет взносов, которые государства-участники производили из своих национальных бюджетов. Размер взноса был пропорционален удельному весу страны в общем объеме ВНП Сообщества. Так доля Бельгии составляла 7,9 %, Германии, Франции и Италии – 28 %, Люксембурга – 0,2 %, Нидерландов – 7,9 %[3] . При этом квоты периодически пересматривались в зависимости от уровня ВНП страны в общем ВНП Сообщества. Пересмотр долей сопровождался серьезными спорами, что значительно осложняло бюджетный процесс. С самого начала организаторы группировки признавали, что система финансирования деятельности Сообщества только за счет взносов государств-членов, является неудобной и неэффективной. Деятельность ЕЭС должна была финансироваться за счет отчислений государств-членов лишь в течение переходного периода, за который должна была быть сформирована система собственных ресурсов. В статье 201 Римского договора указано, что бюджет должен полностью финансироваться за счет собственных ресурсов, но без ущерба для других доходов. Планировалось, что образование такой системы будет завершено к 1966 г., а собственные ресурсы должны были стать основным источником финансирования бюджета Сообщества. Комиссия должна была изучить условия, при которых взносы могут быть заменены собственными ресурсами Сообщества и рассмотреть их возможные источники.