Однако при втором чтении бюджета Парламент может отвергнуть проект бюджета и предложить представить новый проект. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 2/3 проголосовавших должно высказаться за то, чтобы был разработан новый проект бюджета. Впервые это право было использовано Парламентом в 1979 г., когда он потребовал от Комиссии представить новый проект бюджета на 1980 г. При этом Парламент сослался на следующие причины: неприемлемо высокий уровень расходов на проведение единой сельскохозяйственной политики и отказ Совета увеличить максимальную ставку «необязательных» расходов. Окончательно бюджет на 1980 г. был принят только 9 июля 1980 г. В 1984 г. Комиссия представила проект бюджета только на 9 месяцев 1985 г., сославшись на то, что Сообщество располагало финансовыми средствами для покрытия расходов только в течение этого срока. Тем самым Комиссия хотела привлечь внимание органов Сообщества к проблеме нехватки бюджетных средств. Парламент отказался утвердить проект бюджета в сумме 26,1 млрд. экю ввиду того, что он являлся лишь частичным и потому не имел законной силы. Бюджет на 1987 г. был одобрен Парламентом лишь в сентябре 1987 г. из-за разногласий о способах преодоления его дефицита.
Постоянно возникавшие конфликты между Советом и Парламентом и вследствие этого затягивание процедуры принятия бюджета, стали одним из факторов проведения бюджетной реформы 1988 г., направленной в том числе и на ужесточение бюджетной процедуры. В результате реформы было введено понятие «финансовой перспективы» – среднесрочной финансовой программы. Заключив Межинституциональное соглашение на период действия финансовой перспективы, Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и принимают на себя обязательства не превышать уровни расходов, указанные в финансовой перспективе. Таким образом, правило максимальной ставки роста «необязательных расходов», из-за которой происходили конфликты между Советом и Парламентом, значительно трансформировалось. Теперь две ветви бюджетной власти применяют ту ставку увеличения «необязательных» расходов, которая не нарушает максимальных объемов расходов Сообщества, предусмотренных финансовой перспективой.
Во всех случаях, когда к началу нового финансового года бюджет ЕС еще не принят, в силу вступает ст.273 Амстердамского договора, в соответствии с которой начинает действовать т.н. «режим двенадцатой доли». Для функционирования ЕС Комиссия имеет право производить финансирование расходов ежемесячно в пределах 1/12 доли соответствующих статей бюджета истекшего финансового года.
Когда бюджет окончательно принят, Комиссия не имеет права превышать установленные суммы расходов по отдельным статьям. Исключения из этого правила допускаются лишь в следующих случаях:
- Передвижение с разрешения Совета или Парламента (в зависимости от вида ассигнований) отдельных сумм из одного раздела в другие в случае экономии по отдельным статьям или в случае возникновения непредвиденных расходов.
- В результате переноса неизрасходованных по каким-либо причинам ассигнований в прошедшем финансовом году на текущий год. Однако они считаются частью того бюджета, в составе которого были утверждены. Некоторые из таких ассигнований, вытекающие из обязательств, возникших в течение финансового года, переносятся на следующий год автоматически.
- В случае принятия дополнительных или корректировочных бюджетов, если утвержденные по бюджету ассигнования недостаточны для покрытия вновь возникающих дополнительных расходов. Тогда дополнительный бюджет принимается при увеличении общей суммы бюджетных расходов.
В соответствии с финансовым регламентом институты ЕС (Совет, Парламент, Суд, Палата аудиторов, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) осуществляют расходы в соответствии с утвержденными сметами, куда главным образом входят административно-управленческие расходы. Смета Комиссии включает фактически все расходы на проведение интеграционных мероприятий и на осуществление общих политик ЕС. Комиссия также обладает средствами на административные расходы.
Парижский договор от 18 апреля 1951 г., учредивший Европейское объединение угля и стали, и Римский договор от 25 марта 1957 г., согласно которому были образованы Европейское Экономическое Сообщество и Евратом, установили принципы действия бюджетных механизмов, которые практически без изменений просуществовали до 1970 г. Первоначально у каждого из европейских сообществ был отдельный бюджет, из которого финансировались административные и операционные расходы. Появление единого бюджета Сообщества связано с подписанием в 1965 г. Договора о слиянии, по которому была создана единая Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний день существуют два бюджетных инструмента: единый бюджет ЕС и бюджет ЕОУС. Договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., поэтому было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут к Европейскому Союзу, интересы которого будет представлять Комиссия. При этом ежегодно весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами ЕОУС, через единый бюджет ЕС будет направляться для финансирования исследований и разработок в угольной и металлургической отраслях.
В 1958 г. единый бюджет ЕЭС составлял всего 5,9 млн. евро, при этом объем бюджетных средств ЕОУС был почти в семь раз больше – 44 млн. евро. Среди бюджетов трех Европейских Сообществ, бюджет ЕЭС находился на последнем месте по объему поступлений – его доля в общем объеме ресурсов Сообществ была равна 10,2 %. По мере развития интеграционных процессов в Европе росли и объемы бюджетных средств группировки. Уже в 1959 г. бюджет ЕЭС увеличился почти в 4 раза за счет роста отчислений от ВНП, производимых странами-участницами пропорционально удельному весу каждой страны в совокупном ВНП Сообщества. В 1965 г., когда в бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома, общий объем бюджетных поступлений достиг 201 млн. евро (54,9 % суммарного бюджета трех Сообществ). С 1965 г. единый бюджет ЕЭС стал основным финансовым инструментом европейского объединения и объем бюджетных поступлений рос быстрыми темпами. Например, в 1967 г. поступления составили 675 млн. евро, а в следующем году они увеличились почти в четыре раза, достигнув 2,4 млрд. евро. В 1970 г. единый бюджет ЕЭС составлял почти 5,5 млрд. евро. Динамика поступлений в единый бюджет в 1958–1970 гг. отражена в таблице 1.
Таблица 1
Динамика поступлений в бюджеты Европейских Сообществ
| Всего | в т.ч. | |||||||||||
| ЕЭС | ЕОУС | Евратом | ||||||||||
| прочие поступления | отчисления от ВНП | всего | ||||||||||
| млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | млн. евро | % | |
| 1958 | 57,8 | 100,0 | 0,02 | 0,0 | 5,9 | 10,2 | 5,9 | 10,2 | 44,0 | 76,1 | 7,9 | 13,7 |
| 1959 | 113,9 | 100,0 | 0,1 | 0,1 | 25,1 | 22,0 | 25,2 | 22,1 | 49,6 | 43,5 | 39,1 | 34,3 |
| 1960 | 101,6 | 100,0 | 0,2 | 0,2 | 28,1 | 27,7 | 28,3 | 27,9 | 53,3 | 52,5 | 20,0 | 19,7 |
| 1961 | 159,6 | 100,0 | 2,8 | 1,8 | 31,2 | 19,5 | 34,0 | 21,3 | 53,1 | 33,3 | 72,5 | 45,4 |
| 1962 | 226,2 | 100,0 | 2,1 | 0,9 | 90,2 | 39,9 | 92,3 | 40,8 | 45,3 | 20,0 | 88,6 | 39,2 |
| 1963 | 237,6 | 100,0 | 6,7 | 2,8 | 77,4 | 32,6 | 84,1 | 35,4 | 47,1 | 19,8 | 106,4 | 44,8 |
| 1964 | 278,7 | 100,0 | 2,9 | 1,0 | 90,1 | 32,3 | 93,1 | 33,4 | 61,3 | 22,0 | 124,4 | 44,6 |
| 1965 | 366,0 | 100,0 | 3,5 | 1,0 | 197,6 | 54,0 | 201,1 | 54,9 | 66,1 | 18,1 | 98,8 | 27,0 |
| 1966 | 589,9 | 100,0 | 3,9 | 0,7 | 398,3 | 67,5 | 402,2 | 68,2 | 71,2 | 12,1 | 116,5 | 19,7 |
| 1967 | 873,9 | 100,0 | 4,2 | 0,5 | 670,9 | 76,8 | 675,1 | 77,3 | 40,3 | 4,6 | 158,5 | 18,1 |
| 1968 | 2 576,0 | 100,0 | - | - | - | - | 2 408,6 | 93,5 | 85,4 | 3,3 | 82,0 | 3,2 |
| 1969 | 4 220,7 | 100,0 | 78,6 | 1,9 | 3 972,6 | 94,1 | 4 051,2 | 96,0 | 106,8 | 2,5 | 62,7 | 1,5 |
| 1970 | 5 616,1 | 100,0 | 121,1 | 2,2 | 5 327,3 | 94,9 | 5 448,4 | 97,0 | 100,0 | 1,8 | 67,7 | 1,2 |
| Итого | 15 418,0 | 100,0 | 226,1 | 1,5 | 10 914,7 | 70,8 | 13 549,5 | 87,9 | 823,5 | 5,3 | 1 045,1 | 6,8 |
Источник: The European Economy. # 71. Luxembourg 2000. C.412
Деятельность ЕЭС и его институтов до 1970 г. финансировалась исключительно за счет взносов, которые государства-участники производили из своих национальных бюджетов. Размер взноса был пропорционален удельному весу страны в общем объеме ВНП Сообщества. Так доля Бельгии составляла 7,9 %, Германии, Франции и Италии – 28 %, Люксембурга – 0,2 %, Нидерландов – 7,9 %[3]. При этом квоты периодически пересматривались в зависимости от уровня ВНП страны в общем ВНП Сообщества. Пересмотр долей сопровождался серьезными спорами, что значительно осложняло бюджетный процесс. С самого начала организаторы группировки признавали, что система финансирования деятельности Сообщества только за счет взносов государств-членов, является неудобной и неэффективной. Деятельность ЕЭС должна была финансироваться за счет отчислений государств-членов лишь в течение переходного периода, за который должна была быть сформирована система собственных ресурсов. В статье 201 Римского договора указано, что бюджет должен полностью финансироваться за счет собственных ресурсов, но без ущерба для других доходов. Планировалось, что образование такой системы будет завершено к 1966 г., а собственные ресурсы должны были стать основным источником финансирования бюджета Сообщества. Комиссия должна была изучить условия, при которых взносы могут быть заменены собственными ресурсами Сообщества и рассмотреть их возможные источники.