Значительная часть лиц, приобретших российское гражданство в новых независимых государствах, продолжает там проживать и, имея вопреки национальному законодательству наряду с гражданством государства проживания российское гражданство, поставила себя под угрозу санкций со стороны местных властей. Данное обстоятельство являлось одновременно источником потенциальных осложнений для межгосударственных отношений.
Таким образом, в Российской Федерации в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ.
В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел, и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества.
Например, признание законом существования в России гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.
Кроме того, принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» было обусловлено несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. и Европейской конвенции о гражданстве, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.
Решение о разработке новой редакции Закона "О гражданстве Российской Федерации" было принято Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации во главе с председателем Комиссии, членом-корреспондентом Российской академии наук О.Е. Кутафиным и при участии европейских экспертов в 1997 г. и 31 мая 2002 года Государственной Думой был принят новый Закон "О гражданстве Российской Федерации".
19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.
По структуре и содержанию Закон приведен в соответствие с современными российскими и международными технико-юридическими требованиями.
В Законе о гражданстве содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Новый закон исходит из того, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства.
Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик в составе Российской Федерации является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава.
Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица.
Признание гражданства является своего рода юридической "инвентаризацией" государством своего населения, разделением его на "своих" и "чужих", которое осуществляется периодически на основе наиболее общих, часто формальных принципов, обусловливающих связь лица с государством. Устанавливая круг своих граждан, государство создает тем самым необходимые предпосылки для отграничения граждан от иностранцев или лиц без гражданства, а также для решения всех других вопросов гражданства. При этом государство определяет условия, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.
На самом деле признание гражданства означает, что лицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на то согласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за ним гражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицо своим гражданином, если такое признание соответствует определенным государством условиям. Оно не вправе ему в этом отказать[8].
Принадлежность к российскому гражданству всегда определялась законом прежде всего путем установления круга лиц, признающихся российскими гражданами.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации", вступивший в силу с 1 июля 2002 г. (ст. 45), признает гражданами Российской Федерации лиц, имеющих гражданство Российской Федерации на день вступления его в силу, т.е. на 1 июля 2002 г., а также лиц, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с этим законом.
С вопросом о признании за лицом гражданства тесно связан вопрос о сохранении лицом гражданства, так как один без другого эти вопросы решены быть не могут.
Условия, при которых лица сохраняют свое гражданство, устанавливаются государством.
Самостоятельную группу связанных с гражданством отношений, регулируемых нормами права, составляют отношения по поводу приобретения гражданства. Приобретение гражданства по своим последствиям близко примыкает к признанию гражданства. Однако по своему содержанию эти субинституты гражданства различны: приобретают гражданство те лица, которые до тех или иных событий, указанных в законе, не были гражданами, а признаются таковыми как раз те, которые являются гражданами.
Все отношения по приобретению гражданства (а соответственно и регулирующие их правовые нормы) можно разделить на отношения по поводу приобретения гражданства:
а) по рождению;
б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;
в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Приобретение гражданства по рождению (происхождению) регулируется законодательством в зависимости от гражданства родителей (так называемое "право крови") и в зависимости от места рождения (так называемое "право почвы") или посредством комбинации этих двух начал.
"Право крови" (jus sanguinis)означает, что лицо, рожденное от граждан данного государства, приобретает его гражданство независимо от места рождения. Таким образом, "право крови" означает государственную принадлежность родителей, а не их национальность. "Право почвы" (jus soli)означает, что лицо, родившееся на территории соответствующего государства, приобретает его гражданство независимо от гражданства своих родителей.
Из всех оснований приобретения гражданства рождение является, бесспорно, самым важным. В любом государстве преобладающая часть граждан - это граждане именно по рождению.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. в отличие от ранее действующего закона объединяет все условия приобретения гражданства по рождению в ст. 12. В ней указывается, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения:
а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);
б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
г) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители или единственный родитель, не предоставляют ему свое гражданство*(275).
Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев.
Одним из оснований приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства является прием в гражданство*(276). Так как прием в гражданство касается лиц, не имеющих права на гражданство данного государства, он является не обязанностью государства, а его правом, актом свободного усмотрения государственной власти, которая всегда может в нем отказать.