Гробова Виктория Павловна,канд. юрид. наук, доцент, зам. начальника Сумского филиала Харьковского национального университета внутренних дел
Рассмотрен современный механизм реализации функций местного самоуправления. Определено, что под механизмом реализации функций местного самоуправления необходимо понимать комплексную систему экономических, политических, правовых, организационных возможностей, которые неразрывно связаны и составляют основу местного самоуправления. Обозначено, что для оптимальной реализации функций системы местного самоуправления необходимо определить условия, критерии местного самоуправления: в первую очередь это правовое оформление; наличие собственных ресурсов, материально-финансовой основы в виде местного бюджета и коммунальной собственности; четкое разграничение государственной и коммунальной собственности; согласование местных интересов с региональными и общегосударственными; наличие квалифицированных кадров, которые могут профессионально реализовывать функции управления, то есть муниципальной службы, которая получила в последнее время достаточно детальное законодательное урегулирование.
Только определив функции системы местного самоуправления, можно представить, какую роль она играет в механизме решения вопросов местного значения и предоставления публичных услуг населению, гражданскому обществу, политической системе общества, конституционному механизму вообще, каково ее социально-политическое назначение и роль в системе обеспечения прав и свобод граждан, общественного порядка, общественной безопасности и т. д. [1, с. 272]. При этом мы считаем, что при исследовании основных функций системы местного самоуправления прежде необходимо сосредоточить внимание на механизме их реализации, который присущ современному этапу общественного развития.
Отдельные вопросы определения понятия функций системы местного самоуправления, критериев их классификации уже исследовались в научных работах как отечественных, так и зарубежных ученых, среди которых следует отметить В. Б. Аверьянова, В. С. Журавского, В. В. Кравченко,
В. С. Куйбиду, В. М. Кампо, A. M. Никитина, В. Ф. Погорилка и др. При всей значимости научных работ указанных ученых можно констатировать, что проблемы реализации функций системы местного самоуправления требуют дальнейшего исследования, так как без четко обозначенных функций на практике возникает немало сложностей при осуществлении задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Названные обстоятельства подчеркивают, что вопросы механизма реализации функций системы местного самоуправления не потеряли своей актуальности. Отмеченные выше аспекты и составляют цель данной научной статьи.
Как отмечалось выше, функции местного самоуправления реализуются с помощью механизма, который представляет собой целостную систему. По мнению М. И. Байтина, функции получают свое реальное воплощение с помощью механизма, а структура механизма должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению функций [2, с. 178]. В свою очередь, под механизмом реализации функций местных советов некоторые исследователи понимают совокупность форм (видов) государственной деятельности и материально-финансовых средств, которые служат осуществлению этих функций [3, с. 61]. Таким образом, механизм реализации функций системы местного самоуправления необходимо рассматривать как комплексную систему экономических, политических, правовых, организационных возможностей, которые неразрывно связаны и составляют основу местного самоуправления.
Исследуя правовую базу, которая определяет функции системы местного самоуправления, можно наглядно увидеть пробелы в ее системе, неполноту и несовершенство. Безусловно, наиболее эффективной формой систематизации законодательства является кодификация. Поэтому мы считаем, что для устранения таких негативных явлений, как неполнота нормативно-правовых актов, внутренняя несогласованность и бессистемность, наиболее целесообразным будет принятие Муниципального кодекса Украины. В данном аспекте также имеется предложение некоторых ученых, которые с целью унификации концептуальных подходов к институту местного самоуправления, а также для предотвращения метания от одной концепции организации местной власти к диаметрально противоположной целесообразным считают принятие специального законодательного акта Украинской хартии местного самоуправления. В данном документе должна быть изложена научная концепция развития местного самоуправления в Украине; определена правовая природа локальной демократии; сформулированы ее основные принципы и аспекты взаимоотношений центральной власти и местной демократии [4, с. 293]. Мы считаем, что данное предложение является дискуссионным на сегодняшний день.
Кроме того, правовая автономность системы местного самоуправления связана как с необходимостью закрепления функций и полномочий местного самоуправления законодательным путем отдельно от полномочий органов исполнительной власти, так и с правом территориального общества выдавать собственные нормативно-правовые акты [5, с. 80]. При этом правовые акты субъектов местного самоуправления это принятые в установленном порядке подзаконные властные решения, которые содержат нормы права, индивидуально-конкретные предписания, с помощью которых самостоятельно решаются, непосредственно или через органы самоуправления, все вопросы местного значения [6, с. 21]. Акты местного самоуправления играют важную роль в механизме правового регулирования общественных отношений, выступают главным правовым средством осуществления субъектами местного самоуправления власти на соответствующей территории и реализации их функций [7, с. 132]. Таким образом, акты местного самоуправления выступают важным и необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. Они образуют самостоятельную подсистему подзаконных нормативных актов в Украине, а их самостоятельность обусловлена тем, что согласно ст. 5 Конституции Украины органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [5, с. 81].
Продолжая рассмотрение механизма реализации функций местного самоуправления, нужно подчеркнуть, что наряду с совершенной нормативно-правовой основой местное самоуправление должно иметь и эффективную организационную структуру, которая должна отвечать заданиям и функциям местного самоуправления, оптимальному соотношению местных, региональных и общегосударственных интересов [8, с. 197]. Организационная самостоятельность, как отмечается в конституционном праве, заключается в том, что территориальные общества и органы местного самоуправления должны иметь возможность не в нарушение более общих законодательных положений самим определять свои собственные организационные структуры, с тем чтобы они отвечали местным требованиям и обеспечивали эффективность реализации функций местного самоуправления [9, с. 85].
В частности, к организационно-правовым формам деятельности местного самоуправления относим такие, как: сессии советов местного самоуправления как основная организационно-правовая форма их деятельности; заседания исполнительных комитетов советов и постоянных комиссий; работа депутатов по всей территории соответствующего территориального общества; организация и проведение местных референдумов, общих собраний граждан; местные инициативы членов территориального общества; общественные слушания и т. п. При этом в соответствии с законами Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей», «О всеукраинском референдуме» организация деятельности местного самоуправления происходит в форме общих сборов, общественных слушаний, местных инициатив, обращениях граждан, общественного контроля, опроса общественного мнения, привлечения общественности к разработке решений органов власти, общественно-консультативных советов и т. п.
Таким образом, рассматривая организационную основу системы местного самоуправления, мы видим, что она имеет наиболее удельный вес. Следовательно, благодаря организационной деятельности реализуются практически все функции и полномочия органов местного самоуправления. Относительно представительских органов, то это управление соответствующими объектами, контроль и проверка выполнения, планирование и координация. Развязываются вопросы правильного построения исполнительных и других органов, их создания, обеспечения слаженности и четкости в их работе, четкого разграничения функций между советами, их органами и т. п.
Но местное самоуправление может только тогда эффективно осуществлять свои функции, когда имеет для этого материальные и финансовые ресурсы. Полностью верным является то, что власть, которая не может правильно сформировать свои финансы, не имеет никаких перспектив. Можно констатировать тот факт, что система местного самоуправления функционирует там, где существует экономическая и финансовая база. В соответствии с Конституцией Украины материально-финансовую основу местного самоуправления составляет движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые есть в собственности территориальных обществ сел, поселков, городов, районов в городах, а также объект их общей собственности, что находятся в управлении районных и областных советов (ч. 1 ст. 142). Однако органы местного самоуправления имеют право и на гарантированную государством прибыльную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей. Поэтому государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление [10].
Сегодня сложилась очень противоречивая и сложная ситуация, когда законодательство закрепляет самостоятельность местных советов относительно разработки и использования собственных бюджетов, но стабильность местных бюджетов прямо зависит от установленного размера отчислений из регулирующих доходы источников. Как точно подчеркивают М. П. Воронов и В. М. Скрипничук, помогать местным бюджетам нужно не методом фактического исключения и перераспределения средств, а путем создания целевых программ развития регионов, предоставления дотаций, субсидий [11, с. 41]. Одним из показателей финансовой автономности является объем собственных доходов местного бюджета. Часть собственных доходов местного бюджета в Украине является крайне незначительной; таким образом, принцип самостоятельности этих бюджетов остается пока еще декларируемым [12, с. 123].