Правовые средства противодействия коррупции в системе
государственной службы
учебно-методическое пособие
Введение
В качестве одной из наиболее актуальных угроз по масштабам разрушительного воздействия на общество можно назвать коррупцию. Она подрывает веру граждан в справедливость, порождает социальную напряженность, а также препятствует устойчивому и поступательному развитию страны. В последнее время о размахах коррупции в России рассказывают не только международные организации наподобие "Transparency International", которая в 2008 г. отвела России 147-е место по уровню коррумпированности в списке из 163 стран (в 2006 г. – 127, 2005 г. – 126, 2004 г. – 90) в соседстве с Непалом и Филиппинами, но и отечественные ученые, общественные и государственные деятели. По данным различных социологических исследований, каждый третий житель нашей страны в последние пять лет вынужден был давать взятку. По заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240 - 316 млрд. долларов, а средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долларов[1]. Средняя сумма подношения гражданина властям предержащим колеблется от 20 до 75 тысяч рублей. Взятки и откаты в крупном бизнесе имеют другие расценки: за получение лицензии, отзыв лицензии у конкурентов – 1-5 млн. долл., за получение государственного заказа – 1/3 суммы заказа[2].
В течение последних трех лет продолжает увеличиваться количество зарегистрированных преступлений, обладающих по УК РФ признаками коррупции. Так, число зарегистрированных фактов взяточничества в 2005 г. – 9821, в 2006 г. – 11063, в 2007 – 11616. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в первом полугодии 2008 г. выявлено 28 тысяч коррупционных преступлений, что почти на девять процентов больше, чем в аналогичный период 2007 г[3].
Президент России Д.А. Медведев еще в период предвыборной кампании подчеркнул, что борьба с коррупцией должна стать национальной программой. Рассматривая борьбу с коррупцией как острую и крупномасштабную политическую борьбу, т.е. борьбу со сплоченным, хорошо организованным классом интеллектуалов, Д.А. Медведев обосновал ее как архиважную общенациональную задачу: от ее исхода зависит то, как будет развиваться Россия, ее успех в экономической сфере, а главное – внутриполитическая стабильность, без которой немыслим никакой последовательный прогресс.
Выступая на совещании по проблемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. глава государства заявил: «Задача очевидно непростая, нужен комплекс мер, а не точечные решения. Иными словами, нужен национальный план противодействия коррупции». Впервые за последние десятилетие Российское государство начала предпринимать существенные шаги по противодействию коррупции в России. Основой здесь стали Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции", а также утверждённый главой государства 31 июля 2008 г. Национальный план противодействия коррупции[4].
Данное учебно-методическое пособие призвано познакомить государственных гражданских служащих с основными направлениями противодействия коррупции и местом в них соответствующих правовых средств.
1. Понятие и формы проявления коррупции в системе
государственной службы
Как у любого социального явления понятие «коррупция» не обладает единственным каноническим определением. Этимологически коррупция происходит от латинского corruption, что обозначает подкуп, порча, совращение. В Толковом словаре русского языка коррупция определяется как моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами[5].
В научной среде существует так называемая узкая трактовка понятия коррупции как социального явления, заключающегося в подкупаемости и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Другие ученые предпочитают трактовать коррупцию более широко и ее ядром считают должностное злоупотребление.
В документах международного права также содержится широкое определение коррупции и расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Так, в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г. содержится следующее определение: "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.
На первой сессии Многодисциплинарной Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц».
В ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого в 3 апреля 1999 г. Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, коррупция (коррупционные правонарушения) определяется как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
В проекте Федерального закона № 105369-5 «О противодействия коррупции» принятого Государственной Думой в первом чтении проекта под коррупцией понимается:
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а", от имени или в интересах юридического лица»;
Таким образом, определение понятия "коррупция" осуществляется по следующим основным направлениям:
установление круга субъектов коррупции;
совершение действий (бездействий) вопреки интересам службы;
наличие личной заинтересованности.
Однако коррупция – это прежде всего социально-правовое явление, которое проявляется в обществе и государстве в условиях экономической нестабильности, низкого уровня жизни граждан, морального разложения общества и отсутствия контроля со стороны гражданского общества и государственных структур за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. Кроме того, развитию коррупции способствует низкая правовая культура населения, отсутствие четких правовых предписаний, позволяющих отдельным представителям государственного аппарата осуществлять коррупционную деятельность.
Коррупция в первую очередь связана с деятельностью государственных служащих, которые наделены соответствующими полномочиями в вопросах управления. В большинстве случаев отклонения от установленных правил со стороны этих лиц обусловлено получением различного рода выгод, благ и преимуществ, как правило, материального характера. Коррупционными проявлениями выступают те деяния, которые совершены должностными лицами или иными лицами с использованием своего служебного положения.
Содержание коррупции как социально-правового явления выражаются в формах его существования. Как отметил Президент России, "коррупция тесно связана с различными формами злоупотребления властью, причем на всех уровнях: это предоставление всякого рода преференций так называемым приближенным предпринимателям и создание внеправовых преимуществ при получении государственных услуг и др."[6].
В 1995 г. национальными филиалами Transparency International было проведено исследование, показавшее, что формы коррупции в системе государственной, муниципальной и негосударственной службы разных стран весьма схожи: устройство на работу в подчиненные или косвенно контролируемые организации друзей, родственников и знакомых; субсидирование политических кампаний; вознаграждения за получение выгодных контрактов; служебное мошенничество; установление платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника; получение "комиссионных" за размещение государственных заказов на той или иной фирме; оказание чиновникам чрезмерного "гостеприимства" и иных "знаков внимания" со стороны бизнесменов; патронат чиновников над определенными государственными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы либо непосредственно в форме "консультирования" и др.