Министры имеют иммунитет, равный иногда иммунитету членов парламента. Иногда министры могут быть преданы суду только по решению парламента (нередко принятому квалифицированным большинством голосов), судит их особый суд. Они не должны совмещать должность министра с другими должностями, должны приостанавливать профессиональную деятельность, не участвовать в сделках с государственным имуществом. Гражданский иск по общему правилу может быть обращен против министра.
Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (например, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное правительство включаются представители других партий («частично разделенная ответственность»).
В президентских республиках также создается однопартийное правительство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.
В полупрезидентских республиках состав правительства в определенной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидатуре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии) правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руко
285
водство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартийным президент.
Однопартийные правительства всегда создаются в странах тоталитарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-коммунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представителям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства создаются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистической, так и капиталистической ориентации).
Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предварительного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парламентариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции (в Италии за полвека после второй мировой войны сменилось более 50 составов правительства, в Японии в 1993— 1996 гг. — несколько составов). В Германии вследствие особенностей ее партийной системы вопрос о характере коалиционного правительства иногда решает небольшая по численности Свободная демократическая партия. Поскольку голоса между двумя ведущими партиями — Христи-анско-демократическим союзом и Социал-демократической партией — распределяются на выборах приблизительно поровну и ни одна из них не получает абсолютного большинства мест в парламенте, то от третьей, более значительной, чем другие, представленной в парламенте партии (свободных демократов) зависит, кто будет формировать правительство, — это будет лидер той партии, к которой она примкнет, с которой вступит в коалицию. Свободная демократическая партия на практике примыкала то к христианским демократам, то к социал-демократам. В последние годы она примыкает к первым.
В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством. Такие партии и общественные движения часто объединяются на
281
основе совпадения первоочередных целей, например борьба против иноземных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей развития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинается настоящая борьба. Правительствами национального единства, национального спасения, национального восстановления нередко провозглашают себя правительства, приходящие к власти в развивающихся странах после очередного переворота. Они, однако, формируются из состава руководителей переворота, но не на партийной основе: обычно все политические партии запрещаются.
В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из пар-гий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочисленных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием при вотуме доверия и делают это. Такая ситуация сложилась в конце 80-х — начале 90-х годов в Индии, где поочередно было создано несколько правительств парламентского меньшинства, в 90-х годах в Японии и Турции. В ряде стран Скандинавии правительство парламентского меньшинства часто бывает коалиционным: коалиция партий, а не одна партия, находящаяся в парламенте в меньшинстве, создает такое правительство.
Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в условиях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правительства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию партий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие преимущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Аравии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).
В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное правительство. Оно образуется внепарламентским
287
способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.
Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская конституция гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами» (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы министров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства.
Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны» постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следу ют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.
Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.