Теория и практика местного самоуправления. История и современность
1. Становление местного самоуправления в России и мире
2. Местное управление и самоуправление в советский период
3. Реформирование системы местного самоуправления в период распада СССР
4. Конституционная модель местного самоуправления и её правовое развитие
5. Характеристика современных зарубежных моделей местного самоуправления (англо-саксонская, континентальная, иберийская).
1.Местное самоуправление в том или ином виде, по мнению ученых, существовало практически на всех этапах развития человеческого общества. Однако расцвет данного института, как самостоятельного правового института, приходится на период средневековья, когда в крупных европейских города происходит формирование муниципального управления и создается собственная система управления, независимая от центральной «коронной» власти – население этих городов (купы, ремесленники, городские обыватели) создавали данную систему управления, пытаясь противостоять на усиление власти монарха в период формирования централизованных государств. В сельской же местности, этот процесс шел значительно медленней по причине сохранившихся в большинстве государств Европы крепостного права и мелкособственническая психология крестьянства.
В современном виде местное самоуправление сложилось в 19 веке и представляло собой результат победы либерально-демократических реформ, выразившихся в признании правовыми системами большинства европейских государств теории естественного права, свободы, как высшей ценности, автономии человека, его прав и свобод от государства. В ряде государств в этот период перечисленные принципы были закреплены конституцией европейских государств и способствовали проведению серий муниципальных реформ в Англии, Франции, Германии и др. европейских государств. А в Конституции Бельгии 1831г. Муниципальная власть была закреплена как четвертая власть в государстве, связанная с законами и судебным контролем, но не подчиненная правительству и его органам в центре и на местах.
Характерными особенностями современного этапа развития местного самоуправления за рубежом является децентрализация и деконцентрация власти органов местного самоуправления. Исходя из этой особенности выделяют две основных системы местного самоуправления, действующие в развитых европейских государствах:
- англосаксонская (англо-американская);
- континентальная (французская) модель
Некоторые авторы выделяют еще иберийскую модель (Япония, Испания, Португалия, отдельные страны латинской Америки). Есть авторы, которые выделяют в современном мире еще одну модель организации местного самоуправления – советскую.
Англосаксонская модель: значительная автономия органов местного самоуправления от государства; выборный характер органов представительной и исполнительной власти на местах («слабый совет» и «сильный совет») – в первом случае мэр избирается муниципальным советов, ему подотчетен и может быть в любой момент смещен, во втором случае он избирается населением, поэтому обладает высокой степенью самостоятельности по отношению к муниципальному совету; автономия органов местного самоуправления в таких государствах не означает отсутствие контроля за органами местного самоуправления со стороны государства, хотя в большинстве случаев контроль со стороны государства органов местного самоуправления, осуществляется косвенным путем, через Центральные министерства и суды (например, в Великобритании контроль за органами местного самоуправления возложено на Министерство окружающей среды)
Для континентальной модели характерно прямое государственное управление, осуществляемое по принципу вертикального подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Во Франции, на родине континентальной системы местного самоуправления, исполнительную власть в областях осуществляет правительственный комиссар, т.е. государственный чиновник, а в областях – подчиненный ему префект, который назначается президентом. Наряду с осуществлением государственных функций (руководство полицией, железными дорогами, органами юстиции, они еще контролируют деятельность органов местного самоуправления (муниципальные советы, избираемые населением провинций и коммун). Законодательством Франции закреплено следующее – органы местного самоуправления имеют право обжаловать действия государственных органов исполнительной власти вплоть до президента, который вправе освободить того или иного префекта от занимаемой должности по требованию совета коммуны, если усмотрит в его действиях нарушении закона.
В децентрализованных унитарных государствах. Италия – здесь государственный контроль за органами местного самоуправления осуществляется не в столь жесткой форме и сводится преимущественно к контролю за законностью издаваемых муниципальными органами актов (согласно конституции Италии, ст. 130 предусматривается право администрации областей контролировать законность актов провинций, коммун и иных местных образований. В случае их несоответствия центральному закону муниципальному органу на основе этого предъявляется мотивированное требование о пересмотре этого решения.
Несколько иначе местное самоуправление организованно в федеративных государствах континентальной Европы. В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель (земли – это субъекты Германии). Глава исполнительной власти округа назначается государственными органами субъектов федерации. На уровне района или общины (коммуна) действует выборный представительный орган местного самоуправления – муниципальный (районный совет), который избирает свой исполнительный орган – бургомистр и исполнительный комитет. В некоторых землях бургомистр (глава исполнительной власти местного самоуправления) избирается населением непосредственно.
Ученые делают вывод, что в последнее время (особенно после проведения в 80х гг. муниципальных реформ во Франции и Великобритании) в развитых зарубежных странах наблюдается тенденция к сближению моделей организации местного самоуправления.
Касательно России некоторые авторы указывают на зачатки местного самоуправления, начиная с 1988 года. Но даже наличие в губернских и уездных учреждениях (конца 18-начала 19в.) выборных лиц и органов еще не свидетельствовало о самоуправлении в современном смысле этого слова. Началом формирования местного самоуправления в России положила Земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 года. Положение о Губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года вводилось два важнейших принципа по организации местной власти в Российской Империи: выборность, самофинансирование. По положению населением избирались Губернское и уездное собрание (выборы носили сословный характер и ограничивалось участие в выборах ограничивалось высоким имущественным цензом (нужно было обладать недвижимом имуществом ценностью не менее 15000 рублей). Но при этом выборные местные органы контролировались со стороны избирателей. Губернское земское собрание (представительны орган) избиралось от 29-62 гласных и избиралось сроком на три года. Во главе губернского земского собрания стоял губернский предводитель, назначаемый императором. Губернское земское собрание созывалось один раз в год, не позднее декабря месяца. Сессия этого собрания продолжалась 20 дней. Полномочия Собрания: к ведению земских учреждений были отнесены следующие вопросы: устройство путей сообщения, общественное презрение (социальное обеспечение), народное продовольствие; народное здравоохранение; тюремное управление; составление смет-раскладок и расходования денежных сборов; раскладка государственных налогов; мировой суд и суд присяжных и некоторые другие вопросы местной жизни. Для того, чтобы решить эти вопросы в течении всего времени избирались губернские управы, состоящие из председателя и двух членов. Им в помощь избирались комиссии, состоящие из гласных и лиц, обладавших избирательным правом. На уровне губерний по той же системе образовались уездные органы управления. Самоуправление в городах российской империи формировалось (регламентировалось) на основе городового положения от 16 июля 1870 года.
Схема организации городского самоуправления отличалась тем, что органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Возглавлял управу городской голова, который утверждался в данной должности министром внутренних дел или губернатором.
Волостное управление состояло из волостного схода граждан, волостного старшины и волостного крестьянского суда.
Вторым важнейшим принципом организации городского и земского управления и самоуправления – самофинансирование. Во второй половине 19 века (после отмены крепостного права) до 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства (на сегодня местные налоги и сборы составляют 10-12%% всех собираемых в стране налогов). 90е гг. 19 века в России была осуществлена еще одна реформа местного самоуправления (контрреформы), цель которой состояла в усилении государственного контроля за местным самоуправлением. Выборные лица представительных органов местного самоуправления считали стоящими на государственной службе и получали чин, звание и носили мундиры. Для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия, когда губернатор получил право утверждения наиболее важных решений, принимаемых органами местного самоуправления. И, кроме этого, был введен институт земских участковых начальников.
Действие императорской власти отвечали общемировой тенденции рубежа 19 – начала 20 века, состоявшей в усилении государственного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого не в интересах отдельного человека, а всего общества в целом.