Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 (стр. 1 из 33)
Институт экономики переходного периода
125993, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 229 6596, www.iet.ru
Аграрная политика России:
перспективы ее реформирования
Авторы:
Е. Серова (руководитель проекта)
Н. Карлова
Т. Тихонова
И. Храмова
О. Шик
Москва, 2004
Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики__________________ 2
Введение_____________________________________________________________________ 2
Рекомендации по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере___________________________________________________________________________________ 2
Совершенствование механизмов государственного регулирования АПК_______________ 2
Основные формы государственного регулирования АПК и их эффективность____________ 2
Эффективность государственных программ регулирования на примере рынка ресурсов___ 2
Повышение эффективности государственной поддержки через меры зеленого ящика______ 2
Предложения по внесению изменений в законодательство об агропродовольственной политике 2
Определение агропродовольственной политики, ее цели, меры и принципы____________ 2
Понятие сельскохозяйственного производителя____________________________________ 2
Содержание агропродовольственной политики____________________________________ 2
Разграничение полномочий по осуществлению агропродовольственной политики между центром и регионами_________________________________________________________________________ 2
Система государственного информационного обслуживания агропродовольственного сектора 2
Продовольственный Кодекс РФ__________________________________________________ 2
Приложение 1.1 Пояснительная записка к проектам федеральных законов «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации» и «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы»____________________________________________________________________ 2
Приложение 1.2 Проект Федерального закона «О регулировании сельского хозяйства в Российской Федерации»________________________________________________________________________ 2
Приложение 1.3 Проект Федерального закона «О Государственных программах агропродовольственной политики на 2004-2006 годы»________________________________________________________ 2
Рекомендации по совершенствованию бюджетной классификации_______________________ 2
Обоснование необходимости внесения изменений в бюджетную классификацию_______ 2
Бюджетный процесс в России на федеральном и региональном уровне_________________ 2
Требования международных организаций к обеспечению прозрачности бюджета_______ 2
Требования МВФ и ОЭСР______________________________________________________ 2
Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран 2
Расходы бюджета на аграрный сектор в России и требования ВТО____________________ 2
Требования ВТО к внутренней поддержке аграрного сектора_________________________ 2
Типы бюджетной поддержки в России____________________________________________ 2
Концепция реформирования бюджетного процесса и мониторинга эффективности поддержки аграрного сектора в России____________________________________________________________________ 2
Рекомендации по совершенствованию механизма финансового оздоровления сельского хозяйства 2
Финансовая проблема аграрного сектора в России_________________________________ 2
Государственная политика в области финансового оздоровления сельского хозяйства___ 2
Меры государственной политики_______________________________________________ 2
Оценка результатов государственной политики в области финансового оздоровления сельского хозяйства________________________________________________________________________________ 2
Рекомендации по снижению уровня убыточности в сельском хозяйстве страны_________ 2
Приложение 3.1 Проект Программы снижения уровня несостоятельности в сельском хозяйстве 2
Выводы_________________________________________________________________________ 2
Оценка действующей национальной государственной агропродовольственной политики 2
Рекомендации по реформированию агропродовольственной политики________________ 2
Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики
Введение
В настоящее время в развитии аграрного сектора накопился ряд вопросов, которые не регулируются текущим российским законодательством. В частности, в отличие от большинства стран мира в стране нет законодательного определения сельскохозяйственного производителя: каждый нормативный акт определяет его отдельно, что неудобно для использования в правоприменительной практике. Нет разграничения полномочий федерального и регионального уровня в проведении программ поддержки АПК. В результате в регионах осуществляют программы поддержки, приводящие к разрыву единого рыночного пространства страны, фактически к торговым войнам между регионами. Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами в регулировании аграрного сектора, сложившаяся ad hoc ситуация приводит к очень длительному согласованию различных мер, и как следствие - к запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране. Опыт запроса гуманитарной продовольственной помощи в 1998 году показал неурегулированность и этого вопроса, что привело к значительным негативным последствиям для АПК страны. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК.
Второй причиной, обусловливающей потребность в формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимость увеличения горизонта бюджетного планирования в АПК. В сложившихся макроэкономических условиях хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3-4 года вперед, в то время как аграрная политика формируется в годовом режиме. Это вносит дестабилизацию в условия функционирования сектора. В этой связи назрела необходимость принятия периодических законов по государственной поддержке АПК на 3-4 года с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования.
В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетном классификаторе той или иной строки. Направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане. Изменение классификатора позволит решить задачу повышения прозрачности расходования средств и более полного отражения расходов на поддержку аграрного сектора в бюджете.
Еще одна большая проблема – неадекватность существующего бюджетного классификатора. Разделы бюджетной классификации не соответствуют применяемым программам, и не отражают количества средств, израсходованных на ту или иную меру поддержки, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена. Кроме того, российская бюджетная классификация не соответствует международным классификаторам, что затрудняет сравнения затрачиваемых средств с мировыми, а также препятствует выявлению расходов на меры «зеленого» и «желтого ящика» для целей ВТО. Следовательно, необходимо пересмотреть бюджетные классификаторы для федерального и регионального бюджетов в сторону увеличения прозрачности бюджета.
Бюджетное финансирование АПК состоит из двух неравных частей. Во-первых, это бюджетные услуги, включающие содержание управленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи, структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги.
Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затрат на ресурсы, программы льготного кредитования и другие.
При этом если для первой из выделенных частей можно использовать общепринятые методы оценки эффективности бюджетных расходов, выработать нормативы экономически обоснованного размера необходимых средств, оценить оптимальное соотношение между частным и общественным секторами, то для второй, программной части, требуется особый подход. Оценить эффективный размер субсидии по программе нельзя. Можно только, путем анализа влияние программы на общественное благосостояние, оценить, какая из программ поддержки производителей приведет к меньшим потерям для общества в целом, а также анализируя степень достижения целей каждой конкретной программы в каждом случае выяснять, готово ли общество отказаться от какой-то части своих выгод для поддержки сельских товаропроизводителей таким образом.
Рекомендации по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в аграрной сфере
Расходы консолидированного бюджета
Бюджетные расходы на аграрный сектор являются отражением федеральной и региональной аграрной политики. На протяжении переходного периода объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйство постоянно снижался. Так, в 1992 году доля расходов на сельское хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета составляла более 13%, а к 2002 году их доля уменьшилась до 1,8% и продолжает снижаться. (Таблица 1). Доля бюджетных ассигнований на сельское хозяйство в процентах к ВВП снизилась с 4,5% в 1992 году до 0,5% в 2002 году. При этом объем бюджетных ассигнований, приходящийся на одного занятого и на один гектар посевов, существенно увеличивавшийся после кризиса 1998 года, в 2002 году вновь упал. Расходы на сельское хозяйство в постоянных ценах упали более чем в 2 раза на протяжении рассматриваемого периода. (Рисунок 1).