В.В. Головко, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
Значительные размеры социальных и экономических потерь от дорожно-транспортных происшествий придают задаче обеспечения безопасности дорожного движения государственную значимость.
Существенная роль в ее решении принадлежит органам и подразделениям Министерства внутренних дел Российской Федерации. Орган федерального надзора был создан в соответствии с Указом Президента России от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2. После проведения административной реформы Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) переименовано в Департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД)3.
В соответствии с Положением Госавто- инспекция должна осуществлять специальные надзорные и разрешительные функции, обеспечивать в пределах своей компетенции безопасность дорожного движения, контролировать соблюдение правил, нормативных стандартов в данной сфере4. Ранее эти функции выполняла Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), которая была создана на базе общесоюзной специальной инспекции Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс)5, его местными органами были одноименные главные управления (Главдор- трансы) при правительстве союзных республик. Цудортранс входил в состав Народного комиссариата путей сообщения (НКПС).
Вопросы организации обеспечения безопасности дорожного движения в 30-е гг. XX в. по разметке улиц городов, установке дорожных знаков, светофоров, освещению проезжей части улиц и т.д. возлагались на народные комиссариаты коммунального хозяйства союзных республик, а ограждение опасных мест на внегородских дорогах, установка там дорожных указателей, знаков и др. - на Цудортранс.
В начале 1932 г. Цудортранс был выделен из состава НКПС в самостоятельное Всесоюзное центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при Совнаркоме СССР6. Специальная инспекция была образована для контроля за состоянием и эксплуатацией транспортных средств в автохозяйствах всех ведомств, а также строительством и содержанием дорог. Однако Цудортранс недостаточно эффективно выполнял свои задачи, мало уделял внимания осуществлению надведомственного контроля, так как был перегружен другими функциями. Постановлением СНК СССР от 5 ноября 1934 г. Цудортрансу было поручено улучшить надзорную деятельность и повысить статус дорожной инспекции7. При нем была организована Государственная автомобильная инспекция (ГАИ).
Необходимо отметить, что в первые годы существования ГАИ выполняла лишь контрольные, наблюдательные функции, право налагать административные взыскания за нарушение Правил дорожного движения было предоставлено позднее, после упразднения в
г. Цудортранса и включения ГАИ в состав Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР8. Руководство дорожным строительством и обеспечение безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы.
Постановлением СНК СССР от 3 июля
г. было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР9. С этой даты и начинается «точка отсчета» совершенствования ее деятельности.
Перед Госавтоинспекцией ставились задачи: борьба с авариями на дорогах; разработка технических норм эксплуатации транспорта; наблюдение за подготовкой шоферов; учет автопарка. В связи с этим на нее возлагались следующие обязанности: учет аварий; анализ и выявление их причин; привлечение лиц, виновных в ДТП, к ответственности;
контроль за проведением автомобильными хозяйствами, а также народными комиссариатами, учреждениями и организациями необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, обеспечивающем безопасность движения, и др.
ГАИ были предоставлены права: беспрепятственно посещать и производить обследование автохозяйств, ремонтных заводов и мастерских; требовать у руководителей этих организаций предоставления сведений о состоянии автопарка, о расходовании горючесмазочных материалов; приостанавливать эксплуатацию технически неисправных автомобилей; ставить перед квалификационной комиссией вопрос о лишении водителей права управления транспортными средствами за грубое систематическое нарушение правил движения; и, наконец, налагать на виновных в нарушении установленных на автомобильном транспорте норм и правил денежные штрафы. Все это явно свидетельствовало о надзорном предназначении автомобильной инспекции.
Положением о Государственной автомобильной инспекции предусматривалось, что ее работники пользуются всеми правами, установленными для сотрудников милиции10.
Начиная с 1936 г. круг надведомствен- ных контрольных полномочий ГАИ постоянно расширялся. Если первым Положением о ГАИ на службу бьши возложены две контрольные функции: контроль подготовки и воспитания шоферских кадров и контроль проведения наркоматами и автомобильными хозяйствами необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, то в Типовом положении о Госавтоинспекции Министерства охраны общественного порядка союзной республики (1963 г.) бьши записаны уже семь функций, связанных с осуществлением контроля, а в Положении о ГАИ, утвержденном в 1978 г., - двенадцать11. В дальнейшем на протяжении нескольких лет органы ГАИ дополнительно выполняли функции по контролю, возложенные на них нормативными актами Министерства внутренних дел.
Неоправданное расширение надзорноконтрольных функций, как представляется, не способствовало повышению эффективности деятельности ГАИ, перегружало ее подразделения излишней работой, что в конечном счете, отрицательно сказывалось на результатах ее деятельности, вызывало справедливую критику со стороны государства и граждан.
Возможно ли было выполнение некоторых функций Госавтоинспекции иным органом государственного управления, например, Цудортрансом? Думается, что ответ можно дать положительный. Для этого Правительству можно было расширить его полномочия по осуществлению надзора за соблюдением правил безопасности дорожного движения и наделить правом наложения административных взысканий. Однако государству требовалась жесткая централизация механизма управления для выполнения поставленных задач. Карательная политика или политика устрашения прошлых лет считалась наиболее эффективной и не требовала больших финансовых затрат. Без специального правоохранительного органа, который мог бы проводить такую политику и применять меры административного принуждения, обеспечить безопасность дорожного движения было невозможно.
Период власти Советов характеризуется не только склонностью государства решать важные проблемы путем репрессий или устрашений. В это время наблюдались рост большого числа органов государственного управления, увеличение численности бюрократического аппарата и, как следствие, появление большого количества нормативных документов12.
По результатам анализа социологических исследований, проведенных автором в 1992— 1998 гг. в Новосибирской и Омской областях, можно сделать вывод, что почти все опрошенные руководители автотранспортных предприятий жаловались на невозможность выполнения всех указаний и директив, исходящих из центра. Кроме того, они не могли их применять в своей деятельности в силу того, что издаваемые документы, как правило, не содержали конструктивных предложений. Большинство интервьюируемых руководителей высказывались в пользу экономических методов управления.
В настоящее время коренным образом стала меняться политика государства. На смену административно-командным методам приходят экономические «рычаги» управления, наблюдается децентрализация государственной власти. Влияние государства на автотранспортные организации, водителей, занимающихся предпринимательской деятельностью, осуществляется в основном с помощью лицензирования и сертифицирования их работ и услуг. Назрела необходимость привести Положение о ГАИ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации 22 мая 1992 г., в соответствие с современными требованиями. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» было утверждено новое Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД). После опубликования Указа ГАИ прекратила свое существование. На смену ей пришла ГИБДД. Названный документ несколько расширил ее полномочия. В соответствии с новым Положением она имеет право осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания; осуществлять во взаимодействии с государственными органами контроль за соблюдением юридическими лицами и гражданами условий лицензий, выданных Госавтоинспек- цией, требовать от них необходимые сведения о лицензируемой деятельности и давать им в пределах своей компетенции обязательные для них предписания; осуществлять согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов.
Остальные права и обязанности по смыслу и содержанию практически не отличаются от прежних, за исключением того, что сотрудники не правомочны направлять на повторный экзамен водителей, нарушивших Правила дорожного движения. Насколько эффективно действовал этот документ, покажет время. Однако очевидно, что его принятие так и не устранило некоторых проблем, требующих своего разрешения. Поможет ли улучшить дисциплину водителей и пешеходов на дорогах Департамент обеспечения безопасности дорожного движения МВД России? Ответить пока сложно. По результатам социологических исследований 70 % опрошенных респондентов считают очередную реформу малоэффективной или относятся к ней безразлично1 . Критикуют этот шаг и многие государственные служащие, ученые. Например, заместитель начальника инспекции Счетной палаты Государственной Думы по контролю за расходами в МВД России Георгий Веренич считает, что ничего кроме убытков это казне не принесет. Переименование ГАИ в ГИБДД стоило государству несколько миллионов долларов. Процесс очередного изменения очень дорогостоящий и относиться к нему нужно осторожно. Много денег будет израсходовано на изготовление новых удостоверений, печатей, нагрудных знаков и т.д. Вряд ли новое название поможет что-то изменить к лучшему. Аналогичной точки зрения придерживался и заместитель председателя комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству доктор юридических наук, профессор Александр Николаевич Харитонов14.