СТРАТЕГІЇ
ВНУТРІШНЬОПОЛІТИЧНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ________
1. ПОЛІТИЧНА СИСТЕМА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ
1.1. Еволюція політичної системи в Україні
Протягом десяти років незалежності у політичній системі України відбулися суттєві зміни. Ці зміни полягали у переході від радянської влади до демократичної форми розподілу влади або, точніше, владних функцій.
Для розуміння змісту цього переходу необхідно усвідомлювати, що радянська система була лише прикриттям для реальної влади Комуністичної партії Радянського Союзу (КПРС) та її філії в Україні — Комуністичної партії України (КПУ). Тобто КПРС, незважаючи на свою назву, була не стільки партією, скільки органом державної влади, що її було закріплено у статті 6 Конституції СРСР. Причому влада КПРС—КПУ мала тоталітарний характер і монополію на державну ідеологію, а тому в умовах політичного плюралізму функціонувати не могла, що й призвело у кінцевому підсумку до її краху.
Таким чином, радянська система з адміністративного погляду поділялася на дні складові: власне радянську владу, тобто владу Рад та їхніх виконкомів, Ідо становило лише ширму, та владу партійних комітетів — від ЦК КПРС до республіканських, обласних, районних та міських комітетів, що були конституційними органами державної влади в СРСР. Це розуміння необхідне для того, щоби правильно називати ті трансформаційні процеси політичної системи, які відбулися згодом в Україні.
Послаблення влади КПРС—КПУ в Україні сталося з відміною статті 6 Конституції СРСР. Повністю владу КПРС—КПУ в Україні було ліквідовано у серпні 1991 р. згідно з Указом Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991р. «Про тимчасове припинення діяльності Компартії України» [1].
Стратегії розвитку України: теорія і практика
Це була не просто заборона політичної партії — це була заборона органу державної влади. Відповідно, вся повнота державної клади на території України перейшла до Рад, які до того лише прикривали реальну владу КІІРС—КПУ та їхніх виконкомів, які до того лише реалізовували партійні рішення. Зрозуміло, що така ситуація довго тривати не могла, оскільки радянські органи завжди були лише ширмою і не були пристосовані до управління суспільством.
Цим починається перехід від радянської влади до демократичної форми розподілу владних функцій в Україні. Цей шлях не був простим і прямолінійним. На цьому шляху українське суспільство зазнавало прогресу та відступів, перемог та поразок.
Після ліквідації КПУ в Україні створився вакуум державної виконавської влади. Виконкоми Рад усіх рівнів формувалися як виконавчі органи відповідних Рад, тими ж Радами створювалися, їм же звітували. Неможливість управління державою за таких умов стала очевидною після скасування компартійної вертикалі. Але ще раніше, 5 липня 1991 р. Верховна Рада УРСР ухвалила низку законів — Закон УРСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції Української РСР» [2], Закон УРСР «Про ^™/ Президента Української РСР» [3|, Закон УРСР «Про вибори Президента Української РСР» [4]. Ці закони заклали основу демократичного перетворення політичної системи України. Перші вибори Президента України відбулися 1 грудня 1991 р. водночас з Всеукраїнським референдумом про підтримку Акту проголошення незалежності України. Першим всенародно обраним Президентом України став тогочасний лідер України Голова Верховної Ради України Леонід Кравчук.
Президент України виступає ініціатором створення президентських структур на місцях. У 1992 р. в Україні було запроваджено місцеві державні адміністрації та інститут Представників Президента України — голів місцевих державних адміністрацій. Це стало наступним після запровадження інститут президентства в Україні кроком до встановлення в Україні демократичної форми правління та до ліквідації радянської влади у власному деідеоло-гізованому значенні цього поняття. 5 березня 1992р. Верховна Рада приймає внесений Президентом України проект як Закон України «Про представника Президента України» [5]. 14 квітня 1992р. Президент України видає Указ «Про Положення про місцеві державні адміністрації» [6|. Цей Закон передбачав розподіл між сферами державного управління та самоврядування, а Положення регламентувало діяльність новостворюваних адміністра-
Розді.І II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України
цій. До сфери державного управління було віднесено адміністративно-територіальні одиниці — область та район. До сфери самоврядування, згідно з прийнятим 26 березня 1992 р. Законом України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [7], було віднесено території базового рівня, населені пункти — місто, селище, село.
Проте перші демократичні зміни в галузі державного управління наштовхнулися на опір консервативної частини тогочасної політичної еліти України, яка прагнула зберегти в Україні радянську систему влади, що не передбачала контролю держави за економічними процесами, уможливлювала тіньову приватизацію тощо. Коли на таку позицію стала частина державників, процес демократичних перетворень у сфері державного управління зіткнувся з істотними перешкодами, а деякі ініціативи взагалі були проігноровані.
З лютого 1994 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [8], а слідом за ним, 24 лютого 1994р. — Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, ра" міських, районних у містах, обласних Рад» [9]. Перший з цих законів фактично означав зміну системи влади жаві, причому неузгоджену з Конституцією України, змін полягала у тому, що адміністративно-терпторіал одиниці — області та райони — за встановленою процедурою формування адміністративних органів були віднесені до самоврядних території"! — так само, як і міста, селища, села (ст. І, ч. 1), а після виборів 26 червня місцеві адміністрації —- органи державного управління адміністративно-територіальних одиниць (адміністрації) — взагалі ліквідовувалися (ст. 8). Механізму взаємодії Рад вищого та нижчого рівнів не було передбачено, крім формальної, апріорно передбачуваної ієрархії. Щоправда, відразу після виборів, 28 червня, було внесено деякі зміни до Закону «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» |10], які регламентують загальні механізми скасування рішень та розпуску Рад (ст. 5), припинення повноважень голови Ради та її виконкому (ст. 6); також записано, що повноваження місцевих державних адміністрацій передаються виконкомам відповідних Рад (ст. 8, ч. 1). Але ні зміни вже не могли зупинити реставрацію радянської системи влади, яка, па щастя, виявилася короткостроковою.
26 червня 1994р. в Україні відбулися перший тур президентських виборів та місцеві вибори, після яких нерестами існувати місцеві державні адміністрації. На другому турі президентських виборів 10 липня 1994 р. зазнав поразки і тогочасний лідер
Стратегії розвитку України: теорія і практика
демократичних перетворень політичної системи України Леонід Кравчук. Президентом України було обрано Леоніда Кучму, який, як виявилося вже найближчим часом, зміг більш вдало здійснити демократичне реформування політичної системи України.
Вже перші укази нового Президента 6 серпня 1994 р. заклали основи демократичного розподілу владних функцій на національному та територіальному рівні. Перший з них — «Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади» [11]. Цей Указ підпорядкував Кабінет Міністрів України Президентові, що реально зробило останнього главою виконавчої влади в державі. Цей Указ означав встановлення єдності центральної виконавчої влади, ліквідацію неконструктивного впливу дуалістичної природи виконавчої влади. Другий з указів — «Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях» [12]. Цим Указом Президент України делеіував головам місцевих Рад та очолюваним ними виконавчим комітетам повноваження державної виконавчої влади — і у цій частині голови місцевих Рад та їхні виконкоми стали підзвітними та підконтрольними Президентові (ст. 2, ч. 3). Ці укази безповоротно ствердили принципи функціонування державної виконавчої влади, вла-' стиві демократичному суспільству.
Віхою і тимчасовим компромісом з консервативними силами, які домінували у Верховній Раді України, став Конституційній'! договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України [13]. Конституційний договір закладав основи президентської республіки та законодавче легітимізував розподіл державної влади в Україні.
Опір консервативних сил у Верховній Раді України демократичній трансформації державної влади остаточно було зламано у червні 1996р. прийняттям Конституції України, яку прийняла сама Верховна Рада України під загрозою розпуску згідно з очікуваними результатами референдуму, що його оголосив Президент України Леонід Кучма з метою подолання конституційної кризи в Україні.
Протягом безперервного пленарного засідання сесії 27—28 червня 1996р. 28 червня о 9-й годині 20 хвилин ранку було прийнято першу Конституцію незалежної України. Незважаючи на надзвичайно гостре триденне протистояння між Верховною Радою України та Президентом України, прийняття Конституції України у стінах Верховної Ради України стало актом національного єднання, тріумфом української державотворчої ідеї й справжньої демократії.
Розділ II. Стратегії внутрішньополітичного розвитку України
Прийняття Конституції України поклало край суспільній дискусії про форму правління в Україні і сприяло консолідації політичної еліти та політичних сил України.