Помимо возможности перекрыть доступ, чиновники и политические деятели могут отказаться от сотрудничества и в других формах и, в крайних случаях, возбудить официальное расследование. Учитывая подозрительное отношение общественности к лоббизму, можно сказать, что почти все шансы будут тогда против лоббистов. Одна из самых больших забот лоббистов - избежать гнева официальных деятелей.
Чиновники могут поддерживать свое влияние на лоббистов не только негативными, но и позитивными действиями. Например, это может заключаться в сотрудничестве в их политических кампаниях, в помощи при распространении их взглядов, в рекламе их успехов перед коллегами и возможными клиентами, в передаче им важной информации и т.п. Кроме того, официальный деятель может усилить свое влияние на лоббиста, установив с ним дружеские отношения. Лоббист, ставший другом, начинает связывать свои интересы с интересами официального деятеля и с развитием его карьеры. Лоббист может быть при этом более лояльным по отношению к своему другу, чем к организации, которую он представляет. Многие лоббисты признаются, что они находят более трудным лоббировать своих личных друзей, чем просто знакомых.
Взаимозависимость, правила игры, угроза санкций против нарушителей, характерные для вашингтонской политической системы, действуют довольно эффективно, контролируя поведение участников политического процесса. По мнению специалистов, эти факторы играют значительно более важную роль, чем какие-либо законодательные акты в поддержании той относительной чистоты лоббистской деятельности в Вашингтоне, которую мы наблюдаем. Но достаточно ли это? Можно ли быть уверенным, что система будет столь же хорошо функционировать и в дальнейшем? Система может справиться с отдельными нарушениями, но в состоянии ли она противостоять широкому наступлению зла? Если большое количество чиновников и лоббистов тайно договорятся о протаскивании нужных им решений, чтобы круто повернуть власть против общественных интересов, регуляторы, заложенные в систему, могут отказать. Вероятность такого события чрезвычайно мала, но надо иметь в виду такую возможность. Только постоянная бдительность со стороны граждан и ответственное осуществление права голосования может предотвратить такой исход.
Наиболее эффективный контроль за лоббизмом, и, вероятно, все, что действительно нужно это избрание высококвалифицированных, ответственных политических деятелей и чиновников. Голоса избирателей указывают направление системе и обеспечивают ее честное и справедливое функционирование. Официальные власти имеют столько возможностей для управления деятельностью лоббистов, что они фактически определяют, как эта деятельность будет протекать. Они сами, своим собственным поведением, мо гут добиваться выполнения определенных правил. Например, они могут четко установить, что они будут получать информацию только от лиц, пользующихся безупречной репутацией. Они могут ограничиваться лишь деловыми отношениями с лоббистами, отказываясь от развлечений, услуг и взяток. Они могут быть устойчивы к упорному давлению, но в то же время, чувствительны к голосам избирателей. Они могут обеспечить себе независимые источники информации, чтобы не зависеть от информации и советов лоббистов. Конгресс уменьшает свою зависимость от групп давления, совершенствуя свои процедуры и обеспечивая услугами вполне профессиональных экспертов свои подкомитеты и отдельных членов. Уклонения от правильной линии могут быть представлены на обсуждение в Сенате или Конгрессе или подвергнуты расследованию. Избираемые чиновники должны держать под постоянным контролем действия назначаемых; они должны заботиться об отношениях последних с лоббистами. Моральный уровень лоббизма зависит в конечном итоге, от морального уровня официальных деятелей.
"Такого рода моральные ограничения действительно определяют характер системы лоббизма. Никакие законы о регистрации, никакие перечисления связей и гонораров в "Congressional Record", никакая система партийной ответственности сами по себе не могут решить до конца проблему контроля за политикой давления. В конечном счете, цивилизованная мораль - единственный ключ к выживанию демократии".
ЛОББИЗМ В РОССИИ
Разумеется, то, каким лоббизм представляется согласно данному нами определению, то есть каким он должен быть по своим функциям и политическому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в конкретных политических и национальных контекстах,. это происходит прежде всего потому, что лоббизм, как, впрочем, и другие политические институты, не конструируется на пустом месте политическими "технолога ми", а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Поэтому в разных странах он функционирует по-разному. Рассмотрим то, как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби.
В условиях планового распределения всего и вся лоббизм министерств и ведомств заключался в борьбе за ресурсы и средства, а также за первоочередность насыщения ресурсами и средствами принятых решений, выполнения установленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий, связанных с их интересами.
Все это прекрасно видно на примере капитального строительства. Именно в нем, как в зеркале, отражался весь механизм лоббирования. Коротко, механизм функционировал следующим способом. В связи с ограниченностью ресурсов под планы строительства (а все вопросы наращивания мощностей решались только новым строительством) необходимо было пробить начало строительства объекта. Это называлось "пробить строку в плане у генерального подрядчика". Если, предположим, ВПК не знал проблем с этим особых проблем, то другие министерства и ведомства ежегодно решали эти задачи в непримиримой и достаточно жесткой борьбе, где годились любые методы: уменьшение смет ной стоимости объекта, выделение пусковых ниток и комплексов, завышение проектных мощностей, подмена проектной документации. В этот момент шли на любые ухищрения, самым простым из которых было занижение сметной стоимости объекта. По сложившейся тогда практике стоимость объекта занижалась примерно на 30 процентов, но все рекорды побило строительство КАМАЗа, когда сметная стоимость к концу строительства увеличилась в два раза по сравнению с первоначальной.
Делалось все, чтобы начать рыть котлован, потому, что без этого никакого строительства не могло быть вообще. Но даже "открытие строчки" не гарантировало начала работ, а тем более успешное освоение выделенных средств, так как ряд позиций по материалам и оборудованию, таких как кабельная продукция, трансформаторы и т.д. выделялось только под пусковые стройки. Таким образом, для строительства какого-либо объекта необходимо было любым путем включить его в перечень пусковых, хотя все хорошо понимали, что ввод того или иного объекта нереален. Здесь были допустимы любые ходы и формы давления - на первом уровне в строительных министерствах и Госплане, на втором уровне - в Совмине СССР, и на последнем - в ЦК КПСС с привлечением обкома КПСС и соответствующего отдела ЦК. Однако, даже включение в список вводных объектов не гарантировало его ввода, так как обычно плановый объем работ не покрывался материальными и трудовыми ресурсами в среднем процентов двадцать. Тогда в ход вошли приемы составления приоритетных списков пусковых объектов. Возглавляли списки объекты ВПК с обозначением "ввод запланированной мощности", далее шла "группа 100", за ней - список мощностей, контролируемых Госпланом СССР, затем - список по планам министерств и ведомств. Но и включение в первоочередные списки не гарантировало ввода объекта. Необходимо было постоянное давление и контроль, которые и обеспечивались заседаниями специальных Комиссий Совмина и совещаниями в ЦК с привлечением местных партийных властей. Наиболее яркой приметой серьезного отношения к объекту было создание партийного штаба по строительству под руководством одного из секретарей обкома КПСС или ЦК республики с проведением еженедельных заседаний на самом объекте, с информированием через обком партии ЦК КПСС и лично министров о ходе строительства. Это было уже серьезно.
Данная система сформировалась не за один день, прошла многие реорганизации, иногда менялись приоритеты и мощь лоббистских структур под давлением тех или иных веяний, часто создаваемых этими же структурами, но пер вые два места - ВПК и строительства - были неизменными долгие годы. Место ВПК определялось доктриной государства.
Место строительства - потому, что оно было нужно всем. За остальные места под солнцем шла непрерывная борьба, которая облекалась в форму движений за химизацию народного хозяйства, строительство БАМа, мелиорацию земель, подъем Нечерноземья, Продовольственную программу и последнюю программу - по ускоренному развитию машиностроения.
Ограниченность ресурсов и вера в наконец-то найденное решение всех сразу проблем развития всего народного хозяйства приводило к усилению той или иной группировки и резкому перераспределению средств и ресурсов в пользу послед ней. Незначительной в титанической борьбе отраслей была роль Минфина и банковской структуры. Они выполняли функции главной бухгалтерии и расчетных центров, работающих по поручению руководителя - Госплана СССР.
Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где всегда пер вые места занимали Москва и Ленинград, далее значение области определялось наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приоритетное значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промышленности, то Вологодская область во всех постановлениях ЦК фигурировала как отрицательный пример реализации "планов Партии и Правительства". Связь области с лобби ВПК или строительства определяло возможность развития жилья, уровень снабжения, бюджет области.