Вместе с тем правомерность обращения к категории «территориальная организация публичной власти» в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связи сделаем ряд пояснений применительно к термину «публичная власть». Дело в том, что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредством местного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическая власть[9].
Данный подход связан, видимо, с тем, что в рамках родового понятия «общественная власть» или «социальная власть» видовые признаки понятий «публичная» и «политическая» власть по существу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы. Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнем с того, что публичная власть и политическая власть - явления не тождественные. Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различие это состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властных отношении.
Субъектами публичной власти являются публично-территориальные формирования - народ (нация), государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальные единицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенные пункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивно определенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними на основе общих принципов и норм международного права публичная власть реализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообщества субъектами международного права (национальными государствами, международными организациями).
Общим объектом публичных властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная общественная ценность - государственная целостность, стабильность миропорядка, устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных образований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют те конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и взаимодействия на конкретной территории.
В отличие от публичной политическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Она включает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядка в целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляют угрозу для нее) государственно организованного общества или мирового сообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственных формирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальных образований - регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества и миропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы, т.е. являются публично-политическими.
Вместе с тем властные отношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинах малочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступают интегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или его самостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучи публично-властными, не являются политическими и соответственно не входят в систему политической власти.
В то же время в системе политической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие в члены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии, распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимы для конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементами политической власти, но не являются публично-властными.
Итак, понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).
Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[10].
Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.
Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.
Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[11].
Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
1.2 Исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.[12] Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня[13].