Такой упрощенный порядок изменения, в совокупности с другими политическими факторами, нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию Российской Федерации за короткий период было внесено более 300 поправок.[7]
Права и свободы граждан в прежней Конституции закреплялись в отрыве от международных стандартов и подчинялись целям «коммунистического строительства». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим», но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал принцип разделения властей, необходимость сильной исполнительной власти, независимое правосудие. Закрепленная в Конституции руководящая роль Коммунистической партии служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государственных делах.
Конституция с таким содержанием стала входить в острое противоречие с процессами, начавшимися в 1985 году. Глубокие перемены общественного строя после 1985 года в СССР и РФ, распад СССР не могли не отразиться на содержании Конституции России 1978 года. Она неоднократно и существенно менялась.
В 1989 году законом был учрежден новый высший орган государственной власти – Съезд народных депутатов РСФСР. К исключительному ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений.
С учетом поправок 1989-1992 годов Конституция РФ приобрела принципиально новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения Коммунистической партии в политической системе, признание идеологии плюрализма. Из официального названия страны и республик в составе РФ были исключены определения «советская», «социалистическая». Страна стала называться Россией – Российской Федерацией. Были узаконены множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений, что существенно изменило политическую жизнь. В соответствии с теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд РФ) расширились права местного самоуправления; обновлялась избирательная система.
Существенно преобразовывалось государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных округов и областей добились статуса республик в составе РФ. На основе федеративного договора от 31 марта 1992 года разграничивалась компетенция органов государственной власти Федерации и её субъектов; устанавливались гарантии территориальной целостности России. Прекращением существования СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная символика России. Подтверждалась полная международная правосубъектность России, самостоятельность её внешней и оборонной политики.[8]
Однако эти изменения больше напоминали «латание дыр», ибо не привели к созданию единой концепции нового государства.
Остро назрела необходимость конституционных перемен.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, официально опубликована и вступила в силу 25 декабря 1993 года. В последней (11-й) редакции действует с 31 декабря 2008 года.
Как уже говорилось выше, в рамках настоящей работы мы не будем подробно останавливаться на принципиальных отличиях современной Конституции Российской Федерации от Конституций 1918, 1925, 1937 и 1978 годов. Ниже рассмотрим особенности внесения изменений и поправок в текст ныне действующего Основного закона (глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»).
Глава III. Возможности изменения Конституции РФ
Положения главы 9 Конституции РФ существенно изменили процедуру частичного или полного пересмотра текста Конституции, которая предусматривалась всеми ранее действовавшими российскими конституциями. Эти положения усилили «жесткость» основного закона страны, значительно усложнили процедуру пересмотра, внеся в нее ряд новых моментов.
Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «поправка». Пересмотром являются изменения положений глав 1, 2 и 9. Внесение поправок направлено на изменение глав 3-8 Конституции РФ.
«Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы»[9]. Статья 134 Конституции РФ определяет круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции.
Следует различать обычную законодательную инициативу, то есть право внесения проектов обычных законов (федеральных и федеральных конституционных) и инициативу конституционного пересмотра. В данном случае круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, не совпадает с кругом субъектов, обладающих правом инициативы конституционного пересмотра. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший арбитражный Суд правом внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции не наделен.
Кроме того, право инициативы конституционного пересмотра принадлежит не отдельным представителям Совета Федерации и Государственной Думы, а группе численностью не менее одной пятой общего состава каждой из палат. Это ограничивает возможность внесения случайных законопроектов, а также втягивания Федерального Собрания в многочисленные обсуждения конституционных вопросов, что вполне вероятно, если такое право предоставлялось бы каждому члену парламента.[10]
Изменения в Конституцию РФ могут вноситься четырьмя различными способами, предусмотренными главой 9 и конкретизированными решениями Конституционного Суда и федеральными законами:
Поправки к главам 1, 2, 9 Конституции (положения об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о конституционных поправках и пересмотре Конституции) принимаются Конституционным Собранием или выносятся этим органом на референдум.
Положения части 1 статьи 135 устанавливают иерархию конституционных норм (по значимости), что ранее не было присуще прежним российским основным законам. При наличии подобной иерархии сложность того или иного способа изменения Конституции Российской Федерации основывается на социальной значимости тех общественных отношений, которые регулируются соответствующими положениями. Как уже упоминалось выше, подобная особенность присуща ряду современных конституций (см. стр. 7 настоящей работы). Положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только путем принятия новой Конституции. В отличие от ранее действовавших российских основных законов, которые предоставляли право принимать новую Конституцию высшему представительному органу государственной власти, Конституция 1993 года лишает Федеральное Собрание этого права.[11]
Часть 2 статьи 135 предусматривает, что для изменения конституции созывается специальный орган – Конституционное Собрание. Конституционное Собрание – это особый орган осуществления государственной власти (во многих странах он именуется Учредительным Собранием). Порядок формирования и деятельности, компетенция Конституционного Собрания должны определяться федеральным конституционным законом. До настоящего времени указанный закон не принят, что фактически делает невозможными изменения Глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации.
Второе место в иерархии норм занимают те нормы, которые содержатся в статьях глав 3-8 (федеративное устройство Российского государства, порядок формирования, организация, компетенция и взаимоотношения федеральных государственных органов, статус местного самоуправления).
Поправки к главам 3 - 8 Конституции могут приниматься в форме Закона о поправках к Конституции.
Первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуаций. Своеобразным «камнем преткновения» стали наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции. Существовали принципиально разные подходы к решению этой проблемы. Одна точка зрения предполагала, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных законов. Другая – что поправки к Конституции являются самостоятельным видом нормативных правовых актов РФ, и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, что принятие поправок должно производиться федеральными законами.Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Государственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определившим порядок принятия конституционных поправок. Конституционный Суд постановил, что поправки в смысле ст. 136 Конституции должны приниматься в форме особого правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. Необходимо отметить, что действующая Конституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, – федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня – закон Российской Федерации о поправке к Конституции. Процедура принятия указанного закона установлена Федеральным законом №33-ФЗ от 04 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».К началу 2009 года принято два закона о поправке к Конституции РФ: № 6-ФКЗ от 30 декабря 2008 «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы» и № 7-ФКЗ от 30 декабря 2008 «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ».