Реорганизация государственного аппарата начинается еще с 80-х годов XV в., после присоединения к Москве Твери, Рязани, Нижнего Новгорода, Великого Новгорода и освобождения Руси от татарского ига. Дворцово-вотчинная система государственного управления, сложившаяся еще во времена феодальной раздробленности, стала непригодна в новых условиях. Значительно усиливается власть царя, оформляется Боярская дума, создаются центральные органы управления — приказы. В формировании централизованного государства царская власть опиралась на многочисленное дворянство, политическое значение которого все возрастало, и на купечество. Таким образом создается сословно-представительная монархия, которая характеризуется наличием сословно-представительных органов как в центре (Земский собор. Боярская дума), так и на местах (губные и земские органы). Царское правительство опирается в этих органах на дворян и купечество для подавления протеста эксплуатируемых масс, а также для борьбы с феодальной аристократией, стремившейся возродить порядки периода феодальной раздробленности.
Сословно-представительная монархия — важный этап развития феодального государства на пути к самодержавию.
Центральные органы государственной власти и управления. С созданием Русского централизованного государства политическая власть все больше сосредоточивалась в руках царя. Уже Иван III именует себя великим князем “всея Руси” и “самодержцем”. Правда, термин “самодержец” имел в то время главным образом внешнеполитическое значение. Этим подчеркивалась независимость и государственный суверенитет Русского государства.
Чтобы еще больше подчеркнуть власть и значение великого князя, был разработан сложный и пышный придворный церемониал. С той же целью Иван III венчался “шапкой Мономаха”, которая становится теперь символом русского самодержавия. Иван IV в 1547 г. впервые принял титул “царя”, равный по значению императорскому.
Царской власти были посвящены особые главы в Соборном Уложении 1649 года. Оно не делает никакого различия между преступлениями против личности царя и против государства, И те, и другие объединяются понятием “слова и дела государева”. Царь являлся главой государства. Он законодательствовал в масштабе всей страны, был главой исполнительной власти, командовал войсками, распоряжался финансами, был высшим судьей. Все государственные функции царь осуществлял при участии Боярской думы, земских соборов через систему приказов и воевод.
Боярская дума развилась из совета при князе, включавшего наиболее крупных феодалов. В Думу вошли потомки бывших удельных князей и наиболее родовитые и влиятельные бояре. Представители менее родовитых фамилий состояли в Думе в чине окольничего. В XVI в. Боярская дума из феодальной курии при князе превращается в государственный орган сословно-представительной монархии. Состав этого органа значительно расширяется в XVII в. за счет возведения в боярское достоинство неродовитых царских фаворитов, родственников. Включаются в Думу и представители дворянства и служилой бюрократии (дьяки).
Таким образом, в первой половине XVII в. Дума состояла из людей четырех степеней: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Неродовитые бояре, дворяне и дьяки, выражавшие интересы служилого дворянства, значительно потеснили старую феодальную аристократию. Значение этих дворянских элементов было велико, так как думные дворяне и дьяки в большинстве случаев попадали в Думу после 20—30 лет службы, обладали большим опытом и знаниями и, как правило, были докладчиками по делам, формулировали решения Думы. Тем более, что старая феодальная знать понесла большие потери во времена опричнины.
Однако Боярская дума все еще сохраняла свой аристократический характер. Как бы не изменялись состав Думы и взаимоотношения ее с царем, она представляла власть крупных феодалов и действовала нераздельно с царем, который сам был крупнейшим землевладельцем-феодалом.
Заседания Думы проходили под председательством царя или наиболее родовитого из бояр. Компетенция ее, в основном, была намечена Судебником 1550 года и Соборным Уложением 1649 года.
Боярская дума не имела твердо очерченной компетенции, отдельной от царской власти. Дума участвовала в законодательстве, обсуждала законопроекты, затем утверждавшиеся царем. Поэтому многие указы по важнейшим делам начинались формулой: “царь указал, а бояре приговорили”. Дума обсуждала запросы приказов и воевод о делах, которые эти органы не могли решить, давала указания приказам и воеводам по делам текущего управления. В ней обсуждались военные и международные вопросы, через нее проходила дипломатическая переписка. Дума же была высшим контрольным учреждением. Она собирала сведения о служилых людях, интересовалась расходами приказов, вникая подчас в такие мелочи, как, например, о том, сколько денег было истрачено в приказе на свечи, чернила и дрова. Решение Думы (особенно с участием царя) по сложному делу, поступившему из приказа, или по частной жалобе становилось прецедентом при разборе в приказах аналогичных дед.
Однако обширная по своему составу и сохранявшая аристократический характер Дума не могла удовлетворить потребности зарождавшегося самодержавного государства, которое нуждалось в более оперативном бюрократическом органе.
Земский собор. В xvi-xvii в. царская власть опиралась на особое учреждение—Земский собор. Первые Соборы (1549 г., 1551 г. и др.) были еще недостаточно полными по своему составу: на них не было представителей посадов. Впервые наиболее широко все сословия (за исключением крестьянства) были представлены на Соборе 1566 г., созванном для решения вопроса о затянувшейся Ливонской войне. Особенно большую роль Соборы стали играть в первой половине XVII в. В 1611— 1612 гг. “Совет всея земли” руководил всенародным движением за изгнание интервентов и при отсутствии царя фактически являлся высшим органом власти, перед которым было ответственно правительство Минина и Пожарского. Вплоть до 20-х годов XVII в. соборы заседали регулярно. Соборы первой половины ХVIIв. отличались наиболее широким представительством. Так, на Земском соборе 1613 года присутствовало около 700 человек. В состав Собора входили Боярская дума, Освященный собор (высшие церковные иерархи во главе с патриархом), а также по 10 человек от каждого города и уезда из дворян, посадских людей, крестьян черных волостей и казаков. Однако представителей частновладельческих крестьян не было даже и на этом Соборе.
Земские соборы обсуждали и решали важнейшие дела: выборы царя (Соборы 1598 г., 1613 г.), вопросы войны и мира, Собор 1653 г., одобривший воссоединение Украины с Россией и санкционировавший посылку русских войск на помощь Украине, коренные внутренние реформы и законодательство (Собор 1649 г.).
Порядок работы Собора не был регламентирован какими-либо законодательными актами. Решения этих органов не были обязательны для царской власти, однако она не могла не считаться с организованным волеизъявлением сословий. Играл свою роль еще один фактор. Царская власть еще не имела в своих руках достаточно мощного налогового аппарата и силовых структур. Введение новых налогов (в том числе чрезвычайных), как правило, делалось с согласия Земского собора.
Приказы. С расширением территории и созданием единого централизованного Русского государства различные отрасли управления (“пути”) поручались (“приказывались”) отдельным лицам из великокняжеского окружения. Вокруг этих “путных” бояр складывался штат помощников, возникало учреждение. Такие центральные органы государственного управления в XVI в. получили названия приказов. Первые сведения о них относятся еще к концу XV в., основная масса приказов создается к 50—70-м годам XVI в. и получает свое развитие в XVII в. Всего в XVII в. действовало до 80 приказов (вместе с временными). Постоянных приказов насчитывалось до 40. Они образовывались по мере надобности, без определенного плана, сфера их компетенции переплеталась.
Приказы можно разделить на: 1) ведавшие отраслями управления в масштабе всей страны, 2) ведавшие определенными территориями, 3) приказы дворцового управления.
К каждому из них были приписаны определенные города и уезды, доходы с которых поступали в данный приказ. Приказ управлял этими городами и уездами и был для них судебным органом. Даже к Посольскому приказу были приписаны города Романов, Елатьма, Касимов.
Приказы были подчинены царю и Боярской думе. В приказах сложился обширный и влиятельный слой приказных дьяков и подьячих—дворянской бюрократии.
Посольский приказ ведал иностранными делами. Разряд вел учет служилых людей и производил им смотры, назначал поместный оклад и денежное жалованье, ведал назначениями на службу. Поместный приказ наделял служилых людей поместьями в размерах, назначенных Разрядом, давал разрешения на все сделки с землей и регистрировал их. Разбойному приказу были подведомственны дела об убийствах, разбоях и кражах на территории всего государства, за исключением Москвы. Судебные тяжбы служилых людей разбирались во Владимирском и Московском судных приказах. В Челобитном приказе судились дьяки, подьячие (служилая бюрократия). Кроме того, он был апелляционной инстанцией по делам, рассмотренным в других приказах. Споры о холопах рассматривал приказ Холопьего суда. К приказам с областной компетенцией относились: Земский, управлявший Москвой, Казанского дворца, Сибирский. Приказ Большого дворца управлял дворцовым хозяйством. В него входили хлебный, кормовой, сытенный и другие дворы. Казенный приказ ведал царской казной, Конюшенный—царскими конюшнями. Особое место среди всех приказов занимал Приказ тайных дел, образованный в 1654 г. Он был своеобразным ведомством государственной безопасности, надзирал за деятельностью всех других приказов и воевод, управлял личным хозяйством царя и выполнял его особые поручения.
Централизованное приказное управление явилось огромным шагом вперед в деле укрепления государственного аппарата. Однако неопределенность компетенции, подотчетность только высшим органам власти и безответственность перед населением порождали бюрократизм, взяточничество и волокиту.