1699—1775 гг.: консолидация и дезинтеграция городской общины в России
Калининград 2011
Содержание
1. 1699—1775 гг.: консолидация и дезинтеграция городской общины
Список литературы
реформа самоуправление магистрат бюрократизация
1. 1699—1775 гг.: консолидация и дезинтеграция городской общины
В XVII в. городское самоуправление трижды преобразовывалось государством, одновременно с этим проводились социальные реформы, что ускоряло естественный ход трансформации традиционной городской общины. В 1679—1681 гг. правительство запретило городовым воеводам вмешиваться в финансовые дела городских общин. В 1699 г. должность воеводы была вообще упразднена, а дела воеводской канцелярии, относящиеся к посадскому населению, перешли к органам самоуправления (земской избе). Московская земская изба стала органом всех московских посадских и одновременно центральным органом для земских изб во всех городах и получила название Бурмистерской палаты, или Ратуши, члены которой также избирались посадскими Москвы. Эта реформа способствовала консолидации посадских в общегородские общины и отделению коронной администрации от посадского самоуправления. В начале XVIII в. последовала новая полоса преобразований, которые по отношению к предыдущим выглядели контрреформами. В 1702 г. были упразднены губные старосты вместе с их аппаратом, а в ходе двух реформ местного управления 1708 и 1719 гг. — и все уездные земские старосты; их функции были переданы воеводам (с 1708 г. они назывались комендантами, с 1719 г. — земскими или дистриктными, комиссарами, с 1727 г. — городовыми воеводами), в руках которых до 1719 г. сосредоточилось управление сельской округой (уездом) и непосадским населением в городе (отправление суда с 1719 г. перешло к специально созданным судебным учреждениям). В результате этого на короткое время, в 1708 —1721 гг., Ратуша как орган центрального управления была упразднена и органы самоуправления были вновь подчинены местной коронной администрации.
В 1721—1724 гг. произошло возвращение к началам реформы 1699 г. В городах были созданы новые учреждения — магистраты, в ведении которых находились финансы и сбор податей, управление городским хозяйством, народное образование, полиция, суд, призрение. Магистрат являлся коллегиальным учреждением, состоявшим из выборных, но несменяемых президента, бурмистров и ратманов. Магистраты были изъяты из ведения воевод и подчинены Главному магистрату, который находился в столице и включал в свой состав наряду с выборными от посадских Петербурга также и коронных чиновников. Главный магистрат утверждал избранных членов городских магистратов. Петровские реформы местного управления способствовали административному отделению городской общины от сельской, посадских (не всего городского населения!) от крестьянства. В 1727 г. Главный магистрат был на 15 лет упразднен, магистраты переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам, введена ротация членов магистрата. В 1743 г. Елизавета Петровна возвратила городские учреждения к началам городской реформы 1721 г.: Главный магистрат, городовые маги страты были восстановлены на прежних основаниях.
Административные реформы первой половины XVIII в. сопровождались социальными реформами.
Вместе с учреждением магистратов и ратуш в 1720—1724 гг. посадские были переименованы в граждан, которые разделялись на регулярных и нерегулярных. К первым относились лица, имевшие капитал, ремесло и профессию, — банкиры, торговцы, ремесленники, живописцы, врачи и т. п., а ко вторым — люди наемного труда и огородники, т. е. граждане, получавшие средства к жизни от пашни или огорода. Только верхняя страта регулярных граждан получила право избирать на специальных избирательных собраниях из своей среды членов магистрата. Все регулярные граждане в зависимости от состоятельности были распределены по двум (с 1724 г. по трем) гильдиям, а ремесленники — между вновь созданными цехами. Все граждане, включая нерегулярных, сохранили право участвовать в традиционных сходах и часто по-прежнему назывались посадскими или купцами.
При близком рассмотрении оказывается, что ни городская община, ни основы самоуправления, существовавшие к концу XVII в., не были разрушены петровскими реформами. Даже магистратская реформа не упразднила прежде существовавшие органы самоуправления, а лишь создала еще один орган самоуправления — магистрат, который был призван консолидировать все торгово-промышленное население данного города в единую городскую общину и контролировать деятельность традиционно существующих органов самоуправления. Община, ее традиционные органы и руководители признавались новыми законами и продолжали действовать на прежних основаниях, а магистраты служили, с одной стороны, высшим органом самоуправления посадских в городах, а с другой — передаточным колесом между общиной и коронной администрацией. Одни историки считали магистрат учреждением самоуправления, другие — коронного управления. По мнению А.А. Кизеветтера, магистраты являлись органами самоуправления, но «глубоко архаического характера»: выбираемые населением члены магистрата «делались не слугами избравшего их общества, а агентами правящей бюрократии. <...> Самоуправление в истинном его значении начиналось лишь за дверями магистратского присутствия. Его органом служил мирской посадский сход, исполнительной инстанцией являлась „старостинская изба" или „старшинское правление". Не магистратский бургомистр, а посадский староста был настоящим представителем земского мира».
Рассмотрим магистрат в связи с другими органами городской общины, так как вместе они представляли собой единую систему самоуправления. Городская община имела два вида сходов — собрание всех граждан и собрание верхней страты для избрания членов магистрата. Первое собрание избирало мирское управление и земских старост, второе — членов магистрата. Во главе городской общины оказывались два учреждения — земская изба и магистрат — и два руководителя — мирской староста и президент магистрата. Первое учреждение преследовало преимущественно групповые, сословные цели граждан и служило специфическим интересам данной городской общины, второе руководствовалось главным образом (но не только!) интересами коронной администрации и решало государственные задачи. В данном случае мы имеем классический пример самоуправляющейся общины с двумя группами функций — официальных, или государственных, и неофициальных, или общественных, и с двумя структурами — официальной и неофициальной. Поскольку две структуры принадлежали одной и той же корпорации и являлись как бы двумя головами одного тела, они находились в постоянном взаимодействии. Городского старосту выбирало общепосадское собрание, но утверждал магистрат. Состав земской избы избирался общим собранием, но она подчинялась магистрату и являлась исполнительным органом как общего собрания, так и магистрата. Борьба разных групповых интересов на общем собрании переходила в борьбу за магистратские должности на избирательном собрании, в котором активное участие принимали городские низы. Старосты боролись с членами магистрата, а члены магистрата — друг с другом за власть и влияние на граждан. Богатое купечество часто превращало магистратскую власть в орудие своих интересов для борьбы против конкурентов, получения в аренду леса, земли и т. п., но главным образом для влияния на раскладку посадских платежей и повинностей.
Магистрат избирался общиной, но формально был подотчетен только Главному магистрату.
Однако фактически члены магистрата во многих отношениях зависели от общины. Они оставались ее членами, не освобождались от налогов и были связаны круговой порукой со всеми остальными. Они получали жалованье от общины и освобождались от сборов на общественные нужды не по закону, а по обычаю и усмотрению схода. По закону община должна была отпускать средства на ремонт здания магистрата и канцелярские расходы. Как правило, именно члены магистрата выступали в роли ходатаев общины перед государственными учреждениями, в том числе ездили в столицу, на что посадские отпускали деньги. Община могла пожаловаться на членов магистрата, и в случае ее правоты виновные освобождались от должности. Все это неизбежно вынуждало членов магистрата в своей деятельности принимать во внимание общественное мнение, под постоянным контролем которого они находились.
Городские общины, так же как и крестьянские, действовали в соответствии с государственной концепцией самоуправления: городское общество на местном уровне и своими силами осуществляло задачи государственного управления и самоуправления. Магистрат в большей степени был официальной структурой, а старостинское правление — неофициальной структурой. Деятельность магистрата ориентировалась главным образом на выполнение государственных функций, а правления — общественных. А.А. Кизеветтер всесторонне осветил деятельность городской общины как неформальной организации, а в трудах других исследователей проанализирована деятельность магистратов как официальных организаций. К сожалению, никто не попытался посмотреть на все городские учреждения и институты вместе, как это было в жизни. Тогда бы не пришлось из магистрата делать исключительно государственное учреждение. Хотя магистрат был главным образом официальной структурой, он, будучи органом самоуправления, отличался от нормального государственного учреждения тем, что был ближе к нуждам местного населения, считался с общественным мнением, зависел от городской общины, и это делало его также и институтом самоуправления. В доказательство этого приведем один характерный для того времени случай из жизни магистрата г. Белгорода в 1745—1747 гг.
В 1745 г. белгородские купцы обратились в Сенат с ходатайством утвердить решение избирательного собрания граждан (оно избирало членов магистрата), которое отрешило от должности президента и двух бургомистров магистрата, поскольку они были выбраны недостаточным числом голосов, были недостойны по своим личным качествам занимать столь ответственные должности, поступали противозаконно, нарушали казенные интересы, а один из них «не только не старался охранять купечество от всяких нападок и налогов, но и сам отягощал его неуказанными (незаконными. — Б.М.) поборами». Купечество обратилось в Сенат, минуя Главный магистрат, по тому, что отрешенные от должностей члены магистрата имели там покровителей. Сенат проверил достоверность сообщаемых фактов и временно утвердил отрешение одних и назначение новых членов магистрата. Он распорядился также, чтобы окончательное решение о новых членах магистрата было принято после нового избирательного собрания и чтобы не сословный суд посадских, находившийся под полным контролем городского магистра та, а белгородская губернская коронная администрация при участии незаинтересованных членов магистрата разобралась с обвинениями старых членов магистрата в нарушении казенного интереса. Последнее решение мотивировалось просьбой самого купечества, не доверявшего ни белгородскому магистрату, ни Главному магистрату, хотя купцы не подлежали суду коронной администрации. Из этого типичного дела можно видеть, что, по мнению членов городской общины, магистрат в своей деятельности должен защищать интересы общины; что, когда он уклонялся от своего долга «охранять купечество», он встречал противодействие со стороны по крайней мере части посадских; что члены магистрата могли принимать самостоятельные решения (в данном случае противозаконные решения), но находились под бдительным контролем общественного мнения; что в общине существовали противоборствующие партии во главе со своими лидерами, которые отстаивали свои групповые интересы, не брезгуя нарушением закона, вследствие чего вмешательство коронной администрации в роли судьи или арбитра было необходимым. Добавим, что вопреки закону на избирательных сходах членов магистрата повсеместно численно преобладали представители средней и низшей страт граждан, которых в погоне за голосами привлекали на сход претенденты на магистратские должности. Это пример самостоятельности и инициативы в выборе посадскими способов осуществления своих местных задач. Коронные власти принимали это как данность и не противодействовали этому.