После возбуждения дела должен наступить некий конкретный этап, на котором компетентное должностное лицо решает вопрос о приемлемости жалобы (заявления, представления) и возможности передачи дела для рассмотрения по существу. В этом случае заявитель действительно не может повлиять на решение вопроса о передаче дела на рассмотрение по существу. Но при наличии у компетентного должностного лица конкретных критериев для такой передачи, установленных законом, можно говорить об эффективной системе обжалования и об отсутствии сугубо усмотренческого фактора. По ГПК, судья, рассматривающий вопрос о необходимости передачи дела для рассмотрения по существу, не имеет критериев и ориентиров для решения данного вопроса. Упоминания в п.1 ч. 2 ст. 381 ГПК об «отсутствии основания для пересмотра судебных постановлений в порядке надзора», допускают произвольное толкование и не привязаны к основаниям отмены или изменения судебных постановлений (ст.387). Полагаем, что именно на этом этапе нужно было установить критерии приемлемости дела к надзорному пересмотру и осуществлять проверку именно приемлемости.
Заявитель, подавший надзорную жалобу в судах общей юрисдикции, теряет возможность влиять на её дальнейшее движение. Далее всё зависит от усмотрения судьи (представителя государственного органа). При отсутствии чётких критериев приемлемости дела для его пересмотра судом надзорной инстанции такую систему нельзя считать эффективной. Подобная структура по существу ничем не отличается от закреплявшейся в ГПК 1964 г. Ранее гражданин, подавший жалобу в суд или органы прокуратуры, мог только ждать ответа из соответствующей структуры о возможности или невозможности принесения надзорного протеста. Никаких критериев относительно того, нужно ли такой протест вносить, не было. По ГПК 2002 г. критерии для передачи дела на рассмотрение также отсутствуют. Новая редакция некоторых норм главы 41 ГПК не изменила ситуации к лучшему.
Между тем, сама по себе процедура предварительного рассмотрения жалобы судьёй соответствует сущности надзорной инстанции, даже при том, что осуществляется без вызова сторон и проведения судебного заседания. Вмешательство в судьбу дела, решение по которому вступило в законную силу, не может быть произвольным. И если при обжаловании решений, не вступивших в законную силу, препятствий и фильтров быть на должно, то при обжаловании вступивших в силу постановлений ситуация складывается иная. Вступившее в силу постановление является окончательным, исполняемым, оно презюмируется правильным. Мотив несогласия с этим постановлением не может считаться достаточным для пересмотра. Необходим предварительный контроль за приемлемостью жалобы, такой контроль сам по себе не нарушает конституционных прав заинтересованных лиц. Важно, чтобы предварительные процедуры были так прописаны законодателем, чтобы находился разумный компромисс между правом на устранение судебной ошибки и правовой определённостью, которую вносит вступление решения в законную силу.
Учитывая изложенное, на предварительных этапах проверки жалобы, поданной на решение, вступившее в законную силу, необходимо законом установить основания для пересмотра (критерии приемлемости). Только тогда фильтрация жалоб сможет обеспечивать баланс публичного и частного интересов, а пересмотр постановлений, вступивших в законную силу сможет стать эффективным средством защиты.
Некоторая корректировка могла быть произведена уже сейчас, в отношении действующего ГПК. Так, у Конституционного Суда РФ был уникальный шанс: при рассмотрении дела опроверке конституционности статей 16, 20, 112,, 336, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 ГПК (постановление от 05.02.07) признать ст. 389 ГПК несоответствующей Конституции РФ и этим уменьшить уже в настоящее время количество надзорных инстанций. Стаья 389 системно не связана с другими нормами главы 41 и признание её неконституционной не привело бы к «процессуально-правовому вакууму». Ведь правило ст. 389 фактически сохраняет институт протеста должностного лица. Позиция КС просто смягчает это правило, указывая на возможность действовать лишь при наличии обращения заинтересованного лица и отказывая подателю «протеста» в праве быть судьёй в данном деле. Однако, выводы КС противоречат его же позиции, высказанной в п.9 мотивировочной части Постановления от 05.02.2007г., где неоднократность надзорного обжалования и множественность надзорных инстанций оценены отрицательно.
Новая редакция статьи 389 в определенной мере учла позицию КС: в ч.1 предусмотрено, что Председатель Верховного Суда действует при наличии жалобы заинтересованных лиц или представления прокурора; а в ч.4 – что Председатель, внесший представление, не может участвовать в рассмотрении дела. Однако, ст.389 в редакции ФЗ от 04.12.07 реально создает еще одну надзорную инстанцию, причем неясно, связывается ли обращение к Председателю ВС с необходимостью исчерпать все иные способы проверки в надзорном порядке. Не ясно также, как соотносятся ч.3 ст.377 (возможность подать жалобу в Президиум ВС на надзорное определение Судебной коллегии ВС в случае «нарушения единства судебной практики») и ч.1 ст.389, также предусмотревшая «единство судебной практики» как основание к действию. Таким образом, Конституционный Суд, имевший возможность упростить надзорные процедуры указанием на неконституционность ст. 389, фактически способствовал не только её сохранению, но и упрочению.
Сложившаяся в 2002-2007 годах практика применения статей 381 и 383 предусматривала, что заинтересованные лица после получения определений судьи об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела в суд надзорной инстанции, обращаются с дополнительной жалобой к Председателю суда (при этом дело уже возвращено и Председатель истребует его заново). Таким образом, число надзорных инстанций (а их и без того три) увеличивалось. Обращение к Председателю, хотя и не являлось обязательным по смыслу ст. 381, 383 и иных норм главы 41, фактически рассматривалось как обязательное, без которого невозможно обратиться в следующую надзорную инстанцию.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 05.02.2007г. фактически одобряет сложившийся порядок обращения с повторными жалобами к председателю суда и легитимирует сам институт повторной жалобы, не предусмотренный процессуальным законодательством. Представляется, что КС по данному вопросу мог и должен был высказаться относительно неконституционности практики применения ч.6 ст.381 и ч.2 ст.383. Однако, КС в том же п.6 (абз.3) мотивировочной части Постановления просто указал, что обращение к Председателю суда надзорной инстанции после вынесения судьёй определения об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела в суд надзорной инстанции, не может считатьсяобязательным условием для дальнейшего обжалования судебных постановлений в вышестоящую надзорную инстанцию.
В результате реформирования (ФЗ от 04.12.07), новая редакция главы 41 ГПК сохраняет за Председателем ВС и его заместителем (председатели судов субъекта федерации этой возможности теперь не имеют) право не согласиться с определением об отказе в передаче надзорной жалобы (представления) с делом для рассмотрения в судебном заседании. Таким образом, одна из инстанций (когда требовалось рассмотреть вопрос об истребовании дела), сейчас исключена. Но, как и в прежнем варианте, из текста самого ГПК неясно, нужно ли обращаться с повторной жалобой.
Сама система построения надзорных инстанций также влияет на эффективность данного вида пересмотра. ГПК создаёт правовую неопределённость на протяжении длительного времени, поскольку в качестве судов надзорной инстанции названы Президиум суда субъекта РФ, судебная коллегия по гражданским делам ВС и Президиум ВС. Вмешательство может осуществить и Председатель Верховного Суда.
В арбитражных судах вступившие в законную силу судебные акты могут быть пересмотрены в кассационном суде (без ограничений) и в надзорном суде (при наличии критериев приемлемости). Поэтому на предмет эффективности оба способа пересмотра должны оцениваться в совокупности. Нормы АПК о надзорном производстве выстроены в полном соответствии с требованиями к эффективной «третьей» инстанции: производство возбуждает заинтересованное лицо, процедура проверки чётко прописана в законе и позволяет отсекать необоснованные заявления в связи с установлением критериев приемлемости (ст. 304 АПК). Реальная проблема заключается в том, что Президиум ВАС, отвечая требованиям эффективности, не является судом третьей инстанции. Третьей инстанцией являются кассационные окружные суды, производство в которых отличает чрезвычайная доступность, поскольку возбуждение производства осуществляется простой подачей жалобы. Между тем, пересмотр вступившего в силу судебного акта должен иметь исключительный характер. Попытки оправдать наличие кассационной инстанции в арбитражных судах обеспечением единства судебной практики в округах, несостоятельны. Практика должна быть единой во всей стране.
Эффективная инстанция по пересмотру постановлений, вступивших в законную силу, должна отвечать следующим признакам: 1) она должна быть именно «третьей»; 2) должна существовать в высшем судебном органе и только одна; 3) производство возбуждается заинтересованным гражданином, а не должностным лицом; 4) необходимо наличие предварительной проверки: единоличным судьёй – для решения вопроса об истребовании дела, коллегиальным составом судей – для решения вопроса о передаче дела для пересмотра судебного акта, вступившего в законную силу; 5) наличие предусмотренных в законе критериев, при которых возможен пересмотр судебного акта, вступившего в законную силу, причем эти же критерии являются и основаниями к отмене судебного акта (критерии рассматриваются в § 3 главы 5).
Такая инстанция должна носить название кассационной, при том что производство в суде второй инстанции является апелляционным.