Зміст
Вступ
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
4) Способи подальшого удосконалення Конституції
5) Напрями поглиблення конституційної реформи
Висновки
Література
Вступ
8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали самі ж виборці, вийшовши на головну площу країни – майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри №4180 (номер законопроекту) чи №2222-4(Закон України “Про внесення змін до конституції України”) до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тих подій. Але на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, яка не тягнутиме за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем – ми виявилися сильнішими, наша правда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати із 442, зареєстрованих у залі. Проти – 21, не голосувало – 19. Ідеологом і “натхненником” змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. демократичнішою?
Набуття чинності Законом „Про внесення змін до Конституції України” та проведення парламентських виборів за пропорційною системою створили передумови для посилення ролі парламенту та уряду у здійсненні публічної влади. Парламент став більш політично структурованим, суттєво зменшилась (у порівнянні з парламентами минулих скликань) кількість міжфракційних переходів, розширились контрольні повноваження Рахункової палати, яка отримала право контролювати не лише використання, але і надходження коштів до Державного бюджету України, Верховна Рада України отримала право призначати на посади та звільняти з посад більшу частину членів уряду, а уряд – призначати на посади та звільняти з посад керівників центральних органів виконавчої влади (крім керівників міністерств).
1) Конституційна реформа: основні негативи та упущення
У той же час, головного завдання – розмежування політичної відповідальності між главою держави та урядом – конституційна реформа не досягла. Дуалізм виконавчої влади зберігся, причому – в досить незбалансованій формі. Основний Закон і нині зберігає за Президентом вагомі важелі впливу на виконавчу вертикаль, зокрема – право призначати та звільняти з посад голів місцевих державних адміністрацій, функції керівництва у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборони, право зупиняти дію актів уряду тощо. Показовим є і те, що на відміну від Конституції України 1996 року, за якою найбільш важливі акти глави держави підлягали контрасигнуванню Прем’єр-міністром України та міністром, відповідальним за акт і його виконання (що значною мірою могло обмежувати дискреційні повноваження Президента), Закон „Про внесення змін до Конституції України” суттєво розширив межі дискреційних повноважень глави держави – лише деякі його акти відтепер мають підлягати контрасигнації. З огляду на це, твердження багатьох політиків про те, що Президент України „став британською королевою”, а тим більше про те, що потреби в інституції Президента вже не існує, позбавлені належних підстав. Більше того, на сьогодні досить складно дати відповідь на питання про те, до яких саме наслідків в частині президентських повноважень призвела конституційна реформа – до їх розширення, чи, навпаки, звуження. Адже за наявності відповідного бажання Президент навіть за умови т.зв. „парламентсько-президентської” форми правління може паралізувати роботу Кабінету Міністрів України і парламенту, зокрема – зупиняючи акти Кабінету Міністрів та ветуючи закони, ініційовані урядом. Таким чином, ключовим недоліком конституційної реформи стало те, що вона не створила збалансованої ефективним розмежуванням повноважень і відповідальності системи влади.
До інших негативів (упущень) конституційної реформи слід віднести відновлення прокурорського нагляду за дотриманням законності (інститут загального прокурорського нагляду є пережитком радянської доби і не відповідає демократичним стандартам), а також те, що в ході конституційного реформування ті положення Конституції України, які об’єктивно потребували змін, не були переглянуті. Зокрема – в частині процедури імпічменту Президента (існуюча процедура звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту унеможливлює усунення президента з посади навіть за наявності встановлених фактів вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину), системи адміністративно територіального поділу та місцевого самоврядування (які не відповідають стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування), доступу громадян до Конституційного Суду України (на відміну від багатьох європейських країн, де громадяни мають право безпосереднього звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності законів та інших нормативних актів, в Україні відповідне право може бути реалізовано лише опосередковано, через суб’єктів, визначених частиною другою статті 150 Конституції, або самим Конституційним Судом під час розгляду справ, пов’язаних з офіційним тлумаченням законів), системи судочинства (яка перешкоджає ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, на необхідності якої свого часу наполягала ПАРЄ), запровадження імперативного мандату, який існує лише в країнах з авторитарною формою правління (Куба, Лаос, В’єтнам тощо), а з-поміж відносно демократичних країн – лише в Індії. В ході реалізації конституційної реформи також не було переглянуто обсяг депутатського імунітету, який в Україні має абсолютний характер. Принагідно варто відзначити, що у більшості країн світу депутатський імунітет є обмеженим, його дія не поширюється на випадки, зокрема, затримання члена парламенту на місці вчинення ним злочину, випадки, коли злочин було вчинено в міжсесійний період тощо. Крім того, нова редакція Основного Закону створює певні передумови для підміни парламенту парламентською більшістю – на конституційному рівні визначено лише статус парламентської більшості, тоді як статус тих депутатів, які до неї не входять, залишився конституційно невизначеним, що в умовах відсутності відповідної законодавчої бази і демократичної практики поваги до прав меншості може створити передумови для усунення меншості від будь-якого впливу на формування політики.
2) Забезпечення виконання Конституції: загальні проблеми
Перш ніж говорити про необхідність подальшого конституційного реформування, насамперед слід проаналізувати, на скільки в реальному житті забезпечується виконання самої Конституції, іншими словами – дати відповідь на питання про те, на скільки використано існуючий з 1996 року потенціал Основного Закону, про необхідність перегляду якого так часто говорять в середовищі політиків та експертів.
Практика виконання Конституції України дозволяє говорити про те, що її потенціал на сьогодні залишається значною мірою невикористаним, починаючи із загальних принципів, визначених статтями 1, 3, 6, 8 тощо, і закінчуючи законами, прийняття яких або прямо передбачене Конституцією, або випливає з її норм.
Зокрема, і досі не прийнято нову редакцію Закону „Про референдуми в Україні”, що суттєво ускладнює реалізацію положень статті 5 Конституції, закон про тимчасові слідчі і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України, що не лише не сприяє ефективності парламентського контролю, але і, фактично, унеможливлює застосування на практиці інституту імпічменту. В нинішній редакції Закон України „Про Рахункову палату” не може забезпечити ефективне виконання Палатою тих завдань, які визначено статтею 98 Конституції. Засади побудови системи центральних органів виконавчої влади, їх функції та повноваження, внутрішня організація діяльності визначаються підзаконними актами, що не відповідає частині другій статті 19 Конституції. Закони „Про судоустрій України” та „Про статус суддів” в існуючих редакціях не в повній мірі забезпечують принцип незалежності суддів, закріплений в ст.ст. 126, 129 Основного Закону. КПК України, Кодекс України про адміністративні правопорушення в багатьох своїх положеннях не сприяють втіленню в життя конституційних засад судочинства. Між тим, від гарантій незалежності та ефективності судової гілки влади значною мірою залежить реалізація загальних засад Конституції, зокрема – принципів поділу влади, верховенства права і т. ін. Суттєві розбіжності між практикою та змістом відповідних конституційних положень (Розділ ІІ Конституції) існують і в сфері забезпечення і захисту конституційних прав особи.
3) „Євроінтеграційна” складова конституційного реформування
У 1995 році Україна стала членом Ради Європи, що автоматично породило для неї ряд зобов’язань по приведенню національного законодавства у відповідність до демократичних стандартів. Основні рекомендації щодо конкретних напрямів удосконалення національного регулювання періодично викладаються у резолюціях ПАРЄ, що схвалюються за результатами моніторингових візитів в Україну. План дій „Україна–Європейський Союз”, на базі якого здійснюється взаємодія України з ЄС, в частині напрямів розвитку демократичних процесів в Україні загалом іде „в унісон” з більшістю рекомендацій Ради Європи. В аспекті конституційних змін Рада Європи та ЄС на сьогодні висловлюють до України 3 основних побажання – переглянути конституційні засади побудови системи адміністративного устрою та місцевого самоврядування у напрямі приведення їх у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування, переглянути функції прокуратури у напрямі приведення їх у відповідність до європейських стандартів з урахуванням відповідних висновків Венеціанської комісії, переглянути положення Конституції України, якими запроваджено імперативний мандат для членів парламенту. При цьому найбільш принциповим, фактично, є лише перше побажання, оскільки імперативний мандат в Україні має обмежене застосування, а здійснення загального прокурорського нагляду може бути звужене і конкретизоване на рівні Закону „Про прокуратуру”.