Таким образом, в юридической литературе по административному праву, за исключением роботы А.П. Коренева, проблеме принципов кодификации норм административного права должного внимания не уделялось, несмотря на их важнейшее практическое значение для совершенствования административного законодательства и соответственно административно-правового регулирования общественных отношений. Как верно отмечает А.П. Коренев, пытаться выдвигать какие-то особые принципы кодификации, отличные от принципов административного права, значит подрывать связь с самой отраслью, а без этой связи кодификация становится безпредметной.
1.3 Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей важное значение имеет классификации актов управления. В связи с этим следует отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительной власти по самым различным основаниям. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации правовых актов позволяет сделать определённые выводы.
Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения". В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.
Следует отметить, что проблеме классификации нормативных актов органов исполнительной власти посвящено много работ. Как отмечает К.С. Вельский "каждый ученый-администрати-вист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву, посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболее важных институтов административного права".
Так, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на три группы:
1) акты нормативные;
2) индивидуальные акты;
3) юрисдикционные акты.
А.Ф. Евтихиев нормативные правовые акты органов исполнительной власти называет административными актами и говорит о том, что данные акты содержат в себе правила общего поведения. Кроме того, А.Ф. Евтихиев говорит о том, что французские административисты трактуют нормативные акты управления как "второе законодательство".
Как отмечает С.А. Иванов, существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди них наиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам, издающим нормативные правовые акты. К.С. Вельский классифицирует подзаконные нормативные правовые акты применительно к полицейской деятельности и выделяет следующие полицейские акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительные акты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные; процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные. Кроме того, К.С. Вельский выделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры, международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационные действия, материально-технические действия.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьма многообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения. По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они применяются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации. Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов Российской Федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.
Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления. Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение. Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления. В связи с этим представляется необходимым более подробно остановиться на правовой характеристике индивидуальных актов.
Когда речь идет о реализации права государственными органами, подчеркивается, что она осуществляется в форме его применения, поскольку применять законы могут лишь уполномоченные на то государственные органы строго в рамках своей компетенции. Применение закона в ряде случаев связано с государственным принуждением, а это - область исключительно государственной деятельности. Отмеченные черты в полной мере присущи исполнительной и распорядительной деятельности - специфическому виду государственной деятельности. Она осуществляется в различных формах, к которым согласно наиболее распространенной в административно-правовой литературе точке зрения относятся правовые и не правовые. Не правовые формы деятельности - материально-технические операции и организационная работа. При их осуществлении не издаются правовые акты управления.
Отсюда следует, что отрицание правоприменительного характера у всех индивидуальных актов управления не может иметь места, так как, в конечном счете, приводит к утрате связи этих актов с нормой права и к выводу о дискреционности актов, что несовместимо с принципом законности.
Подчеркивая правоприменительный характер индивидуальных актов, надо отметить, что с их помощью органами управления в процессе повседневной деятельности реализуются нормы как административного, так и других отраслей права - гражданского, трудового, земельного, финансового и иных. Административные акты называются в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.
Об административных актах, актах административного распорядительства, распорядительных актах часто упоминается как в трудах российских, так и зарубежных административистов, так и в работах по проблемам других отраслей права (поскольку издание указанных актов предусматривается отраслевым законодательством), и, в особенности, в учебной литературе.
Анализ соответствующих источников позволяет отметить, что речь при этом идет о деятельности исполнительных и распорядительных органов. Остается предположить, что перечисленные термины, употребляемые наряду с терминами "индивидуальный акт управления", "правоприменительный акт управления", "индивидуальный акт распорядительного органа" и т.п., используются для обозначения сложного правового явления - индивидуальных правовых актов органов управления - с целью подчеркнуть связь этих актов с исполнительной и распорядительной деятельностью и их отличие на этом основании от правоприменительных актов других государственных органов.