На защиту интересов беженцев направлена ст. 8 Конвенции, запрещающая применение исключительных мер государством в отношении имущества или интересов граждан иностранного государства, даже если беженцы являются гражданами этого государства.
Отдавая предпочтение правам беженцев, Конвенция закрепляет их обязанности в отношении страны проживания, заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, а также мерам в отношении общественного порядка (ст. 2).
Конвенция 1951 г. детально регламентирует основания для прекращения статуса беженца. К ним относятся:
1) добровольное возращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;
2) добровольное восстановление гражданства;
3) приобретение нового гражданства;
4) добровольное возвращение на жительство в страну, где он имел опасения стать жертвой преследования;
5) невозможность более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;
6) возможность для лица, не имеющего определенного гражданства, вернуться в страну своего прежнего местожительства, ибо обстоятельства, в силу которых оно было признано беженцем, более не существуют (п. С ст. 1).
Таким образом, Конвенция создавала международно-правовые и внутригосударственные гарантии защиты прав беженцев. Однако ориентированность Конвенции только на европейский регион и события до 1951 г. находилась в противоречии с ростом политической эмиграции, ставшей повсеместным явлением из-за идеологического противоборства стран социалистической и капиталистической систем. Проблема была решена принятием в декабре 1966 г. Протокола к Конвенции, вступившего в силу в 1967 г., который исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений (ст. 1), что придало Конвенции универсальный характер. На 2007 г. ее участниками являлись 147 государств.
Однако кодификационный процесс в области регламентации статуса беженцев осуществляется не только в рамках ООН.
Наибольшую роль в разработке расширенной международно-правовой трактовки понятия «беженец» сыграли те региональные международные организации, государства-члены которых либо содействовали своей политикой массовым перемещениям беженцев, либо страдали от их притока с территории соседних стран.
В 1969 г. Организация африканского единства (ныне - Африканский союз) приняла Конвенцию по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Данная Конвенция дополнила понятие беженца по Конвенции 1951 г. новыми положениями, учитывающими причины, порождающие вынужденную миграцию в этом регионе. Согласно п. 2 ст. 1 Конвенции ОАЕ термин «беженец» применяется также к любому лицу, которое вследствие «внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок с какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности».
В Латиноамериканском регионе в рамках ОАГ в 1984 г. принимается Картахенская декларация о беженцах. Несмотря на то что данный документ был принят на коллоквиуме, организованном Картахенским университетом, Региональным центром по исследованию третьего мира и УВКБ ООН, его название и содержание выходило за рамки традиционных актов, вырабатываемых на встречах представителей неправительственных организаций. В документе рекомендовалось с учетом опыта, накопленного в Центральноамериканском регионе по проблемам беженцев, а также прецедента Конвенции ОАЕ 1969 г., рассмотреть вопрос о расширении понятия «беженец», которое должно относить к числу беженцев лиц, бежавших из страны, «поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка». Неоднократные ссылки Генеральной Ассамблеи ОАГ на Картахенскую декларацию свидетельствует о том, что в настоящее время она отражает позиции латиноамериканских государств и имеет статус международно-правового документа.
Важный вклад в расширительную регламентацию понятия беженца внесло СНГ, государства-члены которого после межнациональных конфликтов конца XX в. в Нагорном Карабахе, на Северном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне впервые ощутили на себе груз проблем, связанных с массовыми потоками беженцев. Учитывая специфику федеративного устройства России, к ним прибавилась еще одна категория лиц, неизвестная ранее в международно-правовой терминологии: вынужденные переселенцы. Этим объясняется название договора, принятого 24 сентября 1993 г. в рамках СНГ - Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и одинаковый правовой режим, предусмотренный для указанных категорий.
Статья 7 названного Соглашения исчерпывающим образом определяет понятие «беженец» для целей Соглашения. Соглашение, повторяя все критерии, предъявляемые к понятию «беженец» в Конвенции 1951 г., расширило его как по субъекту, распространив на членов семьи, так и по причинам, вызвавшим перемещение: вооруженные и межнациональные конфликты (ст. 1). Вынужденные переселенцы отличались от беженцев лишь по критерию гражданства: если первые по отношению к принимающей стране были ее гражданами (ст. 2), то последние - иностранцами.
В европейских региональных организациях (СЕ и ЕС) подход к разрешению проблемы новых категорий беженцев определялся позицией европейских стран, считающих, что их международные обязательства распространяются лишь на беженцев в трактовке Конвенции 1951 г. и Протокола к ней.
СЕ так и не разработал конвенцию по правам беженцев, ограничившись выработкой рекомендаций Комитета министров, направленных на унификацию внутригосударственных процедур по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища.
Активную нормотворческую деятельность в области регулирования статуса беженца осуществляет ЕС, территории государств-членов которого являются наиболее привлекательными для беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Цель кодификационной политики ЕС - выработать единую систему предоставления и лишения статуса беженца. В настоящее время основным международным соглашением, принятым в рамках ЕС, является Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999 г., который закрепил правовую основу для гармонизации общей политики в отношении убежища и миграции.
Следует отметить, что Амстердамский договор определил временные рамки 5 лет (с 1999 по 2004 гг.), в течение которых государства - члены ЕС должны достичь соглашения по таким вопросам, как определение страны, на которой лежит ответственность по изучению ходатайства лица о предоставлении убежища; разработку правил переезда беженцев в другие страны, обмен информацией по вопросам беженцев.
Реализации положений Амстердамского договора, направленных на создание единой Европейской системы предоставления убежища, способствовало принятие Советом ЕС ряда регламентов и директив. Так, в 2001 г. была принята Директива «О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом таких лиц и последствиями такого приема», в 2003 г. - Регламент о критериях и механизмах для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, заявленного в одном из государств-членов гражданином третьей страны», заменивший Дублинскую конвенцию 1990 г.
Особо важную роль в гармонизации законодательства стран - членов ЕС относительно предоставления статуса беженца сыграли следующие директивы Совета ЕС: Директива 2003 г., определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища; Директива 2004 г., устанавливающая минимальные стандарты для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства, нуждающихся в иной форме международной защиты; Директива 2005 г. о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца.
С принятием указанных документов был завершен первый этап создания единой Европейской системы по предоставлению убежища, цели которого были определены Амстердамским договором 1997 г. Основными задачами второго этапа, согласно Гаагской программе 2005 г., являются: разработка единой процедуры предоставления статуса беженца и создание специальных структур для координации взаимодействия государств — членов ЕС по имплементации европейских стандартов в национальное законодательство.
Следует отметить, что Европейская система по предоставлению убежища оказывает определяющее влияние на развитие универсального международного механизма по защите прав беженца. В частности, в директивах, принятых Советом ЕС, сформулировано понятие третьей безопасной страны, установлена новая форма защиты - дополнительная защита, распространяющаяся на лиц, не подпадающих под понятие беженца по Конвенции 1951 г., но являющихся жертвами пыток либо угрозы пыток, либо смертной казни или бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания либо серьезной угрозы их жизни в стране их постоянного проживания в ситуации вооруженного конфликта. Таким лицам, по аналогии с беженцами, гарантируется невысылка в страну происхождения, а также предоставление временного вида на жительство, доступ к трудоустройству, образованию, социальному обеспечению, медицинскому обслуживанию в стране убежища.
Список использованных источников
1. Бояре, Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве / Ю.Р. Бояре. - М.: Международные отношения, 1986.
2. Галенская, JI.H. Право убежища. Международно-правовые вопросы / JI.H. Галенская. - М.: Международные отношения, 1968.
3. Гудвин-Гилл, Г. Статус беженца в международном праве / Г. Гуд- вин-Гилл. - М., 1997.
4. Международное публичное право. Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. \ Минск: Амалфея, 2010. 496 с.
5. Ибрагимов, A.M. Международно-правовое положение беженцев / A.M. Ибрагимов. - Махачкала, 2000'
6. Лазарев, Л.В. и др. Иностранные граждане (правовое положение) / Л.В. Лазарев. - М., 1992.
7. Павлова, Л.В. Международно-правовой статус беженца / Л.В. Павлова, А.В. Селиванов. - Минск, 2006.
8. Потапов, В.И. Беженцы и международное право / В.И. Потапов. - М., 1986.
9. Смирнова, E.C. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации / Е.С. Смирнова. - М., 2003.
10. Черниченко, С.В. Международно-правовые вопросы гражданства / С.В.Черниченко. - М., 1968.