Введение
В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.
Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических перемен.
Для повышения эффективности работы органов государственной власти и городского самоуправления необходима активизация темпов формирования гражданского общества, укрепления режима законности, повышение степени социальной активности населения. Поэтому исследование роли государства в процессе становления и развития институтов гражданского общества и наоборот - гражданского общества как предпосылки зрелого правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.
Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе темы исследования.
В дореволюционной общественной науке конца XIX — начала ХХ веков зародилось научное направление, ставившее своей основной задачей изучение местного самоуправления как правового феномена различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских и земских форм самоуправления. Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, и др.
Большое внимание общетеоретическим основам местного самоуправления, как российского, так и зарубежного, уделяется и современными учеными, такими как Бажинов М.А., Глазырин М.В., Дмитриев Ю.А. , Игнатов В.Г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Лагуткин А.В., Михеева Т.Н., Суник Б.В., Шлихтер А.А., и др.
Вместе с тем остается малоизученным целый ряд вопросов теоретического и практического характера, связанных с исследованием взаимодействия местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации.
Глава 1. Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в Российской Федерации
1.1 Органы местного самоуправления в Российской Федерации
Публичная власть в РФ имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако в системе организации публичной власти ее исполнительные органы взаимодействуют с органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятия Закона РСФСР от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращением деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"1) их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории с целью обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения2.
Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований, компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.
Конституция РФ содержит основу всех правовых актов и закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. В статье 12 закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшие принципы. Следует отметить демократическое содержание этой статьи. В ней говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же направленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующей Конституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленности главы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.
Общепринятым является определение конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционным строем понимает «определенную форму или определенный способ организации государства, закрепленный в его Конституции»[1]. Поэтому резким диссонансом с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая ее фраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которой совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить в главу 8, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.
Во-вторых, нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставление государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению[2]. Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»[3].
В рамках концепции противопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичной представляется конституционная норма, предоставляющая органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, даже при условии обеспечения этой процедуры соответствующими материальными и финансовыми средствами.
Стоит отметить, что и Европейская Хартия о местном самоуправлении не становится на позицию противопоставления, местного самоуправления государству, а исходит из необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции[4].
Появление указанной нормы в действующей в Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Именно это заставило их отказаться как от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе система Советов.
Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким образом, оказался выстроенным третий - нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или вытесняют - в зависимости от подхода в соответствующем субъекте Федерации) два верхних уровня - федеральная и региональная государственные власти.
При этом Конституцией РФ осуществлено разграничение вопросов ведения между федеральным и региональным уровнями государственной власти. А между государственной и муниципальной властями - Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“[5], о котором более подробно речь пойдет ниже. Поскольку, указанный закон был принят 12 августа 1995 г. многие субъекты Федерации оказались перед необходимостью приведения своего законодательства о местном самоуправлении в соответствие с Федеральным законом. Однако большинство субъектов РФ из тех, у кого в противоречие с Законом пришли Конституция или Устав, отказались от этого процесса. Слишком сложной оказалась процедура изменения этих учредительных актов. Сказались здесь и более глубокие причины. Во-первых, выделив вопросы местного значения, Федеральный закон еще раз продемонстрировал невозможность разделения этих вопросов на государственные и негосударственные, ибо в Законе пришлось отдельно «прописывать» полномочия федеральной власти, региональной власти и собственные полномочия местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Во-вторых, были проигнорированы предложения тех ученых, которые настаивали на отнесении предметов местного самоуправления не к федеральной, а совместной концепции Федерации и ее субъектов с сохранением за Федерацией права определять общие принципы этой организации[6].