А именно в связи с выражением недоверия Правительству или с связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президентом кандидатуру Председателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.
Так, в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства.[53]
Государственная Дума может быть распущена президентом и в другом случае. А именно, если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы.[54]
Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так же, как и право на выражение недоверия Правительству как средство влияния на исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым со стороны исполнительной власти.
Это, равно как и многое другое из "суперпрезидентских" прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной власти над остальными ветвями государственной власти.
3.2.1 Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Государство как институт в своей управленческой практике сочетает нормативно-правовое и политическое начала. Государственная политика России далека от управленческой атрибутики, непрозрачна, непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высших государственных лиц, видоизменяясь с ними, не системна, слабо ценностно- и целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.
Право, являясь важнейшим фактором жизнедеятельности любого современного общества и государства, регулируя общественные отношения, призвано не только способствовать развитию прогрессивных тенденций, но и использовать свой потенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Заметное место здесь занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее значение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик.
Этот механизм получил правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях.
Международный уровень включает прежде всего Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции, которая закрепляет стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Указанный уровень имеет тенденцию к развитию в связи с подключением все большего количества государств, рассматривающих борьбу с коррупцией как общегосударственный приоритет. Но одной из проблем остается расхождение в трактовке ключевого понятия - коррупции - у законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций и Совет Европы[55]. Например, в 1999 г. Всемирный банк в своем специальном докладе "Коррупция в Польше" дал широкое и трудно соотносимое с другими трактовками определение коррупции: как "использование публичного учреждения в личных целях".
К федеральному уровню нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы прежде всего относится Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", закрепляющий рассматриваемую экспертизу в качестве меры по профилактике коррупции. Учитывая возможности коррупционных проявлений в законодательстве, был разработан и принят специальный законодательный акт - Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Последним существенно расширена объектная сторона деятельности антикоррупционной экспертизы (наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться действующие нормативные правовые акты); расширен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы (включен новый субъект - прокуратура Российской Федерации) и др.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - сравнительно новая процедура из обоймы антикоррупционных инициатив Президента Д.А. Медведева, призванная повсеместно изменить быт юридических служб российских органов власти, с тем чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции начиная с исходного этапа - выработки государственно-властного решения.
Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.
Как известно, главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве - это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными.
Многообразие причин возникновения и распространения коррупции, а также необходимости разработки эффективных мер ее профилактики ставит на повестку дня вопрос о более качественном изучении неотложных ситуационных мер предупредительного организационно-правового характера, направленных на криминальную среду, на потенциальных преступников и на их возможные объекты посягательства или жертвы.
В.В. Лунеев выделяет три группы таких мер: меры, повышающие трудности совершения преступления; меры, повышающие риск при совершении преступлений; меры, снижающие выгодность от совершения преступлений[56]. Безусловно, системный характер этих мер увеличивает их предупредительный потенциал. Но нормативная реализация любых из этих мер прежде всего должна быть направлена на уменьшение количества норм, допускающих их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими, наличие которых является отличительным признаком коррупционного законодательства.
В этом контексте важным направлением противодействия коррупции должна стать превентивная криминологическая политика, которая в нашем случае предполагает деятельность государства в сфере предупреждения коррупционной преступности, т.е. деятельность по управлению государством в аспекте изучаемых криминологией проблем: личности преступника (прежде всего государственного, муниципального служащего), коррупционной преступности, ее причин и условий, мер предупреждения, специальных криминологических методов и методик исследования преступности. Относительно новым, но весьма эффективным элементом общепредупредительной деятельности криминологами признается проведение криминологических экспертиз принимаемых законодательных и иных нормативных актов и важнейших государственных решений, к последним относятся проекты концепций, федеральных и региональных целевых программ и других управленческих решений в сфере борьбы с преступностью.
Цель такой экспертизы состоит в оценке возможных криминальных последствий принимаемых решений в различных областях социальной жизни. В понимании В.А. Плешакова криминологическая экспертиза представляет собой изучение, анализ, оценку экономических, социальных, культурно-воспитательных и иных мероприятий, включаемых в решения, с целью определения их возможного влияния на преступность, ее причинный комплекс, социальные последствия и другие криминологически значимые факторы[57]. В.Е. Эминов несколько конкретизирует данное понятие как процесс или результат оценки специалистами характера и степени влияния исследуемого объекта (отдельных его сторон) на преступность, ее факторы и последствия, личность преступника, а также на систему мер борьбы с преступностью.
Вполне очевидно, что антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов является разновидностью криминологической. В этой связи обратим внимание на правовую сущность этой экспертизы, описанную Н.А. Лопашенко на достаточно простом примере. Уголовное законодательство, и прежде всего посвященное борьбе с экономической, организованной и коррупционной преступностью, неразрывно - через так называемые бланкетные диспозиции статей закона - связано с позитивным: гражданским, банковским, в сфере государственной службы и другим законодательством. Изменение этого последнего неизбежно приводит к изменению содержания уголовно-правовой политики. Позитивное законодательство, таким образом, в значительной степени определяет объем уголовной ответственности (пределы уголовного запрета): расширяет или сужает его. Соответственно расширяется или сужается сфера преступного и конкретный вид преступности[58], вследствие чего это качество позитивного законодательства квалифицируется как его потенциальная способность порождать криминогенное поведение, т.е. криминогенность закона, элементом которой, по сути, и является коррупционность.