Права, свободи та законні інтереси громадян як об’єкт захисту в адміністративному суді першої інстанції
Забезпечення прав і свобод людини і громадянина належить до найважливіших функцій держави. Конституцією України визначено, що права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; їх закріплення та забезпечення є головним обов’язком держави. Реалізація цієї конституційної норми залежить від формування та ефективного функціонування інститутів публічної влади, одним із яких є адміністративна юстиція. Її запровадження та функціонування спрямоване на вдосконалення юридичних засобів захисту прав і свобод громадян. Інститут адміністративної юстиції є не лише складовою процесу формування України як правової держави, а й важливою умовою забезпечення захисту суб’єктивних прав громадян у сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при реалізації останніми владних управлінських функцій.
В Україні у зв’язку з формуванням механізму забезпечення державними гарантіями у Конституції України визначено пріоритети щодо розбудови правової держави. Доктриною адміністративного права обґрунтовано необхідність запровадження адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян [6, с. 9–10]. Ці доктринальні положення було відтворено у чинному законодавстві. Так, ч.1 ст. 55 Конституції України передбачено гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Зазначена конституційна норма конкретизована в Законі України «Про судоустрій України» [14], яким визначено, що реалізація судової влади відбувається шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства. Статтею 19 цього ж Закону встановлено, що адміністративні суди є спеціалізованими судами у системі судів загальної юрисдикції.
Судовий адміністративний процес, як процесуальна форма відправлення правосуддя адміністративними судами, регламентований Кодексом адміністративного судочинства України (далі – КАС України). Ним передбачено процесуальний порядок вирішення адміністративних справ у судах першої інстанції, апеляційної інстанції та касаційної інстанції, а також перегляд судових рішень за винятковими та нововиявленими обставинами.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень. Виходячи зі змісту зазначеної норми, об’єктом діяльності адміністративних судів постають, у першу чергу, права, свободи та інтереси фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а сутність діяльності полягає у захисті. Слід звернути увагу на те, що як об’єкт захисту засобами адміністративного судочинства постають не всі права, свободи та інтереси громадян, а лише ті, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічно-правових відносин.
За даними Управління організаційно-методичної роботи, аналітично-статистичного відділу Управління узагальнення судової практики та судової статистики Вищого адміністративного суду України у 2007 р. окружними адміністративними та місцевими загальними судами України у порядку адміністративного судочинства було розглянуто 217 427 позовних заяв, серед яких по 84% заяв було відкрито провадження, 11% заяв було повернуто, а по 5% – відмовлено у відкритті провадження. Результати розгляду справ такі: по 79% справ було ухвалено постанову, по 12% – позовні заяви було залишено без розгляду, по 7% було закрито провадження у справі, а 2% справ було передано до інших судів. Якщо проаналізувати кількість справ по категоріях, то більшість (78,6%) стосувалася спорів фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його дій або бездіяльності, рішень (правових актів чи актів індивідуальної дії), спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень (12%) та спорів із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (5,1%). Якщо проаналізувати результати касаційного перегляду судових справ Вищим адміністративним судом України у 2008 р., то більшість їх стосувалася саме спорів фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень (10460). Серед цієї категорії спорів більша частка рішень стосувалася справ щодо оскарження актів центральних органів виконавчої влади та їхніх органів на місцях (4620). Стосовно касаційного перегляду справ щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (1794 рішень) більшість рішень стосувалася справ щодо призначення та перерахунку виплат (1477).
У Великому енциклопедичному юридичному словникові, підготовленому за редакцією академіка НАН України Ю.С. Шемшученка, зазначено, що публічно-правові відносини – це суспільні відносини, які виникають між певними суб’єктами права переважно з приводу здійснення публічно-владних повноважень, реалізації та захисту суб’єктивних публічних прав і свобод, задоволення публічних інтересів та регулюються комплексом публічно-правових норм різних галузей права. Основними ознаками публічно-правових відносин визначено:
1) публічну владність, яка означає, що суб’єкти, вступаючи до публічно-правових відносин мають на меті: а) реалізувати надані їм законодавством публічно-владні повноваження; б) забезпечити виконання рішень, які були прийнято в результаті здійснення публічно-владних повноважень; в) забезпечити можливість функціонування органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; г) реалізувати безпосереднє право на участь в управлінні державними або місцевими справами, у тому числі через форми безпосередньої демократії (наприклад, вибори);
2) специфічне суб’єктивно-цільове навантаження, яке передбачає, що головними цілями вступу суб’єктів права до публічно-правових відносин є: сприяння забезпеченню та безпосередня участь у реалізації безпосереднього і представницького народовладдя; упорядкування діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; створення юридичних передумов дотримання та захисту прав і свобод суб’єктів даних відносин; забезпечення взаємодії органів публічної влади з урахуванням принципу поділу влади; сприяння забезпеченню захисту конституційного ладу і режиму законності у сферах державного управління та місцевого самоврядування; вирішення публічно-правових спорів [8, с. 747–748].
Отже, публічно-правові відносини стосуються реалізації публічно-владних повноважень. Чинне законодавство наділяє такими повноваженнями органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, їх посадових осіб. Разом з тим, зазначається, що публічно-правові відносини можуть бути і сферою реалізації прав приватноправового характеру (наприклад, право на отримання земельної ділянки), якщо це неможливо без звернення до відповідних владних органів [2, с. 747] .
Для визначення того, які саме права, свободи та інтереси громадян у сфері публічно-правових відносин можна віднести до тих, що стосуються реалізації публічно-владних повноважень, слід спочатку з’ясувати сутність категорій «права», «свобода» та «інтерес» стосовно фізичних осіб, а також уточнити різницю між категоріями «фізична особа» і «громадянин».
Звернення до енциклопедичних словників з філософії не надає можливості отримати відповідь на питання про сутність понять «особа», «фізична особа» [13; 174]. Натомість зазначається зміст категорії «особистість» (личность – рос.), «індивідуум». Категорія «індивідуум» охоплює особу, яка характеризується індивідуальністю, цілісністю. Розкриваючи генезис поняття «індивідуум», зазначається, що починаючи з кінця середньовіччя це поняття усе більше набуває значення людського індивідуума. Під ним розуміється людина як самостійна, наділена розумом істота, яка може сама собою розпоряджатись, але одночасно у зовнішніх своїх відносинах є носієм загальнолюдських чеснот [14, с. 177].
Поняття фізичної особи визначено ст. 24 Цивільного кодексу України [17]. Людина як учасник цивільних відносин вважається фізичною особою. У КАС України термін «фізична особа» використовується у тих статтях, в яких потрібно конкретизувати процесуальні дії стосовно цих осіб, на відміну від юридичних осіб. У сучасних юридичних енциклопедичних виданнях поняття фізичної особи визначається як людини, що бере участь у цивільних відносинах [8, с. 584; 159, с. 156]. Раніше, у 1998 р., в Юридичній енциклопедії поняття «особа» визначено у ширшому, порівняно із попереднім визначенням, значенні – як людина, що знаходиться в системі суспільних зв'язків та відносин [9, с. 351]. Російський теоретик права С.І. Архіпов, досліджуючи феномен суб’єкта права, зазначає, що фізична особа розглядається як реально існуюча особа, природна істота, а юридична – як сукупність людей, певне майно, майновий та людський конгломерат [7, с. 7–8].
Якщо звернути увагу на суспільно-правове значення категорії «фізична особа», то такою може вважатися не тільки людина у вузько-юридичному значенні як учасник цивільних відносин, але людина як особа, що бере участь і в інших галузевих правовідносинах. При цьому така особа може набути статусу громадянина України, іншої держави, бути особою без громадянства чи біженцем, але вона залишається людиною у соціально-правовому значенні цього терміна.
Отже, категорія «фізична особа»є більш широкою за змістом, ніж категорія «громадянин».