РАЗДЕЛ 1
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛЬ И ФОРМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1. Понятие и цель систематизации законодательства
Систематизация законодательства - это постоянная форма развития и упорядочивания действующей правовой системы.[1]
В современных цивилизованных государствах есть значительное количество нормативных актов, которые принимаются разными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в действии, развитии, в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, которые нуждаются в правовой регуляции. Система права, которое постоянно изменяется, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесения в них изменений, отмены старых нормативных решений объективно, обусловливает упорядочивание всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнения, приведения, в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такую деятельность из приведения нормативных актов в единственную, упорядоченную систему называют систематизацией законодательства.
Систематизация законодательства необходима, во-первых, для его последующего развития. Анализ и обрабатывание действующих нормативных актов, группирования правовых предписаний, по определенной схеме, создание внутриединной системы актов является необходимым условием эффективности правотворческой деятельности, способствует устранению пробелов, противоречий, в действующем законодательстве. Во-вторых, она обеспечивает удобные условия при реализации права, возможность оперативно находить и верно объяснять все нужные нормы.
Практическое значение систематизации законодательства отмечал еще в 1833 году известнейший кодификатор Европы и России М. Сперанский.В частности, он отмечал значение систематизации как для реальных потребностей государства, так и для юридической науки[2].
Кроме того, систематизация является необходимой предпосылкой целеустремленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, учебы студентов. В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает разной. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно правового материалу, когда действует значительное количество нормативных актов, принятых в разные периоды, и, к тому же те, которые дублируют друг друга, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же революционного превращения правовой системы, когда отменяются большие нормативные блоки, которые регулируют обветшалые отношения, когда создается качественно новая общественно - экономическая система, какая объективно нуждается в обновленных законах - систематизация законодательства отступает на второй план.
Обычно в понятие систематизации законодательства включают четыре самостоятельных формы правовой деятельности:
-сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обрабатывания и размещения, по определенной системе, хранение, а также издание справок, для заинтересованных органов, учреждений, отдельных личностей, за их вопросами (учет нормативных актов);
- подготовка и издание разного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
-подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, выданных по одному вопросу;
-подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которых собранные как старые нормы, что оправдали себя, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательство);[3]
Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Украине и зарубежных странах свидетельствует, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения данных о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений, во многом определяют юридическую культуру правотворчеству, эффективности правоприменительной деятельности и правового воспитания.
Четко настроенный учет законодательства необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администраций предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и тому подобное.
Особенную роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов, в работе адвокатуры. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и других правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и возведенных кодифицируемых актов, перечней актов, которые подлежат изменению или признаются такими, которые потеряли силу, для осуществления справочно - информационной работы, подготовки выводов, относительно проектов нормативных актов. Кроме того, без надлежащего учета нормативных актов не возможно эффективное правовое просветительство, деятельность учебных и научных юридических учреждений.
Органы, учреждения и организации, осуществляют учет как для удовлетворения собственных потребностей, так и для обеспечения (также и на коммерческой основе) правовой информацией других учреждений и отдельных личностей. В Украине подлежат учету законы, нормативные указы Президента Украины и Правительства, акты органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда Украины.
В зависимости от функций органов и учреждений, которые осуществляют учет, к информационному массиву могут быть отнесены и другие акты (например, международные договоры, акты органов местного самоуправления и тому подобное). Можно остановиться на следующих принципах организации учета законодательства:
-полнота информационного массива, который обеспечивает фиксацию и обеспечение объемом справочной информации, отсутствие пробелов в информационном массиве.
-достоверность информации, которая основана на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд.
-удобство использования, необходимое для оперативного и качественного поиска сведений о праве.[4]
Наиболее простая форма учета законодательства - это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись за хронологическим, алфавитным, предметным или системно предметным принципами.
Хронологический принцип значит, что все нормативные акты, которые подлежат учету в соответствующем органе или учреждении, регистрируются в журнале (журналах) за датами их принятия. Понятно, что акты разной юридической силы (законы, указы, постановления, и тому подобное), как правило, подлежат отдельной регистрации.
При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета нормативных актов, которые поступают, в определенный орган или учреждение, такие акты фиксируются за предметными рубриками, которые располагаются в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив и тому подобное). Оптимальная форма журнального учета - тематически предметная, когда рубрики разделов журнала всего массива законодательства разделяются на определенные отрасли, под отрасли и юридические институты. Понятно, что возможности журнального учета достаточно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив небольшой и ограниченный достаточно узкой проблематикой.
Вторая, более совершенная форма учета законодательства - карточный учет. Это создание разного рода карточек, то есть карточной системы, которая формируется за определенными критериями. Такой учет используется в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в больших учреждениях и организациях, которые по роду своей деятельности имеют дело с широким кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой информации.
На карточках картотеки могут быть зафиксированные или основные реквизиты акта (вид акта, его заглавие, дата издания, место официального опубликования), или полный текст акта, последнему предоставляется преимущество. Рубрики и картотеки определяются на базе выработанного предварительно словаря или рубрикатора. Поиск соответствующих картотек осуществляется как ручным способом, так и полуавтоматизированным или, даже, автоматизированными режимами (карточки с краевой перфорацией, передвижные полки, тиражирования необходимых карточек и так далее)
Преимущества карточного учета и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии со следующими изменениями, внесенными в акт, размещенный на карточках. Карточки в картотеке обычно размещают за хронологическим, алфавитно-предметным или предметно отраслевым принципом[5]. Более удобный последний, когда учет осуществляется путем размещения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, пункты и другие показатели, ранее разработанного и утвержденного классификатора, который базируется на разделении всего массиву законодательства на отрасли, под отрасли, институты и тому подобное. Третья форма учета законодательства - это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, то есть внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок, об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей, с фиксацией тех актов, на основании которых сделанные отметки.
В деятельности того или другого органа, учреждения, могут совмещаться разные формы учета законодательство, которое взаимно дополняет друг друга. Возможно, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно отраслевой картотеки или карточный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно - информационной службы в отрасли законодательства.