Центральний банк в системі органів державного регулювання
Проблема взаємовідносин монетарної та немонетарної влади є не просто проблемою, яка на часі постала перед Україною, вона активно дискутується в наукових колах в усьому світі, а також набула особливої актуальності в кінці XX століття у зв’язку з переглядом ставлення до ролі держави в економіці.
Проблема взаємовідносин центрального банку з іншими органами державного регулювання закладена вже в об’єкті регулювання центрального банку. Грошово-кредитні відносини, з одного боку, пов’язані з появою нових грошей в обігу, а з другого — із створенням доданої вартості, приросту якої повинен відповідати приріст грошової маси. Отож, цілком зрозумілим видається інтерес інших органів державного регулювання, які керують реальним сектором економіки, та представницьких органів до дій органів монетарної влади. Проте, очевидно, що органи монетарної влади є специфічними відомствами, і аналіз та оцінка їхніх дій вимагає компетентності у цій специфічній сфері. Сферу їхньої дії не можна розглядати як, скажімо, одну з галузей економіки, яка в різні періоди може мати різний ступінь пріоритетності. Отже, виникає питання про можливість формування оптимального механізму взаємодії між органами монетарного та немонетарного регулювання, іншими словами — визначення оптимального ступеня незалежності центрального банку.
Ще в період після Другої світової війни, коли відбудовувались ослаблені війної економіки, розвиток уявлявся в основному технічною проблемою, розв’язання якої виглядало доволі простим: хороші консультанти і технічні спеціалісти сформулюють хорошу стратегію, яку хороші уряди втілять в життя на благо суспільства. Сьогодні вже інакшими є уявлення про ефективну державу — державу розглядають не як безпосереднє джерело зростання, а лише як партнера, каталізатора і помічника [1, 1]. Шляхом же до підвищення ефективності держави вважають удосконалення її інституційного механізму — забезпечення підзвітності з допомогою механізму стримань і противаг.
В Україні триває процес пошуку оптимального статусу Національного банку України, і навіть після прийняття 20 травня 1999 року Закону України «Про Національний банк України» пропонуються відповідні поправки до цього нормативного акту. Такий важкий і тривалий процес пошуку є природнім, оскільки з ряду причин ми не можемо просто скопіювати досвід певної країни
Для країн, в яких лише формується державний устрій і економічні ринкові відносини, вирішення питання про рівень незалежності центрального банку вимагає вироблення концепції побудови ефективних органів монетарної влади та взаємодії з органами державної влади й іншими економічними агентами. Підведення наукової основи до визначення оптимального рівня незалежності центрального банку ми пропонуємо здійснювати у два етапи:
1. Визначення характеристик і зв’язків, які визначають ступінь незалежності центрального банку та оцінка її поточного рівня.
2. Визначення оптимального статусу центрального банку в певній країні в певних умовах.
Кожен з цих етапів включає цілий ряд напрямів дослідження (див. рис. 1).
В результаті виконання першого етапу концепції побудови ефективних органів монетарної влади ми: 1) отримуємо оцінку фактичної автономії центрального банку в даній країні; 2) на основі аналізу досвіду інших країн виявляємо фактори та вектори взаємовідносин, які впливають на статус і діяльність центрального банку і які необхідно проробити у відповідних нормативних актах.
Під час втілення другого пункту концепції аналізуються усі аргументи на користь і проти незалежності центрального банку і, зрештою, приймається рішення про оптимальний статус центрального банку. В цій статті ми охарактеризуємо методологію здійснення першого етапу побудови ефективних органів монетарного регулювання.
Рис. 1. Етапи побудови ефективної системи монетарної влади в країні
Виявлення характеристик незалежності та оцінка поточного статусу центрального банку
Російські дослідники В.П.Поляков та Л.А.Московіна виділяють дві форми незалежності центрального банку: політичну і економічну. Політична незалежність — це самостійність центрального банку у виборі інструментів грошово-кредитної політики. Умовами політичної незалежності центрального банку є визначення порядку призначення членів його керуючого органу та голови цього органу, процедури узгодження прийнятих банком рішень з органами законодавчої та виконавчої влади. Економічна незалежність центрального банку визначається відсутністю зобов’язання останнього фінансувати державні витрати та відсутністю пріоритетного кредитування уряду. Крім того, для економічної незалежності центрального банку має значення характер застосування інструментів грошово-кредитної політики: застосування адміністративних (прямих) інструментів відкриває ширші можливості для втручання уряду у прийняття рішень банком [2, 10]. Автори, таким чином, зосереджують увагу на праві вибору стратегії (політична незалежність) і тактики (економічна незалежність). Не заперечуючи в принципі подібного підходу, ми в контексті нашого дослідження пропонуємо дещо інший підхід. Вважаємо, що економічна незалежність значною мірою зумовлюється політичною. Звернемо увагу, що Е.Дж.Долан, К.Д.Кемпбел та Р.Дж.Кемпбел у своїй книзі дають таке визначення: «Незалежний (від федерального уряду США) орган — організаційна структура, яка заснована за розпорядженням Конгресу США, йому підзвітна і перебуває поза будь-яким контролем з боку виконавчої влади» [3, 194]. По суті, тут виділяється тільки політична незалежність. Ми пропонуємо розглядати незалежність центрального банку у двох аспектах: 1) інституційна незалежність — визначає формальні відносини з владними структурами у країні (незалежність у вузькому значенні) і 2) незалежність у виборі цільових орієнтирів — визначається розподілом інтересів у суспільстві, розміром державних витрат і ін. (незалежність у широкому сенсі).
Для того, щоб оцінити, наскільки незалежними є органи монетарної влади, можна використати цілий ряд способів, жоден з яких не є другорядним, і які лише в сукупності складають цілісну картину.
Аналіз формальної структури центрального банку
Першим кроком до оцінки незалежності центрального банку є розгляд його формальної структури. Прикладом стійких основних форм організації центральних банків є організаційні структури Федеральної резервної системи США та Німецького федерального банку. Їх детальний аналіз привів нас до таких висновків:
1. Поштовхом до створення центрального банку як органу регулювання грошово-кредитних відносин стають певні події в країні — поява певних проблем, які можна вирішити за допопомгою такої інституції, як центральний банк. Більше того, організаційна структура центрального банку значною мірою залежить від характеру цих подій. Якщо це справді так, то перш ніж запозичувати організаційну побудову центрального банку певної країни, корисно співставити економічну і політичну ситуацію в цій країні у період створення її центрального банку і поточну ситуацію в нашій країні. Наприклад, основним завданням Федеральної резервної системи США на момент її утворення було запобігання банківським кризам, що відбувалися одна за одною на початку ХХ століття. Для виконання функції кредитора останньої надії добре підходила децентралізована географічна структура центрального банку із наданням регіонам широких повноважень щодо визначення політики рефінансування комерційних банків. Коли стало зрозумілим макроекономічне значення монетарної політики і розширився арсенал її інструментів, централізація монетарної влади посилилася, проте і сьогодні федеральні резервні банки США мають значно більші повноваження, ніж територіальні органи центральних банків інших країн.
Німецький федеральний банк створювався насамперед через необхідність припинити вже не першу гіперінфляцію, яка потрясала країну. З цим пов’язане існування значно більш централізованої монетарної влади. Отже, схильність українських законодавців до запозичення німецького досвіду є цілком виправданим. Але, на нашу думку, в централізації монетарної влади ми зайшли надто далеко. По-перше, у нас керівники (чи інші представники) територіальних органів не входять до складу керівних органів центрального банку. По-друге, територіальні органи на практиці не мають можливості впливати на рефінансування комерційних банків, які розміщені в регіонах. У Постанові Правління Національного банку України №225 від 11.05.1999 р. «Про Положення про регіональне управління Національного банку України» у п. 3.1.4 вказується, що регіональне управління «оформлює кредитні угоди з комерційними банками за відповідними механізмами рефінансування, вивчає реальність наданого забезпечення кредитів та укладає відповідні договори». На практиці ж використовуються такі способи рефінансування, при яких регіональні відділення не відіграють жодної ролі. Сьогодні, коли можливості для рефінансування комерційних банків вкрай обмежені, і основне завдання центрального банку — зберегти стабільність національної валюти, така централізація не приносить шкоди, але в майбутньому, коли запрацюють механізми облікового рефінансування і стабілізується макроекономічна ситуація, такий розподіл повноважень може виявитись неоптимальним.
Рис. 2. Структура Федеральної резервної системи США. Система збалансованості і контролю