регистрация / вход

Конституційне право зарубіжних країн, Ріяка

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН Навчальний посібник За загальною редакцією В. О. Ріяки 2-е видання, доповнене і перероблене

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КОНСТИТУЦІЙНЕ

ПРАВО

ЗАРУБІЖНИХ

КРАЇН

Навчальний посібник

За загальною редакцією В. О. Ріяки

2-е видання, доповнене і перероблене

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України


Київ Юрінком Інтер

2006


0- 1794


ББК 67.300я73 К 65

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України (лист М 14/18.2-589 від 24 березня 2004р.)

Рецензенти:

Тодика Ю. Н., доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Заслужений діяч науки і техніки України; Ярмиш О. Н., доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України

Колектив авторів:

Горшеньова М. С, кандидат юридичних наук, доцент — глави 1,9,24, 29; Журавка О. В., кандидат юридичних наук, доцент — глава 25; Закоморна К. О., кандидат юридичних наук, доцент — глави 2, 16, 22; Маєвська А. А., кандидат юридичних наук — глава 28; Овчаренко А. О. — глави 14, 21;

Ріяка В. О., кандидат юридичних наук, доцент (керівник авторського колективу) — гл ави 10, 13, 19, 20;

| Свічкарьов 0.1.1 , кандидат юридичних наук, професор — глави 8,11,26,27; Семенов В. С, кандидат юридичних наук, професор — глави 7, 17; СтешенкоВ. М., кандидат юридичних наук — глава 18 (у співавторстві з Хорольським Р. Б.);

Тамм А. Є., кандидат історичних наук, професор — глави ЗО, 31; Трагнюк Л. Я., кандидат юридичних наук — глава 15; Харитонов 1.1., кандидат історичних наук, доцент — глава 23; Хорольский Р. Б., кандидат юридичних наук — глава 18 (у співавторстві зі Стешенком В. М.);

Цвік М. В., доктор юридичних наук, професор — глава 6; Шувалова В. А., кандидат юридичних наук, професор — глави 3,4,5,12.

Конституційне право зарубіжних країн: Навч. посібник / К 65 М. С. Горшеньова, К. О. Закоморна, В. О. Ріяка та ін.; За заг. ред. В. О. Ріяки. — 2-е вид., допов. і перероб. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — 544 с

ISBN966-667-158-1

Відповідно до навчальної програми з конституційного права зарубіж­них країн у Загальній частині навчального посібника розкрито поняття коиституційно-правового регулювання; розглянуто устрій та державну політику, політичні партії та партійні системи, політичні режими, дер­жавний устрій, форми правління, вищі та місцеві органи влади тощо. В Особливій частині висвітлено питання конституційного права окремих країн світу, які належать до різних правових систем сучасності.

Призначений для студентів, аспірантів, викладачів юридичних вузів і факультетів, а також працівників органів державної влади.

ББК 67.300я73

© Колектив авторів, 2006 © Юрінком Інтер, 2006

ISBN966-667-158-1


Вступ

Навчальний курс «Конституційне право зарубіжних країн» ра­зом з курсами «Теорія держави та права», «Історія держави та права», «Конституційне право України», становить основу підго­товки фахівця-юриста. Конституційне право, сформоване навко­ло Основного Закону, є системою правових норм, яка регулює, перш за все, основи устрою суспільства, держави та правовий ста­тус людини.

Тривалий час цей курс мав назву «Державне право зарубіж­них країн». З позицій сьогодення термін «конституційне» біль­шою мірою відповідає проблематиці, сутності та змісту цієї дис­ципліни. Абсолютна більшість фахівців схиляється до того, що потрібно говорити про конституційне, а не про державне право1 . Термін «державне право», вважає більшість авторів, веде до того, що, з одного боку, виникає можливість значно ширше тлумачити термін «державне право», а з іншого - звузити це поняття. Наприк­лад, у джерелах цієї галузі права можуть міститися норми, що не стосуються конституційного права (норми фінансового, адміні­стративного, сімейного, цивільного та ін.). Але часто різні термі­ни несуть в собі один і той самий зміст. Приміром, у Німеччині йдеться про «державне право», а у більшості країн світу (США, Франції, Росії) - про «конституційне».

Конституційне право, що закріплює основні принципи та фор­ми організації й функціонування державної влади, тісно пов'яза­не з реальним політичним життям. Істотні зміни в політичному житті нашої країни дістали відображення в корінних змінах щодо трактування та розуміння природи і характеру конституційного права, що автори, виходячи з загальнодемократичної концепції

1 Останніми роками видано низку підручників та навчальних посібників з конституційного права, більшість з яких мають аналогічну назву. Див.: Але­бастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт, 2001; Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: Учебник / Под общ.ред. В. М. Баглая, Ю. М. Лейбо, Л. М. Энтина. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999; Гршонис Э. П., Гршонис В. П. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций. - СПб.: Питер, 2002; Мишин А. А. Конституционное право за­рубежных стран. - М., 1999; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубеж­ных стран. - М.: Юрист, 1997; Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова. - М., 1997 та ін.

0-1794


забезпечення та захисту прав людини, критичних оцінок тоталі­тарних форм організації державної влади, відобразили в цьому посібнику.

Конституційне право зарубіжних країн, як базова, динамічна галузь публічного права, має створити надійні гарантії захисту прав і свобод людини, обмежити державну владу, закріпити ство­рення громадянського суспільства, посісти провідне місце в сис­темі юридичних дисциплін, які викладаються у вищих юридич­них навчальних закладах нашої країни.


HRCTMHR

Розділ 1

Поняттяконституційногоправо зарубіжнихкраїн

Конституційне право зарубіжних країн розглядають з трьох поглядів — як галузь права конкретних держав, як науку і як на­вчальну дисципліну в системі вищої юридичної освіти.

§ 1. Конституційнеправоякгалузьправа -взарубіжнихкраїнах

Конституційне право в кожній зарубіжній країні — це осново­положна, фундаментальна галузь усієї національної системи пра­ва. Як і будь-яка інша галузь права, вона становить сукупність кон­ституційно-правових норм, що закріплюють економічну, політич­ну й соціальну основи держави; права та обов'язки громадян (підданих); форми правління, державного устрою; політичний ре­жим; організацію, компетенцію і порядок діяльності вищих і місце­вих органів державної влади й управління; виборче право і вибор­чу систему. Ці норми встановлюються органами вищої державної влади і виражають волю панівних соціальних верств суспільства. Такі правові норми закріплюються в системі конституційних актів і спираються на примусову силу держави.

Визначаючи предмет державного права як галузі в системі націо­нального права, слід звернути увагу на те, що всю сукупність норм державного права поділено на окремі групи норм — певні правові інститути зі стійкою сукупністю однорідних норм, які регулюють конкретний вид суспільних відносин. Це зумовлює структуру дер­жавного права як галузі відповідної національної системи права.

Конституційне право як фундаментальна галузь права стано­вить основи адміністративного, фінансового, цивільного, кримі­нального, екологічного права та ін.

Конституційно-правові відносини, їх предмет і склад. Конститу­ційне право, як і будь-яка галузь національного права, має свій окре­мий об'єкт регулювання. Це усталена сукупність різноманітних су-


Розділ 1

спільних відносин, які складаються у процесі здійснення державної влади, її формування та взаємодії між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. Ці відносини набувають правового характе­ру і перетворюються на конституційно-правові, оскільки вони вре­гульовані нормами конституційного права.

Суб'єктами конституційних правовідносин вважають таких учасників соціальних зв'язків у сфері здійснення державної влади, які мають конституційну правосуб'єктність і відповідний право­вий статус. Традиційно — це глава держави (президент, монарх, президія представницького органу влади); парламент, його пала­ти, голови палат, депутати; уряд, прем'єр-міністр, міністерства, цен­тральні відомства, міністри; органи конституційного нагляду, кон­ституційний суд; місцеві органи влади та управління, муніципалі­тети; федеральні органи державної влади; громадяни (піддані).

Правовий статус суб'єктів конституційних правовідносин від­значається різноманітністю складу і широтою сфер правового регу­лювання. Насамперед необхідно згадати конституційні правовідно­сини між центральними органами державної влади, наприклад, між главою держави і парламентом, парламентом і урядом, між главою держави та урядом у випадках контрасигнатури прем'єром чи міністра­ми актів монарха чи президента; між главою держави, парламентом і урядом, з одного боку, та органами конституційного нагляду — з іншо­го, у порядку опротестования останніми нормативно-правових актів, прийнятих згаданими центральними органами влади.

Значна кількість конституційних правовідносин існує у феде­ративних державах між союзом в особі його органів державної влади та окремими суб'єктами федерації, між окремими членами федерації тощо. Між центральними органами державної влади та муніципалітетами конституційні правовідносини складаються через здійснення «адміністративної опіки», внаслідок розпуску муніципалітетів, усунення від посади мерів, при вирішенні муні­ципальних спорів тощо.

Чільне місце посідають конституційні правовідносини між громадянами (підданими), з одного боку, та центральними орга­нами державної влади — з іншого, які виникають під час виборів, проведення референдуму чи плебісциту, при запровадженні у життя народної ініціативи. Не менш важливе значення мають конституційні правовідносини, що складаються між громадяна­ми та муніципалітетами на виборах до органів місцевого самовря­дування, при відкликанні членів муніципальних рад тощо.


Поняттяконституційногопрозазарубіжнихкраїн7

Об'єкт конституційних правовідносин — це різного роду об­ставини, або фактичні умови, що потребують юридичного опосе­редкування. В юридичній науці під об'єктом правовідносин розу­міють два його рівні (аспекти): безпосередній і зовнішній. Об'єк­том конституційних правовідносин є те, на що спрямований правовий вплив у конкретному соціальному зв'язку. Такими об'єк­тами є воля і свідомість суб'єктів — учасників правовідносин. Наприклад, з появою правотворчих правовідносин важливо зав­жди повніше враховувати інтереси, волю і рівень свідомості суб'єктів, які беруть участь в обговоренні та прийнятті закону. Зокрема, у виборчому процесі результат багато в чому залежить від того, як враховуються інтереси, воля і свідомість виборців, рівень їхнього психічного стану.

До об'єктів конституційних правовідносин належать законодав­ча, установча, контрольна діяльність представницьких органів вла­ди, правотворча діяльність уряду, вибори представницьких органів держави, референдум, порядок здійснення прав і свобод громадян, нагляд і контроль за місцевими органами влади та управління.

Розкриваючи сутність і зміст конституційних правовідносин, необхідно звернути увагу на те, що вони, на відміну від інших, завжди мають політичний характер, оскільки всебічно пов'язані з різноманітною діяльністю держави.

Отже, конституційні правовідносини, що складаються у поряд­ку здійснення державними органами своїх повноважень, одно­значно мають політичний характер. Саме така властивість кон­ституційних правовідносин визначає їх фундаментальну приро­ду й особливе місце в системі правовідносин.

Джерела конституційного права. Джерелами конституційного права в зарубіжних країнах є нормативні акти, що містять норми, які регулюють конституційно-правові відносини. Головним дже­релом цієї галузі права в переважній більшості країн (виняток ста­новлять деякі мусульманські держави) - є конституція - Основ­ний закон. Зумовлено це не тільки верховенством цього норма­тивно-правового акта в загальній системі правових джерел. Це пов'язано також і з тим, що саме в конституції зафіксовано основні права і свободи, принципи суспільного і державного устрою. У кон­ституції дістають відбиток і закріплення ті цінності й ціннісні орієн­тири, що визначають (або мають визначати) суспільний і держав­ний розвиток. Конституція фіксує, таким чином, принципи, яких зобов'язані дотримуватися у своїй повсякденній практичній діяль-


8

Розділ 1

ності всі суб'єкти конституційного права, починаючи від індивіда і закінчуючи державою (або навпаки - починаючи з держави і закі­нчуючи індивідом). Конституційні принципи лежать в основі по­будови всієї системи права і багато в чому визначають характер галузей, що її утворюють. До інших джерел належать:

1) конституційні закони (вносять зміни до конституції або до­
повнюють її);

2) органічні законі (приймаються на основі бланкетних, тобто
відсилочних, норм конституції, зазвичай регулюють будь-який
інститут конституційного права в цілому). Ці два види законів
приймаються в ускладненому порядку;

3)звичайні закони (регулюють окремі питання, наприклад,
закон про вибори президента);

4)надзвичайні закони (відповідно до самої конституції, ці за­
кони можуть відхилятися від її положень, але приймаються тільки
на короткий термін, зазвичай на кілька місяців, хоча і з правом
парламенту продовжити цей термін);

5)внутрішньодержавні публічно-правові договори (наприк­
лад, угода про поділ Чехословаччини на Чехію і Словаччину від
1 січня 1993 року, Конституційний договір 1998 року між Мол­
довою і самопроголошеною Придніпровською республікою про
те, що остання залишається республікою в складі Молдови);

6) регламенти парламентів і їх палат, що встановлюють внут­
рішню організацію і процедуру роботи цих органів. Вони прий­
маються або у формі постанов кожною палатою для себе і не ви­
магають схвалення іншої палати (Німеччина), або у формі зако­
ну при однопалатному парламенті (Китай);

7)акти глави держави і виконавчої влади (укази монархів, дек­
рети президентів, постанови уряду, акти міністрів деяких відомств,
наприклад, постанови центральної виборчої комісії про порядок
складання списків виборців). Особлива роль серед актів виконав­
чої влади належить актам, що мають силу закону (вони видають­
ся на основі делегування повноважень парламентом, як, наприк­
лад, у Великобританії), або на основі регламентарної влади, яка
за конституцією належить уряду (Італія), або відповідно до над­
звичайних повноважень президента (Франція);

8) акти органів конституційного контролю (конституційних судів,
конституційних рад та ін.), які дають офіційні тлумачення Консти­
туції, визначають, чи відповідають конституції ті або інші закони;


Поняттяконституційногоправо, зарубіжнихкраїн 9

9)судові прецеденти (особливо в англосаксонському праві) -
рішення судів вищих інстанцій, які публікуються ними і стають
основою для прийняття іншими судами аналогічних рішень у по­
дібних справах;

10) конституційний звичай - створене в практиці єдино подіб­
ної діяльності органів держави правило, яке має усний характер,
спирається на консенсус (згода) учасників відносин і не корис­
тується судовим захистом у разі його порушення;

11)релігійні джерела, особливо в монархічних державах з
феодальними і родовими пережитками, зокрема з питань про
престолонаступництво. В деяких мусульманських країнах консти­
туцію замінює Коран - священна книга, що містить, як вважа­
ють, запис проповідей пророка Мухаммеда, в інших країнах Ко­
ран вважають актом, вищим за конституцію;

12) правова доктрина (рідко і лише в окремих країнах суди
ґрунтують свої рішення з конституційних питань не тільки на
правових актах, а й на працях видатних юристів, фахівців кон­
ституційного права);

13) міжнародно-правові акти, наприклад, Європейська конвен­
ція про права людини 1950 року, Договір ФРН і НДР про проце­
дуру об'єднання Німеччини і про проведення виборів у парламент
1990 року, Маастрихтський договір 1992 року про створення
Європейського Союзу. Ратифікації цього договору передували
перегляди конституцій цілої низки держав (Франції, ФРН, Ірлан­
дії та інших членів ЄС);

14) на локальному рівні — в суб'єктах федерації, автономних
утвореннях діють свої джерела конституційного права (наприклад,
конституції штатів США, конституції кантонів Швейцарії, консти­
туції автономних республік Росії). В містах зазвичай є свої міські
статути, хартії міст, що регулюють місцеве самоврядування;

15) у державах із тоталітарними режимами найважливіше кон­
ституційне (і навіть понадконституціине) значення мають акти
(партійні документи) правлячих (єдиних) партій.

§ 2. Конституційнеправо зарубіжнихкраїнякнаука

Конституційне право зарубіжних країн як наука становить цілісну систему теоретичних узагальнень, що досліджує націо­нальне конституційне право кожної держави, вбачаючи у ньому


10


Розділ 1


Поняттяконституційногоправозарубіжнихкраїн


11



фундаментальну галузь правової системи. Ця наука вивчає всі основні інститути державного права як з точки зору їх особливо­го, так і загального з огляду на схожість за змістом окремих інсти­тутів права світової системи. До того ж, у зв'язку зі співвідно­шенням загального й особливого має визначитися і єдине — окремі інститути національного конституційного права. Наприклад, по­рівнюючи конституційне право Німеччини та Франції, слід за­значити загальне — належність до романо-германської правової системи, а також особливе у змісті правових інститутів президент­ства, у виборчих системах. Певною мірою таке порівняння спри­чинене умовами розвитку держав і характером формування кон­ституціоналізму як загального наукового напряму.

Перші спроби наукового пояснення питання про те, що має вив­чати конституційне право як наука, зробили представники фор­мально-юридичної течії, яка склалася у XXст. Відомі представни­ки так званої історичної школи права (Г. Еллінек — у Німеччині, А. Есмен — у Франції, Ф. Кокошкін — у Росії та ін.) стверджували, що конституційне право має бути тільки юридичною наукою, не­залежною від будь-якого філософського та соціологічного впливу.

Крайнім виразом юридичного напряму є чиста теорія права Г. Кельзена, за якою безпосередньо ототожнюють державу і пра­во та вважають, що держава — це не що інше, як система правових норм, і, отже, конституційне право — ядро цієї системи.

На початку XXст. виник соціологічний напрям, який на пер­ше місце висунув не юридичні поняття, а питання про політич­не призначення тих або інших конституційно-правових інсти­тутів. Представники цієї школи вважають, що держава — це, по-перше, орган централізації економічного життя, по-друге, — суспільство, де існує поділ на керуючих і керованих, на владних і підвладних. Згодом на основі цього напряму утворилася так звана політична наука, безпосередньо розроблена французьки­ми викладачами конституційного права, яка фактично замінила колишнє державознавство. За своїм обсягом політична наука ви­ходить далеко за традиційні межі державно-правового регулю­вання, оскільки об'єктом її дослідження є не тільки безпосеред­ньо конституційні інститути, а й профспілки, система лобізму, церква, різні об'єднання, преса тощо. В основу покладено вчен­ня про роль політичних партій у конституційному устрої.

Сучасна наука конституційного права має як політичний харак­тер, оскільки об'єктом її дослідження є найважливіші політичні


інститути (державна влада у сукупності з іншими: статус особис­тості, виборчі системи тощо), так і юридичний, бо у переважній більшості об'єктом дослідження є система правових нормативних приписів конституцій і конституційних законів тієї чи іншої дер­жави. Крім того, у державному праві як науці застосовують відповідні юридичні методи пізнання: прийоми систематизації чин­ного законодавства, його юридичного аналізу та тлумачення. У су­купності все це і визначає юридичний і соціально-політичний ха­рактер власне науки конституційного права зарубіжних країн.

На наш погляд, певний інтерес становлять міркування про систему науки порівняльного правознавства одного з її заснов­ників — Рене Давида. Узагальнюючи досвід міжнародних право­вих поглядів, він запропонував класифікувати систему на англо­саксонську, романо-германську, релігійно-традиційну та радянсь­ку. В основу своєї класифікації він поклав аналітичний метод узагальнення найістотніших характеристик тієї чи іншої право­вої сім'ї. Слід зазначити, що науку порівняльного правознавства було започатковано у відомому французькому університеті — Сор-бонні — ще 1905 р. з лекції професора Раймона Салейля, згодом вона дістала загальне визнання, розвинулася в усіх країнах світу і сформувалася у відповідні міжнародні наукові центри — Інститут порівняльного права у Барселоні, Міжнародний інститут по­рівняльного права в Гаазі та ін. — кожний з яких систематично провадить наукові конференції та видає журнали. Крім того, у практику законодавчої діяльності кожної сучасної держави увій­шло обов'язкове правило: під час опрацювання будь-якого ново­го законопроекту до нього неодмінно додаються тексти аналогіч­них законів, прийнятих в інших державах, з відповідними супро­відними поясненнями.

§ 3. Конституційнеправозарубіжнихкраїн якнавчальнадисципліна

Узагальнюючи дані науки та зміст конкретних конституцій, конституційне право зарубіжних держав як навчальна дисциплі­на має також порівняльно-правознавчий характер. Тому воно бу­дується за системою, яка дає змогу, з одного боку, узагальнювати найбільш характерні (істотні) риси конституцій усіх зарубіжних держав, а з другого — аналізувати особливості відповідних націо-


Гнальних конституційних систем, підкреслюючи специфіку того чи іншого інституту конституційного права, правового статусу особи, політичної системи та системи органів держави, їх право­вого становища тощо. Згідно з таким підходом щодо узагальнення інформації побу­довано систему навчального курсу, де чітко розмежовано загаль­ну й особливу частини.

Загальна частина містить питання щодо поняття та сутності кон­ституцій, конституційно-правової основи суспільного ладу, консти­туційно-правового статусу людини та громадянина, форми правл­іння, виборів і референдуму, системи вищих органів влади тощо.

Особливу частину присвячено докладному аналізу та узагаль­ненню конституційного права окремих держав світового співто­вариства: США, Великобританії, Франції, Німеччини, Італії, Японії, Канади, Швеції, КНР, Польщі, Болгарії, Куби, В'єтнаму, Індії та ін. Причому інформація узагальнюється по кожній дер­жаві з урахуванням системи, що пропонується у Загальній час­тині курсу.

За загальним правилом, навчальний курс конституційного права зарубіжних країн, що викладається в спеціалізованих нав­чальних закладах і на юридичних факультетах, відносять до за­гальноосвітніх дисциплін. Проте не можна не відзначити, що при підготовці фахівців, орієнтованих на роботу в національному дер­жавному апараті, у судових установах, в адвокатурі, та практично для всіх юристів вищої кваліфікації знання основ конституцій­но-правового розвитку зарубіжних країн - це не тільки елемент правової ерудиції, а й найважливіша умова високого правового професіоналізму.

Під час дослідження та вивчення конституційного права зару­біжних країн використовують різні методи, а саме загальнонау-кові: історичний, логічний, метод індукції і дедукції, системний і структурно-функціональний, метод аналізу і синтезу; спеціаль­ний метод порівняльного правознавства, включаючи порівняння, що контрастує. Широке застосування цього методу зумовлено самим предметом вивчення: множинністю різних країн із неодна­ковими конституційними моделями.


Розділ 2

Наукаконституційногоправа

§І. Виникненняконституційногоправо яксамостійноїгалузіюридичноїнауки

Наука конституційного права становить систему концепцій, теорій, учень, висновків про закономірності розвитку конститу­ційно-правових принципів, норм, інститутів, а також суспільних відносин, які регулюються ними. Наука конституційного права вивчає еволюцію держави та права, сучасний досвід формування та реалізації конституційних принципів, норм й інститутів та фор­мулює пропозиції щодо вдосконалення конституційного законо­давства та практики його застосування. Основними методами науки конституційного права є історичний, соціологічний, фор­мально-юридичний, порівняльно-правовий тощо. Зазначена ме­тодологія дозволяє всебічно дослідити різні моделі конституцій­ного регулювання, які діють у подібних умовах у різних країнах.

Наука конституційного права пройшла тривалий еволюційний шлях. Незважаючи на те, що питання про сутність, походження, призначення держави, еволюцію форм держави розглядалися у працях відомих політичних мислителів, наука конституційного права як самостійна галузь юридичної науки почала складатися у другій половині XIXст. Таке порівняно запізнене формування науки конституційного права пов'язане з об'єктивними обстави­нами. По-перше, існуючі тоді форми і способи здійснення держав­ної влади були недостатньо розвинуті. По-друге, суспільні відно­сини регулювалися одноосібним рішенням монарха або іншої осо­би, яка узурпувала владу, а не на основі права. По-третє, у працях Платона, Арістотеля, Фоми Аквінського, Макіавеллі, Гоббса, Спінози та ін. основна увага приділялася політичним, історичним, соціологічним і філософським, а не юридичним проблемам. На­приклад, у «Політиці» Арістотеля розглядаються фактичні дер­жавні форми як предмет філософських узагальнень, а правове регулювання залишається поза аналізом.

Водночас вищесказане не означає, що до XIXст. проблеми кон­ституційного права зовсім не вивчалися. Вже наприкінці XVIIст. у Феррарському, Болонському та Павійському університетах було


14


Розділ 2


Наукоконституційногопрозо


15



запроваджено викладання конституційного права. У німецькій літературі XVIIі XVIIIст. застосовувався термін «державне пра­во» (Staatsrecht), який розглядався як інституція публічного пра­ва. Так, у другій половині XVIIст. І. Штраух у своєму викладенні публічного права говорить про імператора, імперських чинів, підданих, патронів, клієнтів, євреїв як про суб'єктів публічного права. У розділі «Речі» він трактує питання території та територі­ального верховенства. Такий інституціональний підхід характер­ний і для праць відомого англійського вченого XVIIIст. У. Блек-стона. У той же час деякі юристи XVIIст. (зокрема, Тицій) різко критикують дану догму та вказують на те, що багато питань пуб­лічного права виходять за рамки триланкової системи - особи, речі та позови.

Для процесу формування науки конституційного права як са­мостійної галузі юридичної науки важливе значення мала політична філософія XVIIIст. У працях відомих просвітників (Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж.Руссо, Дж. Локка, Д. Дідро) були сформульовані основопо­ложні принципи, які надалі сприяли утворенню розгорнутої кон­ституційно-правової доктрини. Такі принципи, як народний суве­ренітет, верховенство конституції, розподіл влад стали фундамен­том розвитку засад конституційного права як ведучої галузі юриспруденції.

У другій половині XIXст. формування науки конституційно­го права було викликане наступними об'єктивними обставинами: а) необхідністю юридичного обгрунтування, правової регламен­тації та дослідження нових політичних відносин й інститутів, які з'явилися у суспільстві після буржуазно-демократичних рево­люцій; б) необхідністю розробки розгорнутої теорії правової дер­жави; в) необхідністю систематизації великої кількості норм кон­ституційного права і формулювання нових понять, категорій, кон­струкцій та технологій.

§ 2. Еволюціянаукиконституційногоправа доДругоїсвітовоївійни

У другій половині XIXст. наука конституційного права була відокремлена від філософії, соціології й історії. У цьому зв'язку постало питання про оформлення науки конституційного права у чисто юридичну теорію, яка має лише юридичні методи та опе-


рує тільки юридичними поняттями і категоріями. Даний період узагалі характеризувався пануванням теорії позитивізму у юрис­пруденції. Тому і перший напрям науки конституційного права мав характер свідомого обмеження предмета юридичної науки лише правовою формою суспільних відносин. Через це зазначе­ний напрям отримав назву «класична», або «юридична», школа, оскільки її представники ставили перед собою такі головні зав­дання - розробити основоположні принципи, норми і категорії державного права, систематизувати норми державного права та заповнити прогалини державного права. Невипадково російський державознавець В. В. Івановський визначив методологію «юри­дичної» школи так: державне право є чисто юридичною наукою, об'єктом якої є виключно державні норми. Завданням науки дер­жавного права є приведення державних норм у наукову систему, їх класифікація та пояснення їх змісту, а також порівняльне вив­чення державного права різних держав.

Розквіт «класичної», або «юридичної», школи приходиться на останню чверть XIXст. і на початок XXст. Відомими представ­никами даної школи є такі вчені, як Г. Єллінек, А. Есмен, А. Дайсі, В. Орландо, Ф. Кокошкін, М. Коркунов, У. Уіллоубі. Більшість ведучих представників «юридичної» школи дотримувалися лібе­рально-демократичних поглядів, у яких знайшли відображення принципи економічного лібералізму. Водночас деякі підходи пред­ставників зазначеної школи до вирішення проблем конституціо­налізму, парламентаризму, народного представництва тощо мали свою специфіку. Вона була пов'язана з особливостями розвитку державного устрою різних країн.

Не можна не визнати суттєвий вклад німецького вченого Г. Єллі-нека у процес формування науки конституційного права. У своєї праці «Загальне учення про державу» він трактує державу як суб'єкт права та визначає її як територіальну корпорацію, що має первинну владу. Г. Єллінек робить висновки про те, що держава як юридична особа може діяти через свої органи, які не є юридич­ними особами і носіями власних прав і обов'язків. На такій осно­ві будується теорія представництва, відповідно до якої народ є лише органом держави, а представники не мають юридичних обо­в'язків щодо своїх виборців, оскільки утворюють один із органів держави. Важливим висновком його теорії є твердження про на­лежність суверенітету державі, а не нації або народу.


16


Розділ 2


Наукаконституційногоправа


17



На відміну від представників німецької юридичної школи, іта­лійський вчений В. Орландо взяв за основу концепцію юридич­ного характеру науки конституційного права. Водночас його вис­новки мають і відповідний політичний аспект. Учений підкрес­лює роль держави як фактора «інтеграції» суспільства у єдине ціле, при цьому він пов'язує цю роль з його характером юридич­ної особистості. У державі, за Орландо, народ має власну свідо­мість та силу, одночасно він є і результатом верховного виражен­ня права.

Із російських державознавщв найбільш послідовними пред­ставниками «класичної» школи були Ф. Кокошкін і М. Корку-нов. Так, Ф. Кокошкін підкреслював, що юридична наука про дер­жаву (наука державного права) вивчає не сукупність усіх явищ, які пов'язані з державою, а лише правовий зв'язок між ними, пра­вову сутність та юридичну природу явищ державного життя. Ра­зом із тим, він формулює ціль державної діяльності як забезпе­чення суспільних, а не індивідуальних інтересів. Кокошкін ствер­джує, що концепція держави як юридичної особи дає можливість продемонструвати державну владу як суспільне панування — не влада людей над людьми, а влада союзу над його членами.

У зв'язку з тим, що М. Коркунов вважав, що система викла­дення державного права повинна визначатися юридичною кон­струкцією держави, він бере дану концепцію за основу викла­дення російського державного права. За М. Коркуновим, поряд із загальною характеристикою державного устрою, система дер­жавного права повинна містити вчення про суб'єктів державних відносин - монарха та підданих, вчення про об'єкти - владу, її функції, органи, вчення про зміст державних відносин - про права й обов'язки монарха і підданих. Головним методом науки державного права російські вчені вважали порівняльно-право­вий, який дозволяв вивчати зарубіжний досвід розвитку держав­ності, демонстрував застарілість російського державного ладу та ставив питання про необхідність проведення конституційних реформ.

У Франції А. Есмен юридичну теорію про державу пристосу­вав до традиційної доктрини національного суверенітету, яка була засобом легітимації державної влади. А. Есмен визнає, що держа­ва є юридичною особою, але підкреслює, що держава - це і юри-


дичне втілення нації. Таким чином, за Есменом, категорія «дер­жавний суверенітет» співпадає з категорією «національний суве­ренітет». На думку вченого, індивід має права, які передують пра­вам держави, визначають процес здійснення суверенітету та пе­решкоджають органам державної влади у виданні актів, що порушують права індивіда. Есмен стверджував, що забезпечення та розвиток прав індивіда і складає мету держави як юридичної організації нації.

В Англії юридична теорія розвивалася ще за часів У. Блексто-на та досягла розквіту у працях А. Дайсі. Розвиток англійської доктрини мав свої особливості, які були пов'язані з історичним протистоянням - монарха та парламенту. У зв'язку з чим юри­дичними особами визнавалася не держава, а корона як корпора­ція в одній особі та парламент (монарх і обидві палати), які юри­дично не об'єднувалися. А. Дайсі у своєї теорії визнає виборців як політичних суверенів, але при цьому він рішуче відкидає будь-яку причетність народу до юридичного суверенітету. За А. Дайсі, юридичне верховенство належить парламенту (королю та пала­там), акти якого незаперечні (принцип правління права). Понят­тя державного суверенітету у конституційному праві Англії та США залишається чужим. Що стосується правових гарантій інди­відуальної свободи, то вони втілені у принципі «верховенства права». Суть даного принципу полягає у наступному: по-перше, незалежні судді захищають підданих від можливого свавілля ко­ролівської адміністрації; по-друге, утворення гарантій індивіду­альної свободи знаходиться у руках незалежних суддів (загальне право), які захищають підданих від вторгнення законодавця та обмежують верховенство парламенту. Особливу увагу А. Дайсі приділяє аргументації положення про те, що принципи верховен­ства парламенту та правління права додають та укріплюють один одного.

На відміну від А. Дайсі, американський представник юридич­ної школи У. Уіллоубі у розробці науки конституційного права, яку він називає «юридичною політичною філософією», дотри­мується німецької доктрини Єллінека та розвиває її. Він визнає існування двох наук про державу - етичну, яка вивчає державу з точки зору її цілей, та юридичну, яка розглядає державу лише як інструмент для утворення та реалізації права. На думку Уілло-

2 — 6-565


0-1794


18


Розділ 2


Наукаконституційногоправа


19



убі, право - це система логічно пов'язаних між собою положень, які стосуються юридичної природи держави, її суверенітету, її права. Він стверджує, що задача юридичної політичної теорії по­лягає в утворенні понять і апарату думок, за допомогою яких пуб­лічно-правове мислення може бути систематизоване.

На початку XXст. формалізм й абстракція юридичної школи піддалися гострій критиці. Так, із критикою принципів класич­ної школи виступили Л. Дюгі, М. Оріу (Франція), С. Романо (Іта­лія), Р. Сменд (Німеччина), В. Івановський (Росія), Л. Гумполовіч (Австрія). Це було зумовлено аж ніяк не науковою неспроможніс­тю концепцій класичної школи. Ріст революційного руху, поява великої кількості політичних партій, розвиток промисловості та поява монополій, Перша світова війна поставили питання про формування нового напряму науки конституційного права, який би враховував соціологічні та політичні сторони державності. Не випадково В. Івановський, прихильник соціологічного напряму, вказував, що необхідно вивчати не лише норми, а й ті фактичні відносини, які ці норми регулюють.

Представники соціологічної школи у конституційному праві на чолі з Л. Дюгі, на відміну від юридичної школи, включають соціологічний і політичний аспекти до науки конституційного права. Відповідно до твердження Дюгі, держава є результатом природної диференціації у суспільстві між тими, хто має і не має влади. На думку Дюгі, функціями сучасної держави є здійснення публічної (суспільної) служби та реалізація права. Саме держава стає засобом реалізації у суспільстві законів суспільної солідар­ності, а синдикати (професійні спилки) значною мірою вплива­ють на перетворювання держави влади на державу суспільної служби. Він формулює принцип позитивного права, згідно з яким норми права походять від суспільства та приписують людям певні обов'язки.

Відомий французький правознавець М. Оріу дає синтетичне поняття держави, яке включає до себе юридичний та історико-соціологічний аспекти. Держава є юридичною формою політич­ної й економічної централізації нації та має ціллю здійснення громадського життя. На думкою Оріу, суверенітет держави ви­являється у трьох формах: а) корпоративного суверенітету гру­пи, тобто всього суспільства або нації, який поширюється на тих,


хто управляє, та на тих, ким управляють; б) політичного, уря­дового суверенітету, який здійснюється вищими органами дер­жавної влади; в) суверенітету підданства, тобто індивідуаль­ної свободи власників, які обмежують суверенітет верховної влади.

Оріу сформулював низку важливих висновків, які й досі ма­ють наукове значення, зокрема теорію інституціоналізму. Ця те­орія відобразила тенденцію ускладнення організації суспільства, появу великої кількості політичних партій, підприємницьких со­юзів, професійних спілок та їх вплив на розвиток держави. У теорії інституціоналізму органи державної влади та зазначені організації отримали назву інституцій. Теорія інституціоналізму надалі спри­яла розвитку ідеї політичної багатоманітності.

Теорія інституціоналізму отримала свій розвиток у працях іта­лійських вчених - С. Романо, К. Череті, С. Лесона та ін. Основну увагу італійські вчені приділяли юридичному оформленню інсти­туцій. Так, глава італійської школи С. Романо підкреслював, що держава, церква, громада та інші інституції формують та гаранту­ють право. Водночас, на відміну від представників юридичної школи, С. Романо розглядає державу не як систему норм, а як систему установ, що утворюють певний юридичний порядок.

У німецькій науці класична школа також піддалася гострій критиці. Наприклад, Р. Сменд сформулював концепцію «інтег­раційного вчення», де аналізує процес існування та розвитку дер­жави як інтеграційний процес, що постійно триває. За Смендом, процес інтеграції виявляється у трьох формах: а) персонально-органічній інтеграції, зміст якої полягає у тому, що популярний глава держави, популярний голова уряду або керівник політич­ної партії об'єднують навколо себе населення; б) функціональній інтеграції, яка передбачає існування процедур, що є спільними для більшої частини населення, зокрема вибори, референдум; в) пред­метній інтеграції, за якою забезпечення цілісності території дер­жави має інтеграційне значення. На жаль, у Німеччині теорія інте­грації Р. Сменда сприяла утворенню плацдарму для розвитку ідей фашизму. Так, сам Сменд вважав, що фашизм відкриває нові спо­соби інтеграції.


20


Розділ 2


Наукаконституційногоправо


21



§ 3. Розвитоксучасноїнауки конституційногоправа

Друга світова війна стала межею, після якої наука конституцій­ного права отримала новий значний поштовх у розвитку. З одно­го боку, крах фашистського режиму й усвідомлення світовою спільнотою трагічних наслідків тоталітарного режиму, а з іншо­го — формування в європейських країнах засад правової, соціаль­ної та демократичної держави та проведення корінних соціаль­них реформ висунули перед наукою конституційного права низ­ку юридичних проблем. Такі проблеми, насамперед, були пов'язані з необхідністю вивчення практики реалізації нових конституцій та функціонування оновлених державних інституцій. Крім того, вчені-конституціоналісти залучалися до розробки важливих дер­жавних рішень та проведення конституційних реформ. У низці країн праці відомих учених у галузі конституційного права спри­яли формуванню національної системи права, використовували­ся судами у випадках прогалин у чинному праві.

Необхідно підкреслити і значний внесок Організації Об'єдна­них Націй та інших міжнародних організацій у розвиток науки конституційного права. Так, у результаті їх діяльності консти­туційні принципи і норми у галузі прав людини набули характе­ру загальновизнаних людських цінностей та заклали фундамен­тальні засади розвитку інституту прав людини у різних країнах. Це явище, безумовно, вплинуло на специфіку формування кон­цепцій науки конституційного права.

Після Другої світової війни завдяки своєму прикладному, полі­тичному й ідеологічному призначенню наука конституційного права стає самосійною галуззю правознавства. Поширення пере­ліку предметів регулювання у конституціях призвело до підви­щення ролі науки конституційного права у системі юридичних наук. Зазначений процес загострив необхідність аналізу не лише правових проблем, а й фактичних соціально-політичних відносин. У той же час у деяких країнах на напрями розвитку науки кон­ституційного права суттєво вплинула політологія. Наприклад у Франції така тенденція породила своєрідне об'єднання консти­туційного права і політології у єдиний навчальний курс під на­звою «Конституційне право і навчальні інститути», який викла­дався в університетах.


Вищенаведені зміни стали основами для реформування шкіл у науці конституційного права, які існували до Другої світової війни. Один із сучасних курсів науки конституційного права, так званий «модернізований юридичний напрям», більшою мірою по­в'язаний з «юридичною» школою. На відміну від «класичної шко­ли», для «модернізованого юридичного напряму» характерна відмова від розгляду держави як чисто юридичного явища та вив­чення впливу на державу соціально-економічних проблем і полі­тичних інститутів. Водночас прихильники даного напряму, зок­рема німецькі вчені К. Хессе, Т. Маунц та ін., основну увагу при­діляли інституціональному аналізу конституційного механізму держави та підкреслювали другорядність змісту та первинність самої правової форми як елементу «правової державності». На­приклад, Е. Форстхоф декларує перевагу формального елементу та зазначає, що принцип «правової державності» існує у ФРН саме тому, що її інститути незалежні від соціальної дійсності.

Іншій, соціологічний, напрям науки конституційного права пе­реріс у політико-соціологічний. Йому властивий функціональний аналіз політичних інститутів і процесів, які формально виходять за рамки конституційних питань. Цей напрям представлений фран­цузькими вченими М. Дюверже, Ж. Бюрдо, А. Лабардером, А.Рамні, К. Ллевелліном (США), Р. Боймліном (Швейцарія) та ін.

Одним із перших питання про розширення предмета досліджен­ня науки конституційного права поставив професор М. Дюверже у своєї праці «Підручник конституційного права та політичної на­уки». Основним лейтмотивом його теорії було обгрунтування з наукової точки зору політичного аспекту конституційних проблем. М. Дюверже підкреслював, що попередні вчені-конституціоналі­сти практично повністю ігнорували політичні партії, аргументую­чи це тим, що писані закони не регулюють їх становище. У своїй праці «Політичні партії» Дюверже писав, що система політичних партій у більшому ступені визначає характер політичного режиму, ніж класичне конституційне право. Поряд із аналізом конститу­ційного тексту М. Дюверже рівною мірою вивчає соціальні пере­думови, які, на його думку, зумовлюють зміст і перетворення кон­ституційного матеріалу.

У своєї теорії Ж. Бюрдо намагається знайти середину між со­ціологічною концепцією про державу та нормативістським вчен-


22


Розділ 2


Наукаконституційногоправа


23



ням, де держава - це лише система норм. На його думку, держава є органічним поєднанням влади і держави. У той же час вчений вважає категорію інституції одним із найважливіших концепту­альних понять науки конституційного права. За Бюрдо, однією з конститутивних ознак будь-якої інституції є її зв'язок з певним соціальним оточенням. Більше того, він підкреслює важливе зна­чення політичної науки, вивчення якої має спиратися на юридич­не пізнання. Суттєве місце у державно-правовій теорії Бюрдо зай­має його концепція ідеї права як одного із основних чинників інституціоналізації влади. Відповідно до зазначеної теорії юри­дична влада ґрунтується на ідеї права та встановлює певний соці­альний порядок. За Бюрдо, право - це засіб перетворення суспіль­ства, а юридичний порядок - техніка, яка знаходиться на службі у політики. Важливе і те, що Бюрдо проводить різницю між соці­альною конституцією, тобто конституційними нормами, які ре­гулюють економічний устрій, соціальну структуру, та політичною конституцією, яка закріплює політичну організацію суспільства. Він також підкреслює взаємозв'язок між цими конституціями та визнає, що конституція встановлює організацію публічної влади на соціальному базисі.

Крім того, на сучасному етапі розвитку науки конституційного права окреме місце займає теологічна школа. Протягом тривалого часу теологічна школа науки конституційного права розвивалася у рамках доктринальної розробки мусульманського права. Теоло­гічна школа представлена дослідженнями мусульманських юристів, зокрема працями Субхі ас-Салаха, Алі Хасані аль-Харбутлі, Аль-Маварді, Хаді аль-Алауї та ін. Головною категорією їхніх учень зав­жди був халіфат, з одного боку, як досконала справедлива форма правління, а з іншого — як особливий політичний режим. На дум­ку багатьох мусульманських вчених, затвердження влади халіфа­ту є необхідним і представляє собою обов'язок глави мусульмансь­кої держави, представників громади та всіх мусульман.

Водночас сучасні мусульманські вчені по-суті підтримують реформаторські погляди. Вони у своїх концепціях об'єднують класичне вчення халіфату та західні ліберальні теорії. Так, му­сульманські юристи визнають існування суверенітету, але, на їх думку, існує світовий суверенітет, який належить аллаху. Вони вважають, що до законодавчого органу халіфату, який часто має дорадчий характер, можуть обиратися лише муджтахіди - особи


з видатними знаннями у галузі мусульманського права та релі­гійної догматики. Причому єгипетський вчений Сулейман Му­хаммед ат-Тамауї стверджує, що такий принцип формування пар­ламенту не суперечить сучасному парламентаризму. Своєрідний підхід до інституту прав людини також спостерігається у працях мусульманських вчених. На їх думку, правовий статус особистості повинен ґрунтуватися на основі принципів шаріату.

На особливу увагу заслуговує концепція сучасного мусуль­манського правління, яка була сформульована у творі «Ісламсь­ке правління» колишнього керівника Ірану аятолли Рухолла Мусаві Хомейні. Основна концепція його вчення полягає у твер­дженні, що в ісламі віра не відокремлена від політики. Більше того, він вважає, що у корані та хадісах діють норми, які регулюють соціально-економічні відносини, права людини, управління сус­пільством і державою. Зокрема, глави громад та імами (глави дер­жав) є реалізаторами приписів ісламу у життя країни. Таким чи­ном, за Хомейні, пророк є політиком, а іслам - політичною релі­гією. Саме Хомейні висунув концепцію сучасної мусульманської держави у формі «ісламської республіки», де державні установи та мусульмани діють на основі шаріату. На його думку, у зв'язку з тим, що шаріат закріплює найвищі моральні цінності, шаріат пе­ревершує інші правові системи.

Кілька слів слід сказати про специфіку розвитку науки кон­ституційного права наприкінці XXст. У зв'язку з крахом соціаліс­тичної системи на сучасному етапі згладилися суттєві протиріч­чя між західною конституційно-правовою доктриною та наукою державного права, яка склалася в Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. Раніш основна концепція науки радянського державного права полягала у критиці ідей «за­хідної демократії». Сьогодення вчені-конституціоналісти колиш­ніх соціалістичних країн формулюють прогресивні концепції щодо устрою сучасної держави, зокрема чинне місце зайняла ідея пра­вової та демократичної держави.


Розділ З

Конституціїзарубіжнихкраїн

§ 1. Поняттяконституції

Конституція (лат. constitution- устрій, установлення) є стриж­нем правової системи будь-якої демократичної держави. Прогресивні ідеї конституціоналізму як політичної системи, що спирається на конституцію, зародилися за умов феодалізму і були альтернативою необмеженому правлінню монархів. Появу перших конституцій спричинили буржуазні революції і повалення феодалізму. Вони були покликані юридично оформити перемогу буржуазії і закріпити ос­нови нової соціально-економічної та політичної організації суспіль­ства. З часів прийняття перших конституцій і донині зарубіжні кон­ституції еволюціонували в бік демократизації конституційного ма­теріалу і ускладнення обсягу конституційного регулювання.

Нині у зарубіжних країнах діють конституції, які були прий­няті за самих різних часів: Конституція США 1787 p., Конститу­ція Французької Республіки 1958 p., Конституція Куби 1976 p., Конституція КНР 1982 p., Конституція Республіки Болгарія 1991 p., Конституція Російської Федерації 1993 р. тощо. Конституція США є найдавнішою з нині діючих конституцій у світі, і її неда­ремно називають юридичною біблією. Закономірно постає питан­ня, як за сучасних умов в обстановці, що постійно змінюється і в кожній країні, й у світі в цілому, можуть діяти співзвучні конститу­ційні положення, прийняті у XVIII-XIXст. і наприкінці XX ст.? Це досягається завдяки внесенню поправок, доповнень і змін, а також тлумаченню конституційних положень органами консти­туційного контролю (нагляду).

Конституцію можна розглядати і у матеріальному, і у формаль­ному значеннях. Під конституцією у матеріальному значенні розу­міють писаний акт, сукупність таких актів або конституційних зви­чаїв, які закріплюють права та свободи людини й громадянина, ос­нови суспільного ладу, форму правління і територіального устрою, організацію влади й управління на місцях, державну символіку та столицю. Конституція у формальному значенні - це закон або кілька законів, які мають найвищу юридичну силу щодо решти за­конів даної країни. У цьому полягає юридична сутність конституції.


25

Конституціїзарубіжнихкраїн

Для зміни конституції чи доповнення її, на відміну від звичай­них законів, встановлено особливий ускладнений порядок. Як пра­вило, він закріплений у тексті конституції (див., наприклад, ст. VКонституції США, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 5 Конституції Республіки Болгарія, ст. 64 Конституції КНР). Особ­ливий порядок зміни конституції зумовлений тим, що вона закріп­лює основоположні засади життєдіяльності людини і суспільства. Можна сказати, що кожна конституція тримається на «трьох китах»: а) правах і свободах людини; б) формах власності - наріжному камені суспільного ладу; в) організації верховної влади. Характер і рівень усіх інших блоків суспільних відносин, що регулюються як самою кон­ституцією, так і нормами інших галузей права, залежать від того, що являють собою ці три основоположні конституційні засади. Отже, не випадково у багатьох країнах конституцію називають основним законом, законом законів, найвищим авторитетом усього законодав­ства. Академік С. С. Алексеев порівнює (цілком слушно, як на нашу думку) конституцію з камертоном, за допомогою якого має бути на­лагоджено все правове й політико-державне життя країни.

У підготовці та прийнятті конституцій беруть участь найріз­номанітніші соціально-класові, політичні, національні, релігійні та інші спільності й групи. Тому в кожній конституції знаходить відображення узгодження соціальних, економічних, політичних, національних та інших інтересів різних верств суспільства. По­ряд з тим, аналізуючи соціально-політичний аспект зарубіжних конституцій, не можна не враховувати і той факт, що на певних історичних етапах розвитку будь-якої країни якісь політичні сили домінують, а інші залишаються в тіні (у стадії становлення, роз­межування тощо). Отже, конституція на момент її прийняття -це не тільки підсумок узгодження інтересів усіх верств суспіль­ства, а й відображення співвідношення політичних сил у країні. У цьому полягає соціально-політична сутність будь-якої консти­туції. Ще в середині XIXст. таку думку першим у науці висловив німецький вчений-соціаліст Фердінанд Лассаль. Він наголосив, що «конституція тоді лише міцна і має значення, коли є точним відбиттям реальних співвідношень суспільних сил».

Із розвитком суспільства і через мінливе співвідношення полі­тичних сил у ньому деякі конституційні положення можуть за­старівати, а інші взагалі стають неможливими для реалізації. Та­ким чином, частина конституційних норм є фіктивною. Це стано­вище характерне для держав з авторитарним політичним


26


РозділЗ


Конституціїзарубіжнихкраїн


27



режимом, але інколи трапляється і в демократичному суспільстві. Наприклад, ст. 38 Основного Закону ФРН 1949 р. поряд з інши­ми принципами виборчого права проголошує принцип рівності, а «Закон про федеральні вибори в бундестаг» 1956 р. за редакцією 1993 р. дозволяє відхилення у чисельності населення виборчого округу до 33%, що є серйозним порушенням принципу рівності.

У демократичних державах більшість норм конституцій є норма­ми безпосередньої дії. Дана теза означає, що конституційні норми для своєї реалізації не потребують будь-якої конкретизації з допомогою спеціального закону чи урядового нормативного акта, вони застосо­вуються безпосередньо. Так, ст. 22 Конституції Італійської Республі­ки говорить: «Ніхто не може бути позбавлений своєї праводієздат-ності, свого громадянства, імені за політичними мотивами». У разі порушення приписів даної статті стосовно конкретного громадянина він може звернутися до суду, посилаючись на ст. 22 Конституції Італії.

Трапляються в зарубіжних конституціях і бланкетні норми (норми-посилання), але їх значно менше. Наприклад, ст. 63 Кон­ституції Французької Республіки 1958 р. встановлює: «Органіч­ний закон визначає порядок організації та діяльності Конститу­ційної ради, процедуру, якої дотримуються в ній, і, зокрема, термін подання до неї протестів». Отже, дана норма французької кон­ституції має суто посилальний характер.

§ 2. Змістконституцій

Вище вже йшлося про дві тенденції в еволюції зарубіжних кон­ституцій: їх поступальну демократизацію й ускладнення обсягу конституційного регулювання. Тут доречно підкреслити, що ці тенденції зачепили весь комплекс питань, які регулюються кон­ституцією, весь її зміст.

1. Усі сучасні зарубіжні конституції постають, насамперед, як конституції прав і свобод людини - «конституції людини». Уже перші буржуазно-демократичні правові акти («Декларація незалеж­ності» США 1776 p. і французька «Декларація прав людини і гро­мадянина» 1789 р.) приділили цій проблемі особливу увагу. Щодо конституцій, які були прийняті за останні десятиріччя, то інститу­ту прав і свобод людини в конституційному матеріалі відведені не тільки статті, а й спеціальні глави та розділи (див.: гл. III«Права і обов'язки народу» Конституції Японії 1947 р., ч. І «Про основні права і обов'язки» Конституції Іспанії 1978 р. тощо).


Безпосереднє розширення прав і свобод виявилося в закріпленні багатьма зарубіжними конституціями права людини на охорону навколишнього середовища, одержання інформації, раціональне використання природних багатств і ресурсів країни, свободу нау­кової діяльності тощо. За рівнем прав і свобод людини, закріпле­ним у конституції, можна робити висновок про демократичний і гуманістичний характер держави і суспільства. У цьому ж контексті слід розглядати й установлення при парламентах Великобританії, Франції, Іспанії, Австрії, Німеччини, Росії і багатьох інших держав посади уповноваженого з прав людини (омбудсмена).

2.Зарубіжні конституції закріплюють основи суспільного ладу, що
виявляються у проголошенні плюралізму форм власності, недотор­
канності інституту приватної власності, визнанні за державою регу­
люючої ролі в економічному житті, тощо (докладніше про це йтиметься
у главі «Конституційно-правові основи суспільного ладу»).

3. Значну частину конституційного матеріалу відведено ви­
значенню форми правління (республіка, монархія) і форми дер­
жавного устрою (унітаризм, федералізм). Еволюція конституцій
з питання взаємовідносин вищих державних органів полягає в
закріпленні тенденції до посилення виконавчої влади за рахунок
обмеження повноважень парламенту. Зарубіжними авторами вона
сформульована як тенденція «від парламентаризму до міністері-
алізму». її конституційне підтвердження, без сумніву, тягне за
собою порушення принципу поділу влади і простежується в кон­
ституціях Франції, Німеччини, Росії, деяких інших країн. Про
конкретні прояви даної тенденції свідчать норми конституцій, які
встановлюють делеговане законодавство (ст. 38 Конституції
Французької Республіки, ст. 82 Конституції Іспанії), конструк­
тивний вотум (ст. 67 Основного Закону ФРН), надання вико­
навчій владі права на введення надзвичайного стану (ст. 16 Кон­
ституції Французької Республіки) тощо.

4. Особливістю конституцій, прийнятих у повоєнний період,
стало регулювання інституту конституційного контролю (нагля­
ду). Вперше цей інститут був створений у США (1802 p.) і трива­
лий час функціонував лише в деяких країнах - Бразилії, Норвегії,
Греції. Після Другої світової війни він став обов'язковим атрибу­
том усіх демократичних держав - Франції, Італії, Німеччини,
Японії, Польщі, Росії та ін. Особливість європейської моделі цьо­
го інституту полягає в тому, що конституційний контроль покла­
дено не на звичайні суди (США, Японія), а на спеціально ство-


28


РозділЗ


Конституціїзарубіжнихкраїн


29



рені органи - Конституційну раду у Франції, Конституційний Суд в Італії, Федеральний конституційний суд у Німеччині тощо. За умов дедалі зростаючої кількості правових норм, розвитку деле­гованого законодавства ризик їх суперечності та неконституцій­ності постійно зростає. Усе це робить конституційну регламента­цію даного інституту актуальною й доцільною.

Крім того, поширення інституту конституційного контролю свідчить про зростання значущості самої конституції.

5. Демократичною новелою конституційного розвитку зару­біжних країн після Другої світової війни стало регулювання низ­ки проблем з міжнародних відносин. Це виявилося: по-перше, у закріпленні миролюбного зовнішньополітичного курсу (ст. IIКонституції Італійської Республіки 1947 р., ст. І Конституції Індії 1950 р., ст. 2 Конституції Греції 1975 p.); по-друге, у визнанні де­мократичних принципів міжнародного права (ст. 27 Конституції Республіки Болгарія 1991 p.); по-третє, у закріпленні примату міжнародного права щодо внутрішнього права (ст. 10 Конституції Італійської Республіки); по-четверте, у визначенні повноважень органів держави щодо укладення, ратифікації та денонсації міжна­родних договорів (статті 93-96 Конституції Іспанії 1978 р.). У світлі розгляду різних напрямів регулювання зарубіжними кон­ституціями питань з міжнародних відносин на особливу увагу заслуговує ст. 9 Конституції Японії 1947 р. У ній не тільки прого­лошується відмова японського народу «від війни як суверенного права нації», а і йдеться про роззброєння країни, зокрема: «...ніко­ли наперед не створюватимуться сухопутні, морські та військо­во-повітряні сили, так само, як і інші засоби війни. Право на ве­дення державою війни не визнається». Дане положення консти­туції значно вплинуло на подальший економічний розвиток країни. Японія, заощадивши на гонці озброєнь, здобула мож­ливість за короткий час здійснити стрибок від напівфеодальної країни до сучасної держави з високорозвиненою економікою.

§ 3. Формаіструктураконституцій

Під формою конституції розуміється спосіб організації та відбиття конституційних норм. Конституція може складатися з одного нормативного акта. Якщо основний закон являє собою єдиний писаний акт, який регулює всі головні питання конститу­ційного характеру, він є кодифікованою конституцією. Такими є


конституції США, Німеччини, Іспанії, Японії, Болгарії, Китаю, Куби та ін. Якщо питання конституційного характеру регулюють­ся кількома актами, така конституція належить до розряду неко-дифікованих. За приклад може правити Конституція Фінляндії, яка складається з чотирьох нормативних актів: «Форми правлін­ня Фінляндії» 1919 p., «Акта про Едускунт» (парламент) 1928 p., «Акта про право парламенту контролювати законність діяльності Державної ради (уряд) і канцлера юстиції» 1922 р., «Акта про дер­жавний суд» 1922 р. Усі перераховані акти мають вищу юридич­ну силу. Аналогічні (некодифіковані) конституції діють у Вели­кобританії, Швеції, Ізраїлі та інших державах.

Говорити про структуру конституції можна лише тоді, коли це стосується кодифікованих конституцій. Умовно в них виділя­ють преамбулу, основну та заключну частини, перехідні й додат­кові положення.

Преамбула (лат. praeambulus- той, що передує) - це вступна частина конституції. У ній, зазвичай, викладені завдання, які сто­ять перед країною, історичні умови прийняття конституції, про­голошуються основні принципи, покладені в основу конститу­ційного матеріалу, інколи декларуються права і свободи. Преам­була може бути надзвичайно короткою (Конституція Республіки Вірменія 1995 p.), великою (Конституція Японії 1947 р.) або ж відсутньою зовсім (Конституція Греції 1975 p.). Усі преамбули мають ідеологічну спрямованість, містять ідеологічні настанови. Загальновизнано, що положення преамбули не є правовими нор­мами, за винятком тих, які проголошують права і свободи.

Основна частина конституції закріплює права і свободи громадян, основи суспільного ладу, організацію влади, управління і суду згідно з принципом поділу влади, а також організацію території держави.

У заключних, перехідних і додаткових положеннях встанов­люється порядок набрання конституцією чинності, визначають­ся терміни видання законів, до яких відсилає конституція (орга­нічні закони), містяться норми тлумачення, зазначаються винят­ки із загальних правил тощо.

§ 4. Підготовка, прийняття, зміна іскасуванняконституції

Більшість із чинних зарубіжних конституцій розвинутих дер­жав було прийнято демократичним шляхом. Одним з таких спо­собів є підготовка і прийняття конституції установчими зборами.


зо


РозділЗ


Конституціїзарубіжнихкраїн


31



Установчі збори - це виборний орган, який створюється з єдиною метою - підготувати і прийняти конституцію. Після виконання цьо­го завдання збори розпускаються. Зрозуміло, що за такої мети до установчих зборів обираються фахівці з конституційного та інших галузей права, досвідчені політики тощо. Конституції, прийняті установчими зборами, характеризуються професіоналізмом підго­товки та чіткістю структури і змісту; як правило, вони - найбільш демократичні. Після прийняття установчими зборами конституція може бути винесена на референдум. У такий спосіб були підготов­лені і схвалені у ході референдуму Конституція Франції 1946 p., Конституція Італійської Республіки 1947 р. та ін.

Референдум (лат. referendum- те, що має бути повідомлене) -це інститут безпосередньої демократії; він проводиться як всена­родне голосування з якого-небудь нагального питання державного життя або для ухвалення конституції. Проте переоцінювати зна­чення цього інституту не слід. Референдум лише тоді може надати «високої якості» конституції, коли вона була підготовлена установ­чими зборами або парламентом, а потім винесена на всенародне голосування. Якщо ж конституція розробляється келейно, в уряді, а тим більше пристосовується до конкретного політичного лідера, в ній чітко простежується порушення демократичних принципів і закріплюються авторитарні способи здійснення державної влади. Під час підготовки і проведення референдуму з приводу такої кон­ституції велике значення надається ідеологічному впливу на ви­борців. Ці референдуми проводяться, як правило, під час гострої політичної кризи або за умов авторитарного режиму, коли свобода вибору виборців обмежена. У кризовій політичній ситуації прохо­див референдум з приводу прийняття Конституції Французької Республіки 1958 p., підготовленої «під» генерала Шарля де Голля. Демократичними слід визнати підготовку і прийняття конституції парламентом, виборним представницьким органом. Так, Консти­туція Іспанії 1978 р. була розроблена у підкомісії кортесів (парла­менту), яка складалася з представників від семи політичних партій. Конституція була ухвалена на пленарних засіданнях парламенту, а потім - на загальнонаціональному референдумі. Парламентом була підготовлена і прийнята нині діюча Конституція Японії 1947 р.

Не можна залишити без уваги так звані октроїрувані консти­туції і октроїрування як спосіб їх прийняття (франц. octroi- да­рування, надання). Октроїрувана конституція - це конституція, подарована монархом народу країни. Така конституція розроб-


ляється у вузькому оточенні близьких монархові осіб і являє со­бою підсумок компромісу між монархом і підприємницькими вер­ствами суспільства.

Октроїрувані конституції були поширені в XIXст. Класичним прикладом такої конституції слід визнати Конституцію Японії 1889 р. (Конституція Мейдзи), яка юридично оформила союз між монархією, вищою бюрократією, поміщиками та великою буржу­азією країни. За наших часів існує лише кілька країн, в яких діють октроїрувані конституції, - це країни, де зберігається дуалістич­на монархія як форма правління, наприклад Йорданія (Консти­туція 1952 р.) і Непал (Конституція 1990 р.). В обох країнах вла­да монарха залишається дуже сильною і впливовою, але все ж таки обмеженою конституцією.

У зв'язку зі змінами в суспільному житті, мінливим співвідно­шенням політичних сил у країнах конституції потребують попра­вок і доповнень або ж постає питання про прийняття нових кон­ституцій. З погляду можливостей внесення поправок, доповнень і змін до конституцій їх можна розподілити на дві групи. Одну складають так звані «гнучкі» конституції, другу - «жорсткі». Гнучкі конституції змінюються і доповнюються у такий спосіб, як і звичайні закони. Кожний наступний закон, який містить кон­ституційну норму, змінює або доповнює попередній, а прийняття його відбувається у тій послідовності, що й для попереднього. У такий спосіб змінюються і доповнюються всі некодифіковані кон­ституції (Великобританії, Фінляндії, Ізраїлю та ін.).

Для жорстких конституцій встановлено особливий, дуже склад­ний порядок внесення доповнень, змін і поправок. Зазвичай він закріплюється у тексті конституції, а сама жорсткість покликана забезпечити авторитет основного закону і стабільність конституц­ійного ладу. Щодо суб'єктів права ініціативи конституційного пе­регляду статей або розділів, то вони, як правило, такі самі, як і в звичайному законодавчому процесі. До розряду жорстких належать усі кодифіковані конституції (див., наприклад, ст. VКонституції СІЛА, ст. 89 Конституції Французької Республіки, ст. 138 Консти­туції Італійської Республіки, ст. 96 Конституції Японії).

У багатьох основних законах зазначено, які конституційні по­ложення не можуть підлягати перегляду: це статті, що закріплю­ють республіканську форму правління, особисті права і свободи громадян, принцип поділу влади тощо (ст. 110 Конституції Греції 1975 р., ст. 89 Конституції Французької Республіки 1958 р. тощо).


Розділ 4

Конституційно-правовіоснови суспільноголаду

Суспільство, суспільний лад, суспільна система - фундамен­тальні поняття, що потребують чіткого розуміння конституцій­но-правових основ як власне суспільного ладу, так і державної політики зарубіжних країн.

Суспільство - це сукупність форм спільної діяльності людей (економічної, духовної тощо), що склалися історично, на певній території. Наприклад, американське суспільство - на території США або китайське суспільство - на території Китаю. Станов­лення і розвиток суспільства - досить тривалий процес, що охоп­лює тисячоріччя. Суспільства можуть бути феодальними й капі­талістичними, відсталими й передовими, демократичними й ав­торитарними тощо. Вивчаючи суспільний лад зарубіжних країн, важливо розглянути два різновиди суспільства: розвинені, тобто з уже складеними, сформованими відносинами та інститутами (США, Франція, Великобританія, Італія та ін.), і нерозвинені, тобто суспільства з іще не складеними, нестійкими економічни­ми, політичними, соціальними, духовними відносинами й інсти­тутами (Афганістан та ін.).

Суспільний лад - це конкретно-історична організація суспіль­ства, зумовлена певним рівнем розвитку виробництва, розподілу та обміну продуктів виробництва у суспільстві. Його структур­ними компонентами є економічна основа, соціальна структура і політична організація суспільства. Аналіз складових компонентів (інститутів) суспільного ладу є його структурною характеристи­кою і охоплює особливості форм власності, соціальної структури суспільства, держави, політичних партій, підприємницьких спілок тощо. Структура - це невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем.

Система (грец. systema- це ціле, складене із частин; з'єднан­ня) - сукупність елементів, що перебувають у відносинах і зв'яз­ках між собою і утворюють певну цілісність, єдність. Отже, суспільна система містить як складові компоненти (інститути) суспільного ладу, так і ті відносини, що виникають на їх грунті: економічні, соціальні, політичні та духовно-культурні. Аналіз


33

Конституційно-правовіосновисуспільноголаду

суспільної системи передбачає, таким чином, як структурну, так і функціональну її характеристику.

Правовий статус інститутів суспільного ладу і відносин, що складаються на основі їх функціонування, регулюються нормами державного права. До речі, слід зауважити, що норми конституцій зарубіжних держав закріплюють не суспільний лад у цілому, а лише його основи, основоположні принципи (наприклад, недо­торканність інституту приватної власності, неприпустимість мо­нополізму в економіці, політичний плюралізм тощо). Тому і нор­ми конституцій, що регулюють основи суспільного ладу, розосе­реджені по різних їх розділах і главах. Як правило, вони мають назви: «Основні засади» (гл. 1 Конституції Республіки Болгарія 1991 p.), «Загальні положення» (гл. 1 Конституції КНР 1982 p.) чи глави про права і свободи (розд. І «Основні права» Основного Закону ФРН 1949 р.). До зазначеного вище треба додати, що кон­ституції зарубіжних країн зазвичай ґрунтовніше регулюють по­літичні суспільні відносини, ніж економічні, соціальні та духов­но-культурні.

У будь-якій країні на суспільний лад постійно чинить вплив держава, політика якої визначається характером владних політич­них сил, тобто суб'єктивним чинником. Цим і пояснюються відмінності у суспільному ладі зарубіжних країн, які мають більш-менш схожі умови життя суспільства.

Як складовий елемент до суспільної системи входить еконо­мічна система, яка охоплює і власне виробництво (його форми), і ті суспільні відносини, що складаються на його основі, тобто економічні. Економічні відносини - це відносини власності, ви­робництва, обміну, розподілу і споживання матеріальних і ду­ховних благ. Конституції зарубіжних держав, зазвичай, закріп­люють лише основи економічної системи, а норми інших галу­зей права кожної конкретної країни вже детальніше регулюють правовий статус і принципи взаємовідносин між інститутами цієї системи.

§ 1. Формивласності

Характерною рисою суспільної системи зарубіжних країн є плюралізм форм власності, яка має два різновиди: приватна і пуб­лічна.

З— 6-565


34


Розділ 4


Конституційно-правовіосновисуспільноголаду


35



Переважаючою формою власності є приватна (лат. privatus): приватна трудова власність, власність кооперативів, акціонерних товариств (фірм, компаній, корпорацій), транснаціональних кор­порацій.

Публічна (лат. publicus- суспільний) власність своїм суб'єк­том може мати державу, суб'єкт федерації, місто, громаду, полі­тичну партію, Церкву тощо. Приватна власність може мати як індивідуальний, так і колективний характер, а суб'єктом права цієї форми власності може виступати будь-яка фізична чи юридична особа. До згаданого вище варто додати, що за сучасних умов при­ватна власність дедалі частіше виступає не в індивідуальній, а в різноманітних асоційованих формах - колективній, акціонерній.

Щодо акціонерної форми власності, то в розвинених країнах нею охоплено близько 80% основного капіталу і продукції, що виробляється. Завдяки акціонерним фірмам стало можливим з'єднувати фінансові ресурси принципово різних обсягів і тим самим залучати до бізнесу як тих, хто має сотню вільних доларів, так і тих, чиї кошти складають десятки й сотні мільйонів доларів. Так, у США акціями володіє понад 60% дорослого населення, у Франції кількість індивідуальних власників акцій перевищує 6 млн. чоловік, у Великобританії - 10 млн.

За сучасних умов життя зарубіжних країн приватна власність має тенденцію до демонополізації. Поряд з такими могутніми кор­пораціями, як «Дженерал моторе», «Боїнг», «Нортроп» у США; «Хьохст», «Мессерш-мітт-Белоков-Блом» у Німеччині; «Бритіш еркрафт» у Великобританії; «Тойота», «Ніссан», «Міцубісі» в Японії та ін. створюється багато середніх і малих підприємств з кількістю працюючих від 10 до 20 чоловік. Причина цього проце­су полягає в тому, що за умов ринкової економіки і гострої конку­рентної боротьби, підвищення життєвого рівня населення і зрос­таючого попиту на вироблювані товари й послуги перепрофілю-вати монополію складно. І навпаки, перепрофілювати середнє або мале підприємство можна за два-три місяці. Вони більш придатні для впровадження нових технологій, для налагодження виробниц­тва, нових товарів, на які з'явився попит. Принцип «ефективного малого підприємства» виявився на рідкість вдалою економічною знахідкою. Тільки на такому підприємстві можна зустріти дива спритності, надвправності та гнучкості.


Світовий досвід переконливо свідчить, що країна процвітати­ме тільки тоді, коли будуть успішними малий і середній бізнес, створюючи міцну основу для всієї економічної системи. Так, у Німеччині та Франції частка середніх і малих підприємств у еко­номіці сягає понад 95% загальної кількості. У переробній промис­ловості Японії (з кількістю працюючих на одному підприємстві до 20 чоловік) вони складають 90%, причому третина їх - сімейні підприємства, де взагалі не застосовувалася наймана праця. По­над 50% таких підприємств Японії зайняті у сфері роздрібної торгівлі та обслуговування. Малі та середні підприємства Японії виробляють 68% усього валового національного продукту краї­ни. У США це складає три чверті валового національного про­дукту. Середні та малі підприємства - це, так би мовити, капі­лярні судини будь-якого здорового економічного організму. Вони володіють технологіями, яких немає у «гігантів», тобто великих фірмах і корпораціях.

За даними ЮНКТАД (Конференції ООН з торгівлі та розвит­ку) у 1999 р. з 20 провідних транснаціональних корпорацій (ТНК) світу - 6 американських, 5 - японських, 4 - німецьких, інші — з Західної Европи. Лідерство зберігають японські: «Іточі», «Міцуі», «Міцубісі», «Суміто», «Марубені». За ними йдуть американські ТНК: «Дженерал моторе», «Форд», «Екссон». Водночас зміцнен­ня позицій середніх і дрібних підприємців призводить до того, що розвиток економіки відбувається за умов зіткнення інтересів різних груп підприємців - великих, середніх і дрібних. Тоді держава зглад­жує, «утихомирює» їх суперечності, генерує соціальні згоди й ком­проміси. Цьому сприяє й антимонопольне законодавство, спрямо­ване на захист малого та середнього бізнесу від монополій.

Таким чином, на ґрунті різних форм власності складається ще більш різноманітна система форм господарювання. Сучасна за­рубіжна економіка спирається на малий і середній бізнес, великі корпорації; державне господарювання і регулювання.

До інституту приватної власності близька кооперативна фор­ма власності. Відомо, що піонером кооперативів була Велико­британія, де у 1844 р. був створений перший кооператив робіт-ників-ткачів. Нині членами кооперативів у країнах Європейсь­кого Союзу є понад 40% працездатного населення. Значна частина їх економічного потенціалу сконцентрована у сільському госпо-


36


Розділ 4


Конституційно-правовіосновисуспільноголаду


37



дарстві. Сільськогосподарські кооперативи виробляють понад 50% сільськогосподарської продукції. Далі йдуть споживча, ви­робнича, банківська (кредитна) кооперації.

Кооперативна форма власності розвинута у Франції, Італії, Німеччині, Скандинавських країнах, а також у багатьох постсо-ціалістичних державах - Польщі, Болгарії, Угорщині, Румунії та ін. У Великобританії розвинені маркетингові кооперативи, що займаються збутом продукції. В економіці США кооперативна форма власності відіграє незначну роль.

Аналізуючи різні форми власності зарубіжних країн, не мож­на не звернути увагу на постійно зростаючу роль ТНК. Як еко­номічні структури вони з'явилися в основному за останні три де­сятиріччя. Сьогодні вони мають дві форми: а) національні корпо­рації та концерни зі своїм капіталом і підприємствами за кордоном; б) міжнаціональні, міжнародні монополії. До перших належать всесвітньо відомі корпорації Великобританії - «Жиллет», «Бри-тіш петролеум»; США - «Дженерал моторе», «Екссон»; в Японії -«Мацусіта денкі», «Тойота» і багато інших. Американська нафтова фірма «Екссон» має підприємства у понад 130 країнах, а швей­царська корпорація «Нестле» (харчова промисловість) здійснює за межами Швейцарії 96% свого обігу.

Серед найбільших ТНК головне місце посідають американські корпорації. На підприємствах американських ТНК за кордоном виготовляється продукція, що становить за вартістю від третини до половини національного валового продукту США.

За приклад другої форми ТНК може правити об'єднання зусиль американської корпорації «Дженерал моторе» і японської корпо­рації «Тойота» у виробництві екологічно чистого автомобіля.

За розрахунками спеціального центру ООН щодо ТНК, що вивчає їх діяльність і здійснює своєрідний моніторинг за ними, на початку 90-х років минулого століття частка ТНК у світових капіталістичних активах перевищила 40%, а у світовій торгівлі -понад 50%. У сучасному світі до категорії ТНК разом із філіями й дочірніми компаніями належать понад 100 тис. підприємств. Зро­зуміло, що за таких розмірів діяльності ТНК справляють досить значний вплив на стан і розвиток не тільки світової економіки, а й світової політики. Саме цим зумовлено створення на початку 70-х років при ООН Комісії щодо ТНК і Центру з питань вивчен­ня їх діяльності.


Як зазначалося вище, публічна власність - це власність дер­жави, міста, громади, політичної партії тощо. Відомі два способи її утворення: за рахунок націоналізації (одержавлення) і за раху­нок бюджету. У розвинених країнах націоналізуються, як прави­ло, нерентабельні, збиткові підприємства і галузі. За рахунок коштів державного бюджету вони модернізуються, доводяться до рентабельності, а потім денаціоналізуються. Яскравим прикладом є залізниці Японії, які після Другої світової війни опинилися в занедбаному стані й тому були націоналізовані. За планом їх ре­конструкції до середини 80-х років на всій території країни була створена мережа надшвидкісних залізниць і автомагістралей ви­сокого класу, і відразу ж розпочалася їх денаціоналізація.

Націоналізація може бути і результатом поступок малозабез­печеним верствам населення, коли до влади приходять уряди, очолювані соціалістами. Так було у Франції з приходом до влади Франсуа Міттерана на початку 80-х років минулого століття. Але спад виробництва на підприємствах збільшеного державного сек­тора, відтік капіталу за кордон та інші причини змусили соці­алістів перейти на шлях денаціоналізації.

За рахунок бюджету в розвинених країнах державний сектор має місце головним чином у капіталомістких галузях економіки: атомній промисловості, освоєнні космосу, військовому виробництві тощо. Частка державної власності в основних виробничих фондах зарубіжних країн складає від 7 до 25%. У державній власності США знаходиться 20% національного багатства, це менше, ніж у Франції, але більше, ніж у Німеччині та Великобританії. США - роботода­вець для 18-19 млн чоловік (близько 18% зайнятих).

У соціалістичних державах і країнах, що розвиваються, держав­ний сектор є результатом цілеспрямованої політики. «Державний сектор економіки - сектор господарства, заснований на соціалі­стичній загальнонародній власності, є керівною силою у народно­му господарстві. Держава гарантує зміцнення і розвиток держав­ного сектора економіки», - зазначає ст. 7 Конституції Китаю 1982 р. Для ринкової економіки зарубіжних країн характерне са­морегулювання, головним важелем якого є конкуренція. Проте у жодній розвиненій країні ринок не існує сам по собі: він коригується і доповнюється діями держави. Державне регулювання економіки у ринковому господарстві становить систему типових заходів за­конодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, здійсню-


38


Розділ 4


Конституційно-правовіосновисуспільноголаду


39



ваних правомочними державними установами й громадськими організаціями з метою стабілізації і пристосування відповідної соці­ально-економічної системи до умов, що змінюються.

Ринок існує тисячоріччями, але нове, що дозволило США, Великобританії, Німеччині, Японії стати багатими й розвинути­ми країнами, - це його приборкання, регулювання.

Щодо способів регулювання економіки, то це можуть бути за­гальнодержавні плани комплексного розвитку, фінансова допо­мога з боку держави окремим фірмам, корпораціям чи галузям економіки у вигляді державних дотацій, субсидій, пільгових кре­дитів. Це може бути, врешті-решт, визначення розміру емісії гро­шей, перегляд податкової та митної політики тощо.

Якщо норми конституційного права епохи становлення капіта­лізму лише проголошували недоторканність інституту приватної власності (поправки Vі XIVдо Конституції США 1787 р.), то кон­ституційне право останнім часом детальніше регламентує такі еле­менти економічної системи, як програмування та планування, сво­боду підприємницької діяльності, націоналізацію і денаціона­лізацію майна, порядок кредитування і субсидування тощо.

Аналізуючи основні риси і тенденції розвитку суспільної сис­теми зарубіжних країн, не можна не звернути увагу на вплив на неї (особливо у розвинутих країнах) воєнно-промислового комп­лексу (ВПК).

Термін «ВПК» вперше вжив Дуайт Ейзенхауер, 34-й прези­дент США, генерал армії, верховний головнокомандуючий екс­педиційними військами союзників у Західній Європі у 1943 p., командуючий окупаційними силами США у Німеччині у 1945 p., головнокомандуючий Збройними Силами НАТО (1950-1952). У січні 1961 p., залишаючи Білий Дім у зв'язку із закінченням стро­ку його президентства, він застерігав США і світову громадськість від «зловісного, згубного і зростаючого впливу ВПК». Складови­ми цього місткого виразу є: монополії, що виробляють зброю і торгують нею; армійський генералітет і державна, військова бю­рократія; засоби масової інформації, які належать ВПК і форму­ють експансіоністську психологію; мілітаризована наука і лобі ВПК. Як кажуть, Богові війни служили кращі уми людства: Ро-берт Оппенгеймер, Едвард Теллер, Нільс Бор, Енріко Фермі, Лев Ландау, Петро Капиця, Сергій Корольов, Андрій Сахаров та ін.


Не підлягає сумніву, що військовий бюджет будь-якої країни -це показник моральних цінностей держави. А перекидання коштів, що призначені для мирних цілей, для реалізації воєнних програм, є небезпечним для країни, її народу як в економічному, так і в політичному та міжнародному плані. До речі, варто зазначити, що найвищі досягнення у сфері економіки були відзначені у тих краї­нах, які відмовились від воєнних витрат або скоротили їх до мінімуму (Японія, Німеччина).

Незважаючи на те, що у світі вже накопичені такі запаси зброї, що їх вистачить, аби підірвати земну кулю тисячу разів, ВПК на­полягає на збереженні асигнувань на воєнні цілі. Виробництво й торгівля зброєю дають воєнним корпораціям прибуток від 300 до 800%. Тому ВПК через своїх представників у парламентах, через лобістів домагається мінімального скорочення військових бюд­жетів, впливає на політику урядів і глав держав. Після терорис­тичного акту в США у вересні 2001 р. уряд США у кілька разів збільшив військовий бюджет. Не випадково Дж. Буш-молодший у своїй промові у Конгресі (жовтень 2001 р.) підкреслив, що у зв'язку з необхідністю ведення боротьби з міжнародним терориз­мом уряд США проводить політику збереження за США статусу «найсильнішої воєнної держави». Країна продає щорічно зброї на ЗО млрд доларів (Росія - на 4 млрд). Після США на ринку зброї друге і третє місце посідають відповідно Ізраїль та Китай.

§ 2. Соціальнаструктурасуспільства

Плюралізм форм власності передбачає досить яскраву соціаль­ну структуру суспільства зарубіжних країн. Під впливом науко­во-технічного прогресу вона стала багатошаровою. Існують три основні соціальні спільності: а) особи, які працюють за наймом і складають абсолютну більшість населення кожної країни; б) підприємці, у середовищі яких простежується постійне збільшення кількості середніх і дрібних власників; в) маргінали (лат. marginalis- той, що міститься скраю). Останні - це піддані та громадяни, які живуть за нижньою межею встановленого у країні офіційного рівня забезпеченості.

Науково-технічний прогрес останніх десятиріч спричинив сут­тєві зміни, насамперед, у середовищі осіб найманої праці. Це вия­вилось у депролетаризації трудящих.


40


Розділ 4


Консгитуційно-прсівоеіосновисуспільноголаду


41



Високий рівень розвитку виробничих сил у розвинених краї­нах на основі новітніх досягнень науки й техніки, впровадження кібернетики, комп'ютеризація виробництва та освіти, прорив у сфері мікроелектроніки, впровадження енергозберігаючих і ма-ловитратних технологій, використання роботів тощо спричини­ли падіння попиту на некваліфіковану («сині комірці») і збільши­ли попит на кваліфіковану («білі комірці») робочу силу. Внаслі­док цього з середовища трудящих сформувався новий «середній клас» (адекватні назви - «середні верстви», «білі комірці»). Сьо­годні середні верстви складають близько 70% осіб, що працюють за наймом, і постійно поповнюються «синіми комірцями». В ос­новному - це кваліфіковані працівники із середньою, а часто з вищою освітою; інженерно-технічні фахівці широкого профілю; науковий і проектно-конструкторський персонал, менеджери («золоті комірці») і т. ін. У США та Великобританії кількість інже­нерно-технічних працівників і менеджерів уже зрівнялася з кількістю працівників різних кваліфікацій.

Середній клас зарубіжних країн виконує нині головну функ­цію не тільки на виробництві, а й у суспільстві. Він виступає ос­новним охоронцем існуючих суспільних відносин, носієм паную­чої ідеології, усіх цінностей, створених у суспільстві вільного підприємництва. Можна сказати, що середній клас є гарантом ста­більності цього суспільства, його опорою. Відповідно змінилася й політична роль трудящих. Висновок марксизму про те, що ка­піталізм сам по собі створює могильника в особі пролетаріату, не підтвердився, а пристосовування цієї системи до нових умов вия­вилося досить ефективним.

Щодо великих підприємців, то їх кількість незначна. Проте прибутки обернено пропорційні їх чисельності. Так, у США 60% доходів у 1991 р. припадало всього на 1% сімей.

Паралельно зі змінами соціальної структури суспільства, зро­станням кількості власників і в цілому життєвого рівня населен­ня простежується тенденція до маргіналізації окремих верств сус­пільства. Маргінали, їх чисельне зростання - це результат со­ціальної нерівності, притаманної як розвиненим державам, так і тим, що розвиваються. Це наслідок хвороби, якої ще не вдалося позбутися жодній соціальній системі. Маргінали - це особлива соціальна група зі своїми соціальними інтересами у пошуках ро­боти, житла, матеріальної чи медичної допомоги тощо. До неї на-


лежать безробітні, іммігранти, старі люди, що не мають пенсії, оди­нокі люди, багатодітні сім'ї, представники національних меншин. Для них характерний низький рівень освіти (часто неграмотність), погані житлові умови, недоїдання, хитке соціальне становище, залежність від системи соціального забезпечення. Саме тому се­редовище маргіналів є благодатним ґрунтом для створення кри­мінальних структур та екстремістських рухів. За даними амери­канської газети «Нью-Йорк тайме» від 12 жовтня 1992 р., у США нараховується 35,7 млн (14,2%) маргіналів. У країнах ЄС кількість їх також значна - близько ЗО млн чоловік. Тільки у Великобри­танії 11 млн чоловік належать до прошарку бідних, 30% мешканців Іспанії перебувають за межею бідності.

Водночас треба зауважити, що у конституціях і нормах консти­туційного права демократичних держав є намагання виключити або звести до мінімуму невиправдані соціальні відмінності, соціальні конфлікти, скоротити межу між багатством і бідністю. Про це свідчить аналіз ст. 20 Основного Закону ФРН (1949 р.), ст. 2 Кон­ституції Франції (1958 р.), ст. З Конституції Італії (1947 p.), пре­амбула, а також статті 40, 50 Конституції Іспанії (1978 p.), статті 49, 50, 51 Конституції Болгарії (1991 р.) та ін.

§ 3. Політичносистема

Третім компонентом суспільного ладу є політична система сус­пільства - цілісна й упорядкована сукупність державних і недер­жавних інститутів, відносин і принципів, що покладені в основу політичного життя конкретної країни і беруть участь у ньому.

У демократичному суспільстві політичне життя здебільшого зосереджене у державі, але у ньому беруть участь і недержавні інститути, наприклад політичні партії, підприємницькі структу­ри, засоби масової інформації тощо. Останні мають бути певним чином визнані й повинні набути офіційного статусу. Щодо кримі­нальних, мафіозних та інших кланових організацій і угруповань -неінституційних, нелегальних, - то вони до так званої політичної системи не входять, хоча нерідко (особливо за авторитарних ре­жимів) вплив на політичне життя чинять. Отже, структурними елементами політичної системи є: а) держава в особі всіх трьох гілок влади зверху донизу; б) політичні партії, підприємницькі структури, профспілки, різноманітні асоціації (антивоєнні, еко-


42


Розділ 4



логічні, громадської думки); в) засоби масової інформації (так звана четверта гілка влади); г) церква.

Усі згадані інститути утворюють механізм здійснення політич­ної влади, дають уявлення про структуру політичної організації суспільства. Функціональний аналіз політичної системи, тобто дослідження принципів і норм, що лежать в основі утворення, діяльності і взаємовідносин названих структур, розкриває особ­ливості політичного режиму країни. І структурна, і функціональ­на сторони політичної системи більшою чи меншою мірою регу­люються нормами конституційного права.

Політична система кожної конкретної країни визначається соціальним ладом суспільства, формою правління і характером політичного режиму. Це доволі гнучка субстанція, здатна або формувати суспільство, згуртоване єдністю інтересів, держави і народу (наприклад, у Швейцарії), або тільки спричиняти і поглиб­лювати конфлікти між ними (Ірак, КНДР тощо).

Оскільки характеристиці держави як основного компонента політичної системи буде присвячено кілька розділів курсу «Дер­жавне (конституційне) право зарубіжних країн» (форми правлі­ння, політичні режими, парламент, глава держави, уряд тощо), то у межах даної теми розглянуто лише роль політичних партій і підприємницьких організацій у політичній системі зарубіжних країн.


Розділ 5

Політичніпартіїіпартійнісистеми

Політична партія (лат. pars (partis) - частина, група одно­думців) - це добровільна, активна й організована частина сус­пільства, створена для виявлення і захисту соціально-економіч­них, національних, релігійних та інших інтересів політичними ме­тодами, тобто шляхом завоювання влади, участі в ній на коаліційній основі чи впливу на її здійснення.

З усіх громадських об'єднань, що діють на політичній арені, політичні партії є «найбільш політичними», оскільки відверто ведуть боротьбу за місця у парламентах і урядах, за посади прези­дентів і віце-президентів, губернаторів і мерів. Маючи мандати на ці високі посади, лідери та члени політичних партій здійсню­ють управління державою, а через нього - всім суспільством, впли­ваючи в такий спосіб на прийняття і реалізацію державних і полі­тичних рішень.

Характерною рисою політичного життя демократичних дер­жав є політичний плюралізм, або багатопартійність. Політичний плюралізм - це легальна діяльність різних політичних партій. Він закріплюється або конституцією країни, або спеціальними зако­нами (ст. З Основного Закону ФРН 1949 p., преамбулу Консти­туції Франції 1958 р., ст. 14 Конституції Японії 1947 р., ст. 16 Кон­ституції Іспанії 1978 p.).

За умов багатопартійності владна партія (чи партії під час ство­рення коаліційного уряду) називається правлячою, а партія, що перебуває в опозиції до неї - опозиційною (лат. oppositio- про­тиставлення). У зарубіжних країнах накопичено великий і здебіль­шого позитивний досвід взаємовідносин правлячих і опозицій­них партій. Активна діяльність опозиції становить природний еле­мент політичної культури. Безсумнівно, що опозиція, опозиційна боротьба корисні і для правлячої партії, і для виборців: правлячу партію вона вчить, як треба керувати країною і вирішувати на­гальні проблеми, а виборцям демонструє, що опозиція здатна за­пропонувати свою концептуальну модель управління, виходу з кризи, реформ тощо, якщо правляча партія неспроможна виріши­ти ці проблеми в державі. Що професійніша і авторитетніша опо­зиція, то сумлінніше й обачніше діє правляча партія. Власне опо-


44


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


45



зиція утримує уряд від помилкових рішень, попереджає про на­ближення суспільних потрясінь і т. ін. Яскравим підтвердженням цьому може слугувати опозиційна діяльність Об'єднання за підтримку республіки (ОПР) Франції кінця 80 - початку 90-х років XX ст., коли при владі були соціалісти на чолі з Франсуа Міттераном.

У деяких країнах роль конструктивної опозиції виконують так звані тіньові кабінети. Перший такий кабінет був сформований у 1937 р. у Великобританії; у 1960 р. - у ФРН; у 1981 р. - у Франції. Члени «тіньових кабінетів» перебувають на утриманні держав­ної казни і мають деякі привілеї для діючих міністрів. Вони роз­робляють свої варіанти вирішення існуючих проблем в уряді, до­помагають громадськості кваліфіковано розуміти про діяльність міністрів, боротися проти бюрократизму, корупції та інших вад у вищих ешелонах влади.

Необхідно розрізняти опозицію помірну й радикальну (підтри­мує корінні й рішучі дії), лояльну (готова до підтримки влади) та конструктивну (формує змістовні пропозиції), а також деструк­тивну (руйнівну).

Політичні партії, взаємодіючи у боротьбі за завоювання по­літичної влади чи за участь у її здійсненні, утворюють партійну систему країни. Це може бути багатопартійна (Франція, Італія, Японія), двопартійна (США, Великобританія) або однопартійна система (Куба, КНДР).

§ 1. Портійнісистеми

Термін «партійна система» використовується як для характе­ристики відносин між політичними партіями і державою, так і для відносин політичних партій між собою.

Поняття «багатопартійна система» близьке до поняття «бага­топартійність», але не тотожне. Якщо останнє вказує на кількість партій, що функціонують у державі, то «багатопартійна система» означає, що реальну можливість боротися за владу мають більш як дві партії, оскільки «двопартійна система» - це також багато­партійність. За наявності багатопартійної системи, як правило, формується коаліційний уряд.

Двопартійна система - це не показник кількості партій, що діють на політичній арені конкретної країни, їх завжди більше


двох. Поняття «двопартійна система» лише підкреслює, що в умо­вах багатопартійності тільки дві політичні партії володіють ре­альною можливістю вести боротьбу за владу і, як наслідок, - сфор­мувати уряд. Одна з цих партій стає правлячою, а друга - опози­ційною. Як правило - це дві численні, давно сформовані партії, які почергово змінюють одна одну при владі. Інші політичні партії не можуть стати владними, по-перше, через свою нечисленність і, по-друге, через діючу мажоритарну виборчу систему, яка не доз­воляє перемогти на виборах нечисленним партіям. Вона вигідна лише великим, численним партіям. Так, у Великобританії діють такі політичні партії: Консервативна, Лейбористська, Лібераль­на, Соціал-демократична, Демократична партія лівих сил, Партія зелених, Національний фронт тощо. Але прийти до влади можуть тільки представники Консервативної чи Лейбористської партії.

Однопартійні системи характерні для країн з авторитарним політичним режимом, наприклад, на Кубі, в КНДР, Лаосі та ін. За умов однопартійної системи спостерігається зрощування партії з державним апаратом в єдиний бюрократичний механізм. Внас­лідок цього саме поняття «партія» як частина суспільства втра­чає сенс.

Заборонена діяльність політичних партій у Саудівській Аравії, Кувейті, Омані, ОАЕ.

Політична партія має свою ідеологію, партійну програму і пе­редвиборну платформу. Ідеологія (грец. idea- поняття, уявлення; logos- слово, вчення) - це система поглядів та ідей, в яких відби­вається ставлення людей до дійсності. Інколи - це цілісна теорія, що містить політичні, філософські, соціальні, правові, моральні, релігійні та інші погляди та ідеї на організацію суспільства. Наприк­лад, теорія постіндустріального суспільства, теорія плюралістич­ної демократії, теорія конвергенції, марксистсько-ленінська теорія тощо. Значне місце в ідеології партії посідають ідеали й цінності, до яких партія має прагнути. Коли партія приходить до влади, то її концептуальну теорію закладають в основу діяльності уряду, пре­зидента. В такий спосіб ідеологія втілюється у життя, стає політи­кою. Відпрацьовують партійну ідеологію так звані мозкові центри, створені у партійному апараті. Зазвичай, ідеологія партії викла­дається у вступній частині партійної програми.

Програма партії - це цілі та завдання, які ставить перед собою політична партія і які вона зобов'язується втілити у життя, якщо


46


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


47



прийде до влади. Вона є стратегічним документом партії. Питан­ня про партійні програми досить складне. Щоб залучити до партії якнайбільше рядових членів (адже саме вони вирішують питан­ня про прихід партії до влади), у партійних програмах часто фор­мулюються такі цілі та завдання, які б відповідали інтересам не тільки підприємницьких прошарків, що беруть на себе величезні матеріальні витрати у ході виборчої кампанії, а й рядових членів, що голосують за партійних лідерів і забезпечують їх прихід до влади. Тому у партійних програмах і з'являються завдання щодо вирішення певних соціальних питань, забезпечення прав і свобод громадян, захисту навколишнього середовища, роззброєння тощо.

Передвиборна платформа партії - це цілі та завдання, з якими партія йде на вибори, що мають відбутися. Це - документ тактич­ного характеру. Від його продуманих гасел і вимог, уміння заці­кавити і переконати виборців залежить перемога кожної партії на чергових виборах.

Соціальна база політичних партій дуже строката. Як правило, до них входять найрізноманітніші соціальні верстви. Наприклад, членами Християнсько-демократичного союзу Німеччини -однієї з масових партій у країні - є представники підприємниць­ких кіл, дрібні власники, середні верстви, її підтримує духовен­ство. Більша частина молоді часто голосує за ХДС, тому що голо­сувати за цю партію стало сімейною традицією, за неї голосували їхні батьки й діди. Усі, хто голосує за представників конкретної партії на парламентських, президентських або муніципальних виборах, є їх електоратом (лат. elector- виборець), а основна маса електорату складає соціальну базу партії.

§ 2. Функціїполітичнихпартій

Політичні партії виконують різноманітні функції, до основних з яких належать: а) представництво інтересів класу, соціальної групи, національної спільності (наприклад Шведська народна партія у Фінляндії), суспільства в цілому; б) розробка політично­го курсу, вирішення існуючих у суспільстві проблем: економіч­них, соціальних, національних, міжнародних тощо; в) боротьба за владу з метою реалізації своїх партійних програм чи передви­борних платформ; г) втілення в життя свого політичного курсу,


коли партія приходить до влади, діставши перемогу на виборах; д) контроль за діяльністю державних органів, коли партія опози­ційна; є) ідеологічна функція партії, що полягає у пропаганді партією свого світогляду, своїх цінностей не тільки з-поміж її членів і прибічників, а й у суспільстві в цілому. У демократично­му суспільстві не може бути монополії однієї партії, навпаки, йдеться лише про змагання ідей, їх вільну конкуренцію; є) робота із залучення до партії нових членів, прагнення до створення мо­гутньої соціальної партії; ж) кадрова політика в партії виховання активістів, добір лідерів і їх висування як у партійному апараті, так і в державних структурах; з) регулювання внутрішньопартій­ного життя, вирішення різних внутрішньопартійних питань. У ба­гатьох партіях надзвичайно гострою є проблема боротьби між фракціями: лівими, правими, центристами, радикалами тощо. Інколи розбіжності у поглядах на вирішення нагальних проблем усередині партії бувають гостріші й серйозніші, ніж між різними політичними партіями. Гостра міжфракційна боротьба паралізує ту чи іншу партію, може призвести до її розпаду.

§ 3. Класифікаціяполітичнихпартій

Класифікуючи політичні партії, слід враховувати, що будь-яка класифікація умовна. В основу класифікації можуть бути покла­дені різні критерії: соціальна підтримка, ідеологія, принципи організації тощо. Чіткість класифікації значною мірою цікавить політологів. У пропонованому виданні характеризуються ті пол­ітичні партії, які за сучасних умов є найбільш популярними в за­рубіжних країнах і беруть участь у роботі парламентів, урядів і муніципальних органів.

Консервативні партії (лат. concervatio- зберігання) є при­бічниками зберігання соціальних, економічних, політичних, мо­ральних устоїв, традицій і принципів, притаманних класичному ринковому капіталізму. Вони, як правило, критично ставляться до різних перетворень, реформ і схвалюють лише ті новації, які, на їхню думку, здатні зберегти існуючий устрій чи є гарантією його стабільності. До цих партій належать Консервативна партія Великобританії, Ліберально-демократична партія Японії, Прогре­сивно-консервативна партія Канади та ін.


48


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


49



Партії ліберально-демократичного спрямування стоять на по­зиціях збереження механізмів ринкового господарства і вільної конкуренції з мінімально необхідною регулюючою функцією дер­жави. Вони обстоюють помірний соціальний реформізм, охорону міжнародної безпеки, розвиток інтеграційних процесів (насампе­ред у рамках ЄС). Партіями ліберального напряму в політиці є Ліберальна Партія Великобританії, Італійська ліберальна партія, Вільна демократична партія Німеччини.

Соціал-демократичні партії, створені як партії робітничого класу, сьогодні змінили свій соціальний склад і характер. Це по­в'язано, насамперед, з динамікою соціальної структури суспіль­ства. У наш час ці партії підтримують не тільки трудящі, а й влас­ники, чиновники держапарату, представники творчої інтелігенції, пенсіонери, молодь. За сучасних умов вони стали головними контрагентами консервативних партій, усунувши з цієї позиції лібералів. Широка соціальна база таких партій забезпечує їм силу і вплив. Ідеологічною основою соціал-демократів є доктрина де­мократичного соціалізму, основними цінностями якого проголо­шується свобода, рівність, соціальна справедливість і солідарність. У соціально-економічній сфері вони пропагують контроль сус­пільства над економікою, плюралізм форм власності, забезпечен­ня соціальних прав, ліквідацію всіх форм гноблення, дискримі­нації та експлуатації людини людиною. Досягти цієї мети перед­бачається тільки мирними засобами, шляхом перетворень і реформ, без революцій і соціальних потрясінь. Тому соціалістичні та соціал-демократичні партії часто називають реформістськими.

У деяких країнах провідними і правлячими партіями є конфе­сіональні (лат. confessionalis- віросповідний). Вони об'єднують членів партії на основі спільності віри. Найбільш впливовими в Європі вважаються партії, що об'єднують католиків: Християнсь­ко-демократичний союз Німеччини, Християнсько-демократич­на партія Італії, Австрійська народна партія та ін. Координує діяльність конфесіональних партій католицького напряму Вати­кан. Невелику підгрупу конфесіональних партій становлять кле­рикальні партії (лат. clericalus-церковний). Лідери клерикаль­них партій намагаються підпорядкувати державу впливові певної церкви. Усі конфесійні партії - це партії правого консер­вативного напряму. Найвпливовішими з них є Ісламська респуб-


ліканська партія Ірану, Мусульманська ліга в Індії. На особливу увагу заслуговує діяльність японської партії Комейто (партія «чи­стої політики»), що об'єднує представників буддійської релігії країни. У програмі цієї партії зазначається, що Комейто веде бо­ротьбу за забезпечення добробуту всього народу і керується кон­цепцією «гуманного соціалізму», закликає до згуртування всіх партій опозиції, крім КПЯ. Партія широко представлена в обох палатах японського парламенту.

Партії «зелених» (екологічні партії) утворилися в результаті злиття громадських організацій, що виступають на захист навко­лишнього середовища. Це відносно нові політичні об'єднання. Перша така партія була зареєстрована у 1980 р. у ФРН, а у 1983 р. «зелені» завоювали 27 депутатських мандатів у Бундестазі. Сьо­годні «зелені» працюють у парламентах Великобританії, Сканди­навських держав, Японії та ін. Це партії лівого, демократичного напряму, що виступають, насамперед, з позицій захисту прав і сво­бод людини, за чистоту довкілля.

Новацією політичного життя останніх десятиріч стало ство­рення гуманістичних партій. Перша така партія виникла не в Європі з її демократичними традиціями, а в Аргентині у 1969 р. Сьогодні гуманістичні партії широко відомі на Заході. В основу своєї діяльності гуманісти покладають загальнолюдські цінності. Вони виходять з того, що для будь-якої форми організації сус­пільства головною цінністю мають бути не ідеї партії, держава тощо, а людина. Звідси - завдання, що їх висувають гуманісти: підвищення життєвого рівня людини, інтенсифікація праці, бо­ротьба за соціальну рівність, з безробіттям. У сфері зовнішньої політики - роззброювання, без'ядерний світ тощо.

Серйозною загрозою демократичним інститутам і джерелом політичної «напруженості є діяльність неофашистських партій (італ. fascismo, від лат. fascis- зв'язка, об'єднання). Після закін­чення Другої світової війни багатьом здавалося, що фашизму по­кладено кінець. Однак сьогодні у багатьох країнах активізується діяльність неофашистських партій, неофашисти працюють не тільки в муніципальних органах, айв парламентах (Італія, Фран­ція та ін.). У Франції на виборах президента у 2002 р. лідер нео­фашистів Жан-Марі Ле Пен балотувався навіть на посаду прези­дента. Ідеологія фашистів - це войовничий антидемократизм,

4 — 6-565


50


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


51



расизм і шовінізм, звеличування тоталітарної держави, автори­тарний режим, однопартійна система, загарбницькі війни тощо.

Після розпаду Радянського Союзу і припинення ним матері­альної підтримки комуністичних партій зарубіжних країн різко зменшилися їх вплив і чисельність. Проте ці партії навіть під час найвищих своїх успіхів у перші роки після Другої світової війни ніколи не лідирували (крім колишніх соціалістичних НДР, Польщі, Болгарії та деяких інших). Основа їх діяльності - марк­систсько-ленінська ідеологія. Щоправда, деякі з них (наприк­лад, комуністи Франції та Італії) відмовилися від принципу де­мократичного централізму, що завжди був наріжним каменем діяльності комуністів.

Деякі комуністичні партії перейшли на позиції соціал-демок­ратів, інші - змінили свої назви. Так, італійські комуністи нази­ваються нині «Демократичною партією лівих сил». Зберегли свої місця у парламентах комуністи Франції, Італії, Японії та деяких інших країн.

Щодо організаційної класифікації партії можна розподілити таким чином.

1. Кадрові партії, що об'єднують у своїх лавах невелику
кількість членів, які здебільшого є професійними політиками. Це,
можна сказати, закриті для широких мас партії, їх підтримують
могутні монополії, банки і ТНК. Прикладами таких партій мо­
жуть бути ОПР і Республіканська партія Франції.

2. Масові партії, що орієнтуються на залучення до своїх лав
максимальної кількості членів з метою забезпечення через
членські внески фінансової підтримки своєї діяльності. Такими є
соціалістичні та соціал-демократичні партії.

3. Партії, побудовані на чітких, формально закріплених прин­
ципах членства. У таких партіях визначені умови вступу, їх чле­
ни мають партійні квитки, зобов'язані дотримуватися статуту,
підкорятися партійній дисципліні, виконувати партійні доручен­
ня і регулярно сплачувати членські внески. До них належать Хри­
стиянсько-демократичний союз Німеччини, Ліберально-демокра­
тична партія Японії, комуністичні партії.

4. Партії, в яких відсутній інститут оформленого членства, а
належність до них являється через голосування за її кандидатів
на виборах. Вони є фактично апаратом професіоналів і активістів,
що розгортають діяльність під час підготовки і проведення ви-


борчих кампаній. По суті, такі партії можна вважати виборчими рухами. Члени організаційно неформальних партій не мають парт­квитків, не сплачують членські внески, вільні від партійних до­ручень і партійної дисципліни. Якщо необхідно довести на­лежність до такої партії, то це робиться присяганням на Біблії. У США до розряду офіційно неоформлених партій належать дві провідні партії - Республіканська і Демократична.

§ 4. Інституціоналізаціяполітичнихпартій

Постійно зростаюча роль політичних партій у житті суспіль­ства, ускладнення форм і методів їх діяльності зумовили не­обхідність їхньої інституціоналізації, тобто надання кожній кон­кретній партії статусу інституту, офіційно оформленого і визна­ного державою. Це правове закріплення ролі та місця партій у політичній системі суспільства, регламентація порядку їх утво­рення і припинення діяльності, визначення їх внутрішньої струк­тури і принципів роботи, вимог щодо ідеології і програм, врешті, порядку фінансування. Явище це досить нове. Тривалий час по­літичні партії діяли поза межами правового регулювання з боку держави. Ні в конституції США, ні в поправках до неї зовсім не йдеться про політичні партії. Щоправда, на рівні штатів така рег­ламентація існувала. В Європі перші кроки на цьому шляху були зроблені Великобританією у 1937 р. У цілому ж у зарубіжних краї­нах законодавство щодо правової регламентації діяльності полі­тичних партій почало розвиватися після Другої світової війни.

Інституціоналізація політичних партій відбувається у двох напрямах: конституційному і законодавчому. Для першого напря­му характерне визначення правового статусу політичних партій конституцією конкретної держави. Так, ст. 6 Конституції Іспанії 1978 р. гласить: «Політичні партії відповідно до принципу полі­тичного плюралізму конкурують у формуванні і вираженні на­родної думки і є основним елементом політичної діяльності». Аналогічні положення зустрічаються у конституціях ФРН, Італії, Франції, Португалії, Болгарії та ін.

Спеціальні закони розвивають і конкретизують конституційні принципи. Такими є закон ФРН 1967 p., доповнений у 1969 і 1983 pp., закони Фінляндії 1969 р., США 1974 p., Франції 1988 p. та ін. Деякі закони дають визначення політичної партії.


52


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


53



Закони про політичні партії приділяють велику увагу поряд­ку реєстрації партій, визначенню умов, необхідних для цього, по­рядку створення партійних фракцій у парламентах тощо. Така де­тальна регламентація характеризує, наскільки глибоко партії інтегровані у політичний механізм реалізації влади.

Відомо, що політичні партії у ході виборчих кампаній зазна­ють великих витрат. Кошти вони отримують в основному з трьох джерел: а) членські внески; б) відкриті та таємні пожертвування підприємців і банкірів; в) державне фінансування.

Членські внески надають реальну фінансову підтримку лише масовим партіям. У кадрових партіях членські внески складають не більше 10-15 % їхніх витрат. Інколи вони мають суто символ­ічний характер. Наприклад, членство у Консервативній партії Великобританії коштує всього один фунт стерлінгів на рік, а в партії Ліберальних демократів - три фунти стерлінгів.

Левова частка всіх матеріальних витрат партій покривається за рахунок підприємницьких структур і спілок, які щедро фінан­сують партії, а потім вимагають від них (у разі приходу партії до влади) додержання певного політичного курсу, прийняття кон­кретних законів, перегляду податкової політики, просування своїх представників на посади у державному апараті тощо. Державне фінансування партій регламентується як законами про політичні партії, так і виборчими законами.

Усе зазначене вище про діяльність політичних партій в зару­біжних країнах дозволяє зробити такі висновки: а) політичні партії, які глибоко інтегровані у політичний механізм влади, чи­нять дедалі більший вплив на соціально-економічні та політичні процеси, що відбуваються у суспільстві; б) висновки про діяль­ність партії слід робити не за назвою, програмою, передвиборною платформою чи популярними гаслами, які вона висуває під час виборчих кампаній, а за конкретними справами, коли партія при­ходить до влади, працює у владних структурах на коаліційній ос­нові або як опозиційна партія.

§ 5. Підприємницькіорганізації

Діяльність політичних партій зовсім не вичерпує весь спектр сил і організацій, що діють на політичній арені. Для захисту своїх, насамперед, економічних, а також політичних інтересів пред-


ставники підприємницьких кіл організовують різноманітні асо­ціації підприємців. Нині конституції та законодавства зарубіж­них країн, регламентуючи різні сторони підприємницької діяль­ності, закріплюють статус підприємницьких організацій, спілок і асоціацій.

Перша підприємницька організація була заснована в США у 1895 р. Тепер вони створюються на місцевому, регіональному і загальнонаціональному рівнях у вигляді торгово-промислових па­лат, спілок роботодавців, галузевих асоціацій, національних об'єд­нань представників промисловості, оптової торгівлі та банкової справи. Такими є, наприклад, Конфедерація британської промис­ловості, Національна рада французьких підприємців, Федераль­не об'єднання спілок національних роботодавців, Круглий стіл бізнесу США, що об'єднує представників фінансових кіл США, тощо.

Підприємницькі організації - це могутні й впливові об'єднан­ня, шо мають свої офіси з численним апаратом економістів, юристів, соціологів, психологів у сфері бізнесу, маркетингу тощо, їх апарат набагато більший за штат співробітників політичних партій. Основні напрями діяльності підприємницьких асоціацій (організацій, спілок, палат) такі: а) узгодження економічної полі­тики корпорацій і галузі економіки в цілому; б) вплив на відно­сини між найманими робітниками та підприємцями через вироб­лення певної політики в оплаті за працю, у вирішенні проблем безробіття, перерозподілу та перекваліфікації трудящих тощо; в) іні­ціювання у створенні ТНК; г) вплив на законодавчий процес, підготовку і прийняття бюджету, податкову та митну політику; г) розробка кадрової політики для державного апарату, політич­них партій і профспілок; д) фінансування політичних партій; є) фі­нансування ідеологічних теорій, покладених в основу партійних програм і передвиборних платформ тощо.

Підтримуючи певні політичні партії, підприємницькі струк­тури виконують обов'язки своєрідних кураторів, слідкують за їхньою діяльністю та політичним курсом. У підсумку політичні партії відкрито роблять те, що їм рекомендують підприємницькі організації. На відміну від політичних партій, соціальний склад яких надзвичайно неоднорідний, підприємницькі організації - це вузькі, замкнуті об'єднання великих підприємців, що створюються на позапартійній основі. Саме вони і вирішують, яку чи які по-


54


Розділ 5


Політичніпартіїіпартійнісистеми


55



літичні партії фінансувати чи підтримувати. Отже, політичні партії є опосередкованими організаціями підприємницьких кіл, а підприємницькі - організаціями безпосередніми. Якщо політичні партії активізують свою діяльність головним чином в умовах підготовки і проведення виборчих кампаній, то підприємницькі організації інтенсивно працюють постійно. Спектр вирішуваних ними проблем та інтересів надзвичайно широкий.

Говорячи про способи впливу підприємців на державну полі­тику, слід зазначити їх безпосередню участь у роботі виборних органів, а також використання послуг різного роду лобістських організацій і лобістів.

Лобізм (англ. lobby- кулуари) - це могутній механізм безпо­середньої дії (тиску) приватних і суспільних організацій на зако­нодавчий процес і урядову політику в інтересах певної соціаль­ної чи національної групи, підприємницької організації, партії, фірми або корпорації. Лобісти - приватні чиновники, які репре­зентують інтереси окремих соціальних або національних груп, спілок, партій, фірм або корпорацій. Як правило, лобісти - це у недалекому минулому професійні чиновники й політики, що ма­ють добре налагоджені зв'язки у коридорах влади, вміють впли­вати на депутатів, міністрів, керівників міністерських підрозділів, щоб схилити їх до прийняття чи провалу певних законів, рішень, адміністративних актів тощо. їхній вплив здійснюється не в залі засідань парламентаріїв чи офісах міністерств, а здебільшого — у коридорах влади, в кулуарах. Американські журналісти досить влучно, як на наш погляд, назвали лобістів «групами тиску». Ло­бісти, дійсно, уміло «тиснуть» на представників публічної влади, чиновників держапарату, щоб вибороти необхідний для їх пат­ронів політичний курс, державні замовлення, дешеві джерела си­ровини, ринки збуту продукції тощо. Найпоширеніші методи дій лобістів є організація відповідної кампанії через засоби масової інформації, проведення демонстрацій, маршів, пікетувань чи інших публічних акцій. Не менш дієва і така форма «тиску», як відмова у підтримці при обранні, призначенні чи просуванні у різних державних або суспільних структурах чи бізнесі. На знак подяки за надану послугу лобісти можуть організувати парламен­таріям та іншим впливовим особам публічну лекцію з надзвичай­но щедрим гонораром за неї, безкоштовний відпочинок у феше-


небельних і екзотичних місцях за рахунок зацікавлених осіб чи організацій тощо.

Лобізм зародився на початку XXст. у США. Він довгий час залишався специфічним інститутом політичної системи цієї краї­ни. Сьогодні лобістські «групи тиску» діють у всіх розвинених країнах як усередині центрів влади, так і поза ними.

Інтернаціоналізація діяльності промислових і банківських угруповань, кількісне зростання ТНК зумовили посилення впли­ву лобістів на зовнішню політику держав, на міжнародні відноси­ни. А розширення масштабів діяльності лобістів спричинило ство­рення лобістських організацій, що спеціалізуються у тій чи іншій сфері. Такі організації діють професійно за замовленням.

Лобістський професіоналізм, вільна орієнтація лобістів у пи­таннях юриспруденції, зв'язки з ключовими фігурами законодав­чої влади, управління і суду коштують вельми дорого. Інколи ло­бісти користуються і недозволеними методами тиску на депутатів, міністрів, спікерів палат, лідерів партійних фракцій, застосовую­чи погрози, шантаж, підкуп, провокації. Це призвело до того, що багато держав встановили правове регулювання діяльності лобістів. Так, згідно з прийнятим у 1976 р. у США федеральним законом про регулювання лобізму, особи й організації лобістів зобов'язані реєструватися у клерка Палати представників і сек­ретаря Сенату і подавати їм відомості про те, на кого вони працю­ють, які цілі переслідують їх клієнти і яких витрат зазнають для проведення лобістських заходів. До кінця 1995 р. у Конгресі США було зареєстровано 32 тис. лобістів. Лобізм практикують не тільки підприємницькі організації, партії, великі фірми і корпорації. До послуг лобістів вдаються і багато інших організацій, проте, за будь-якими показниками лобістської роботи панівне становище посідає великий бізнес. Найбільш сильним і впливовим є лобі ВПК. На міжнародному рівні лідирує японське і сіоністське лобі.


Розділ 6

Політичнийрежим

§ 1. Поняттяполітичногорежиму

Учення про політичний режим посідає надзвичайно важливе місце в системі державознавства. Воно сполучає і об'єднує у собі характеристики соціальної сутності держави та її політичної фор­ми. Ось чому поняття «політичний режим» є досить складним і вельми значущим для визначення сучасної держави.

Під політичним режимом слід розуміти особливості політич­ного панування певних соціальних сил, що здійснюється правля­чими угрупованнями, які з допомогою спеціальних методів, за­собів та заходів безпосередньо управляють державою.

У навчальних і наукових виданнях породжують заперечення поширені погляди на політичний режим тільки як на один (по­ряд з формою правління і формою державного устрою) з елементів форми держави; на його характеристику виключно як на сукуп­ність методів, форм і засобів здійснення політичної влади, не тор­каючись її соціальної основи; на протиставлення політичного ре­жиму державному.

Щоб детермінувати характер державного режиму в окремих країнах, користуються різноманітними термінами. Йдеться про режими: конституційно-демократичний і одноособової влади, ліберальний і поліцейський, монархічний і республіканський, парламентський і диктаторський, дво- і багатопартійний, тоталі­тарний і режим законності, теократичний і військової диктатури, верховенства права і расистський. Така різноманітність пов'яза­на з тим, що в певних країнах режими відрізняються один від од­ного за численними ознаками. До них належать: методи впливу державної влади на економічні, міжкласові, міжнаціональні, міжконфесійні, ідеологічні відносини; ступінь державної захище­ності особи; характер соціальної бази державної влади; станови­ще законності; ступінь централізації або децентралізації і в ціло­му характер організації влади; характер партійного спектра і роль партій, взаємодії держави з правом, державного управління і дер­жавного устрою тощо.


57

Політичнийрежим

Політичний режим, по-перше, не може розглядатися як відок­ремлений елемент форми держави, він має значно ширший зміст. Методи, які застосовуються пануючими соціальними угрупован­нями, містять встановлення певних форм правління та держав­ного устрою, щоб полегшити здійснення державних завдань. Зга­даним методам властиві особливості політичного режиму в кон­кретних країнах. Так, безумовно, існують відмінності у політичних режимах за умов президентської і парламентарної республіки, конституційної та абсолютної монархії, унітарної та федератив­ної держави. Звідси випливає висновок, що слід погодитися з тими, хто розглядає політичний режим не як елемент форми дер­жави, а, навпаки, вбачає у формі держави складову частину полі­тичного режиму.

По-друге, поняття «політичний режим» узагалі виходить за межі особливостей методів і засобів здійснення влади і поняття «форма держави» в цілому, тому що має більш глибокий зміст, оскільки характеризується, крім застосованих державною владою засобів, ще й тим, які соціальні групи або прошарки опинилися при владі. Від того, на яку соціальну базу безпосередньо спирається і в чиїх інтересах діє державна влада, залежать методи її здійснення. Це стосується тих, хто безпосередньо (політичне угруповання, партія, суспільний прошарок, особа, колегія) здійснює державну владу.

Методи здійснення державної влади, що разом з її соціальною базою становлять основу характеристики політичного режиму, досить різноманітні. Більшість їх використовується у діяльності держави сукупно, окремі можуть превалювати. До методів здійснення державної влади належать організаційна і виховна робота, застосування примусу (силового тиску), пряме насиль­ство (у тому числі зовнішня агресія), заохочення, переконання, соціальна демагогія. Держава може спиратися на методи парла­ментської боротьби, впливати на громадську думку через засоби масової інформації, встановлювати режим терору, використову­вати набір політичних прав і свобод людини тощо. Державні ме­тоди можуть бути законними (конституційними), незаконними, загальновизнаними (звичайними) і надзвичайними.

На характер політичного режиму суттєво впливає існування чи відсутність у країні системи партій і ставлення до них держав­ної влади, а також інших політичних і релігійних угруповань. В окремих країнах партії відсутні у зв'язку з державною забороною


58


Розділ 6


Політичнийрежим


59



на їх існування, яка може тривати постійно (Саудівська Аравія, ОАЕ, Йорданія) або тимчасово через призупинення діяльності партій (Гана, Мавританія). Однопартійність має місце в деяких авторитарних країнах, особливо в тих, що схиляються до тоталі­таризму (Куба, КНДР, КНР при режимі Мао Цзедуна, Камерун, Габон). Поширеними є двопартійні (США, Великобританія, Ніге­рія) та багатопартійні (Італія, Франція, Індонезія, Японія) систе­ми, кожна з яких має певні різновиди.

Політичні партії є недержавними структурами. Проте вони суттєво впливають на здійснення політичної (державної) влади.

Щоб визначити характер політичного режиму, слід з'ясувати, яка партія є правлячою і в чому саме виявляється її провідна роль. Прихід до влади нової політичної партії так чи інакше певною мірою відбивається на характері політичного режиму. Тому немає сенсу відокремлювати такі два поняття, як політичний і держав­ний режими. Здійснення політичної влади розуміється як держав­на монополія, завдяки чому політичний режим є завжди режи­мом державним.

Політичний режим - це динамічне явище. У жодній країні він не може залишатися незмінним. Оскільки режим залежить від соціальної бази і методів здійснення державної влади, а також від характеру влади безпосередньо пануючої групи, то зміна кожно­го з цих чинників неминуче вносить певні зміни в характер полі­тичного режиму або навіть може спричинити зміну режиму. Тому, щоб визначити політичний режим будь-якої країни, до уваги слід брати конкретно-історичний етап її розвитку. Основне значення для встановлення характеру режиму має властива йому соціаль­на база та наявність безпосередньо владної структури. Саме від них залежать засоби і методи здійснення влади, властиві тому чи іншому режиму.

Усі види політичних режимів, що існують у різних країнах, можна розбити на дві великі групи: режими демократичні та ре­жими авторитарні.

§ 2. Демократичнийрежим

Демократичному режиму як одному з величезних завоювань світової цивілізації притаманні широка соціальна база державної влади та відповідні методи її здійснення: що ширше його соціальна


база, то демократичнішим він є. У розвинених демократичних державах ця база — весь народ, але, так чи інакше, за умов демок­ратичного режиму влада завжди підтримується більшістю насе­лення. Легітимація влади (її визнання громадською думкою) у таких державах відбувається під час проведення загальних, зас­нованих на демократичних принципах виборів. Легітимною вла­да стає внаслідок делегування її від одного суб'єкта - народу - іншо­му суб'єкту - державі. Отже, влада сприймається суспільством не тільки як законна, а й як така, що відповідає його прагненням. Шляхом виборів народний суверенітет перетворюється на суве­ренітет держави, обмежений лише необхідністю дотримуватися основних прав людини.

Наявність певних ознак громадянського суспільства зумовлює створення демократичного режиму. Необхідно також, щоб у країні склалися конкретні форми самоврядування. Його існування й розвиток є однією з ознак і важливим напрямом функціонування та поширення демократії.

За умов демократії має бути виключене зловживання владою. Свобода кожної людини поєднується зі свободою всіх громадян. У суспільстві право панує як міра свободи, загальної і рівної для всіх.

У сучасному розумінні демократичний режим базується на додержанні й гарантованому захисті невід'ємних прав людини, на участі населення у формуванні й діяльності державних органів, прямої його участі у вирішенні державних справ. За сучасних умов головними ознаками демократичної держави є визнання найви­щої цінності особистості, захищеність її природних і невід'ємних прав, належне забезпечення всіма економічними, політичними, ідеологічними та юридичними гарантіями, у тому числі судовим захистом проти будь-яких порушень (у тому числі й з боку дер­жавних структур). Демократичний режим, що діє в інтересах гро­мадян, є обов'язково конституційним. Належить, щоб його функ­ціонування було засноване на визнанні примату права перед дер­жавою, обмеженості останньої правом, неухильному дотриманні законності, спрямованості на додержання принципів правової дер­жави (наприклад, верховенство правового закону, відпові­дальність не тільки людини перед державою, а й держави перед людиною).

Винятково важливим для демократичного режиму є здійснен­ня принципу поділу влади. Він не обмежується констатуванням


60


Розділ 6


Політичнийрежим


61



існування законодавчої, виконавчої, судової та наглядово-конт­рольної гілок влади.

Кожна гілка здійснює певні функції. Відносини між ними за­сновані на взаємних стримуваннях і противагах, що гарантує пев­ну рівновагу цими гілками. Це виключає узурпацію влади будь-якою з її гілок і забезпечує захист інтересів кожної особи.

Демократичний режим характеризується економічною, полі­тичною та ідеологічною різноманітністю (плюралізмом), не до­пускає монополізації в будь-якій з цих сфер. Рівень демократії при цьому безпосередньо не залежить від кількості існуючих і конкуруючих політичних партій і організацій, від однопартійно­го чи коаліційного складу уряду. Він залежить від рівня політи-зації населення і свідомої підтримки суспільством окремих партій, рівня політичної культури партійних функціонерів і громадян.

Політичне життя у країнах з демократичним режимом має про­ходити на засадах гласності та врахування громадської думки. Дуже важливо, щоб поряд з підкоренням меншості рішенням, прийнятим у конституційному порядку більшістю, проводилися консультації і дебати між окремими суб'єктами політичних відно­син з метою узгодження різних точок зору, досягнення компро­місу або консенсусу, запобігання конфронтації, гарантування миру і злагоди у суспільстві.

За умов демократичного режиму слід забезпечити охорону прав усіх громадян, включаючи й представників меншостей. Тому більшість не повинна тиснути на меншість. За меншістю - етніч­ною, політичною, релігійною - зберігаються визначені законом права. На неї поширюється принцип рівності всіх перед законом. Меншість має право висувати власні ініціативи, бути репрезен­тованою у різних державних органах (наприклад парламентських комісіях), мати у процесі дебатів своїх співдоповідачів, критику­вати виконання прийнятих рішень тощо. Більшість не може прос­то ігнорувати меншість, а зобов'язана уважно розглядати й об­ґрунтовано відповідати на її критичні зауваження. Саме в інтере­сах меншості найважливіші політичні рішення приймаються кваліфікованою більшістю голосів.

Звичайно, демократичний режим існує і за відсутності тих чи інших властивих йому ознак. Наприклад, під час буржуазної ре­волюції в Англії і після неї, коли виникла вкрай обмежена елітар­на цензова демократія, така її важлива ознака, як конституційність


режиму, складалася і реалізувалася без наявності системи партій, що, як вже підкреслювалось, є однією з головних ознак демо­кратії.

Можливі різні рівні і зміст демократизму і, безперечно, є значні відмінності між режимами розгорнутої або обмеженої так званої елітарної демократії, де владним є невеликий прошарок суспіль­ства, а державне керівництво здійснюється вузьким колом осіб (аристократія, верхівка бізнесу, фахівці та ін.). Рівень демокра­тизму залежить від питомої ваги примусу в процесі здійснення державної політики.

Щодо розвинутої демократії, то її виникнення можна очікува­ти лише тоді, коли влада здійснюється безпосередньо або через представницький орган широкими верствами населення і коли права кожної особи надійно захищені, незалежно від того, хто саме у даний момент при владі. Ця захищеність має спиратися, в пер­шу чергу, не на державний примус, а на високу свідомість пред­ставників державного апарату й усього населення.

Від філософів Просвітництва (Ж.-Ж. Руссо) до політичних ідеологів сучасності (Ш. де Голль) усі наголошують на перевазі демократичного режиму, що спирається, головним чином, на пря­ме здійснення народовладдя всім населенням через референду­ми, петиції, народні обговорення тощо, порівняно з таким, осно­вою діяльності якого є народне представництво, тобто парламен­тський режим, деякі переваги якого слід, однак, визнати. Лише він уможливлює прийняття рішень на належному професійному рівні, узгодження в рамках представницького органу, різноманіт­них поглядів за допомогою компромісу. Парламентаризм дозво­ляє враховувати в ході державного управління переконання і пра­ва меншості. Саме тому представницьке правління більш сприяє формуванню корисного, обґрунтованого, ефективного законодав­ства і становить вищий рівень демократичного режиму. Усе це не виключає корисності, а в деяких випадках і необхідності поєдну­вати парламентське правління з безпосереднім народовладдям. Останнє є пріоритетним тоді, коли вирішуються особливо важ­ливі державні питання, прямо віднесені до компетенції суверен­ного народу, проведення референдуму з яких визначено законом як обов'язкове. Уможливлюється й те, що з появою сумнівів сто­совно відповідності волі вищого представницького органу до волі народу, виникає необхідність проведення референдуму за народ-


62


Розділ 6


Політичнийрежим


63



ною ініціативою. У зв'язку з цим воля народу фактично перевер­шує над волею народного представництва.

Одним з різновидів демократичного режиму є ліберально-де­мократичний режим, в умовах якого передбачається суворе обме­ження міри втручання держави в суспільні і, особливо, економічні відносини. Так, на ранньому етапі розвитку капіталізму державна влада фактично виконувала функцію «нічного вартового» суспіль­них відносин. За останні роки певні зрушення в бік лібералізму спостерігаються у США. У Великобританії поворот до лібералізму був пов'язаний з правлінням консервативного на чолі з М. Тетчер уряду, який розгорнув активну діяльність щодо денаціоналізації націоналізованих лейбористським урядом підприємств. Через змен­шення політичної ваги лівих сил у Франції за наших часів там роз­почалися аналогічні процеси. Ряд авторів, констатуючи існування ліберальних режимів у розвинених країнах у XIX ст., зазначає їх виникнення за сучасних умов у деяких країнах, що розвиваються (Індія, Філіппіни). Як ознаки цього режиму вони підкреслюють наявність вузької соціальної бази правлячої еліти, неспроможність більшості населення користуватися демократичними інститутами внаслідок його культурної відсталості. У певних країнах, що роз­виваються, політичні режими дійсно мають згадані особливості, але навряд чи це є підставою для їх належності до ліберально-демок­ратичних режимів.

Особливо слід підкреслити, що найважливішою рисою демо­кратичного режиму є те, що він характеризується одночасно як режим законності. Жодні зміни державного керівництва не до­зволяють відмовитися від цього режиму, відхилитися від дотри­мання чинного, правового за змістом, законодавства.

Безумовно, навряд чи можна говорити про існування в сучас­ному світі моделі ідеальної демократії. За наших часів в окремих країнах спостерігається відсутність тих чи інших перерахованих вище ознак і принципів демократії чи відхилення від них. Це, на­приклад, порушення власного законодавства, спроба занадто об­межити окремі права людини, вводити без істотних підстав ре­жим президентського правління тощо. Наявність згаданих явищ в умовах збереження переважної частини ознак і принципів, при­таманних демократичному режиму, не може розглядатися як зни­щення цього режиму, не виключає його існування, хоча й у вуж­чих рамках.


§ 3. Яеторитсірнийрежим

Авторитарний режим суттєво відрізняється від демократич­ного. Він характеризується такими головними ознаками, як підви­щений ступінь централізації влади; обмеження або повна відсутність автономії особи; широке застосування в державному управлінні силових методів; обмеження плюралізму; фор­мальність або недостатній рівень гарантування прав особи; пріо­ритет держави перед правом. В умовах авторитарного режиму провідне місце посідають примусові методи державного керівниц­тва, завжди панує надмірно жорстка державна дисципліна, регу­лярно застосовуються надзвичайні методи державного керівниц­тва, відкрите насильство. У системі державних органів немає по­ділу влади, знецінюється значення народного представництва, встановлюється пріоритет виконавчої або навіть партійної влади чи об'єднання останньої з владою державною, спостерігаються слабкість і відсутність дійсної незалежності судових органів. Відомі численні засоби переходу від демократичного режиму до авторитарного. У деяких випадках такий перехід відбувається легальним шляхом, включаючи законний прихід до влади анти­демократичних угруповань внаслідок їх перемоги на загальних виборах. Класичним зразком цього є прихід до влади в умовах Веймарської республіки у Німеччині націонал-соціалістичної фашистської партії на чолі з Гітлером. Авторитарний режим ус­тановлюється шляхом державних переворотів (режими Піночета у Чилі, Перона в Аргентині, Аюб-Хана у Пакистані, так званих «чорних полковників» у Греції). В Іспанії 30-х років минулого століття авторитарний тоталітарний режим, очолений генералом Франко, було встановлено через антидержавний заколот і грома­дянську війну.

Авторитарний режим може встановлюватися поступово з ог­ляду на загарбання влади антидемократичними силами на основі створення в союзі з деякими політиками правлячого демократич­ного режиму нового коаліційного уряду. У результаті утворення такої коаліції можуть скасовуватися інститути колишньої демо­кратичної системи. У такий спосіб може скластися режим авто­ритарності державної влади відносно низького рівня. Згодом цей рівень легалізується з прийняттям нової, антидемократичної за змістом конституції країни.


64


Розділ 6


Політичнийрежим


65



Соціальна база авторитарної держави значно вужча, ніж де­мократичної і завжди становить меншість населення. При владі перебувають представники державно-партійної бюрократії; вер­хівка так званої номенклатури, релігійної, фінансової або земель­ної аристократії, расової меншості, група заколотників тощо. За­лежно від соціальної основи влади серед авторитарних режимів розрізняють режими одноособової влади (С. Хусейна в Іраку, М. Каддафі у Лівії), расистські (тривалий режим апартеїду у ПАР), воєнної диктатури (численні режими, що виникали у краї­нах Південної Африки й Азії внаслідок військових переворотів) тощо. За авторитарного режиму повністю або здебільшого відсутні ознаки громадянського суспільства.

Деякі прояви авторитаризму іноді спостерігаються ще в умо­вах демократичного режиму. Це, наприклад, концентрація влади, обмеження плюралізму, посилення центральних державних органів, надмірні вимогливість до державної дисципліни та відпо­відальність за її порушення. У цілому ця тенденція є негативною. Але поява цих ознак далеко не завжди перетворює демократич­ний режим на авторитарний. Більше того, вимоги до підвищення рівня авторитарності державної влади нерідко висуваються пе­реконаними прихильниками демократії і можуть бути корисни­ми, навіть необхідними, для поліпшення організаційних засад дер­жавного керівництва. Із застосуванням у рамках демократичного режиму відповідних заходів нерідко складаються сприятливі умо­ви для посилення ефективності впливу держави на розвиток еко­номіки країни, підвищення відповідальності виконавчої влади, зміцнення громадського порядку і законності, здійснення рево­люційних перетворень. Отже, згадані заходи за деяких умов мо­жуть стати необхідними і корисними. Це має особливо велике значення у так звані перехідні періоди або після здобуття краї­ною політичної незалежності (прикладом є існування однопар­тійного політичного режиму Ататюрка в Туреччині, а також стан справ у ряді сучасних африканських країн).

Іноді у країнах розвиваються більш жорсткі форми авторита­ризму, який можна назвати твердим, або передтоталітарним. Ці досить різноманітні форми засновані на підвищеній концентрації державної влади, пріоритеті держави, відсутності установ, що мають самоврядування; на відвертій ліквідації політичного плю­ралізму і створенні однопартійних систем; відкиданні або, при-


наймні, значному обмеженні ряду демократичних принципів і свобод (гласності, свободи інформації тощо); поширеному засто­суванні репресивних заходів щодо противників існуючого режи­му (режим Піночета у Чилі) і т. ін. Якщо деякі інститути демок­ратії формально зберігаються за такого режиму (легальна опози­ція, представницькі установи тощо), то вони є не більш як своєрідною вітриною державної влади. Властиві авторитарному режиму негативні риси сягають крайнощів при тоталітаризмі -найбільш жорстокому його різновиді.

Соціальною основою тоталітарного режиму є панування пар­тійної (іноді релігійної) верхівки, державно-партійної номенкла­тури, верхівки чиновницької та військової бюрократії. За умов то­талітаризму народ повністю відчужений як від власності на засоби виробництва, так і від політичної влади. Відсутні будь-які ознаки громадянського суспільства, небачено підвищується роль держави і фактично керуючих нею партійних структур. Держава поглинає суспільство, панує над ним. Разом із партією вона виступає в ролі адміністративно-командної системи, яка має необмежену владу.

Найважливішою ознакою тоталітарного режиму є здійснення цією системою монопольного керівництва і контролю над усіма сферами життя суспільства - економікою, політикою, соціальним життям, ідеологією, культурою, навіть над приватним життям.

Роль особистості зводиться нанівець і людина розглядається як знаряддя досягнення мети, проголошеної правлячою верхів­кою. Інтереси особи повністю підпорядковані інтересам партії й держави. Ті мізерні права людини, що формально проголошують­ся, вважаються подарованими державою. Держава намагається контролювати навіть думки підданих, широко пропагуючи лише програмні положення панівної верхівки у сфері суспільного роз­витку (націоналістичні та теократичні теорії, програмування «соціалістичних» перетворень). Великого розмаху набуває соці­альна демагогія, яка є однією з типових ознак тоталітаризму.

Державна ідеологія, сформульована правлячою партією, має загальнообов'язковий характер (ідеологія націонал-соціалізму у фашистській Німеччині, сталінізму у колишньому СРСР, мусуль­манського соціалізму в Іраку, Лівії, ісламського фундаменталіз-му в Ірані). Правлячі структури здійснюють монополію на інфор­мацію. Будь-які думки, що розходяться з офіційною ідеологією, розглядаються як інакомислення, що переслідується законом.

5 — 6-565


66


Розділ 6


Політичнийрежим


67



Тоталітаризму притаманне зосередження влади в руках однієї особи - своєрідного некоронованого абсолютного монарха. За умов крайніх виявів тоталітаризму, наприклад у Південній Кореї, є навіть тенденція фактичної передачі влади за спадщиною. Од­ноособова влада ідеологічно підтримується пропагандою культу особи.

Відомі два основних різновиди тоталітарних держав, що існу­вали у XX ст., - класичний фашизм (Німеччина, Італія, Іспанія, Португалія) та панування адміністративно-командної системи в колишніх країнах так званого соціалістичного табору (Північна Корея, КНР за режиму Мао Цзедуна, колишній СРСР та ін.). У деяких країнах останнім часом тоталітарні режими складаються також на базі панування верхівки мусульманського духовенства.

Тоталітарні держави характеризуються широким застосуван­ням насильства. Воно спрямоване на створення атмосфери загаль­ного страху, проти потенційних ворогів усередині країни. За то­талітаризму особливо широко розвинута система каральних органів, що мають великі повноваження, в'язниць і концентрацій­них таборів. Характерним є створення розвинутого ВПК із сучас­ним озброєнням армії. У більшості таких країн складається міліта­ризована й контрольована державою економіка, провадиться аг­ресивна зовнішня політика.

Насильство в умовах тоталітаризму сягає велетенських масш­табів. Здійснюється політика фізичного знищення цілих народів, тобто розгортання масових незаконних убивств, ув'язнення, при­мусового переселення і довголітньої примусової, фактично рабсь­кої, праці мільйонів людей. У Кампучії режимом Пол Пота було запроваджено політику відкритого геноциду навіть проти власно­го народу - фізично було знищено понад мільйон кампучійців. Держава за умов тоталітаризму стоїть над правом, не обмежена ним. Закони закріплюють свавілля, мають здебільшого антиправовий характер, вони виконують роль простого знаряддя здійснення дер­жавної (партійної) політики, встановлюють суворі покарання за відхилення від офіційної ідеології і усталеного способу життя.

Але головну роль у суспільстві відіграє навіть не держава, а партія, лідер якої (вождь, фюрер, дуче, каудильйо, аятола) кон­центрує у своїх руках усю повноту влади. Партійне керівництво має такий характер, що держава нібито відсувається на другий план, стає своєрідним придатком партії. З другого боку, відбу-


вається змішування партійних і державних функцій, фактичне ототожнення партії і держави. Одержавлена правляча партія без­посередньо через свій апарат застосовує державний примус. Дер­жава передає у разі необхідності кошти зі свого бюджету, фінан­сує партійну діяльність, безпосередньо підпорядковує партії дер­жавні структури тощо.

Отже, за умов тоталітаризму складається своєрідна діалектич­на суперечність у розвитку суспільства. З одного боку, спостері­гається небувале зростання ролі держави, що має тотальний харак­тер, її управлінського апарату. Особливо поширюється роль караль­них органів і армії. Але, з другого боку, держава втрачає функцію одноособового керівника, оскільки цілком перетворюється на зна­ряддя в руках правлячої партійної (або релігійної) верхівки.

У цілому тоталітарний режим не може бути зведений до набору стандартних ознак. У певних країнах спостерігається різноманіт­ність у рамках цього режиму і за характером його виникнення, і за соціальною базою, і за роллю у керівництві економікою, і за мето­дами здійснення насильства тощо. Так, у сфері економіки тоталі­тарна держава лише інколи провадить повну або часткову націона­лізацію засобів виробництва. Тому за умов тоталітарної економіки в одних країнах в основу була покладена керована державою вели­ка приватна власність, у других - так звана змішана приватно-дер­жавна власність, у третіх - відбувалося повне усуспільнення за­собів виробництва. Проте тоталітарна держава прагне замаскува­ти свою антинародну сутність. Зберігається суто формальне існування деяких демократичних установ (насамперед парламен­ту), проголошення тих чи інших прав людини, урочисте прийнят­тя «демократичних» конституцій. Провадиться широка, безмежна соціальна демагогія щодо нібито здійснення принципів народо­владдя у будь-якій країні.

Слід зважати на те, що історично режими розвивалися від ав­торитаризму в умовах необмеженої монархії до демократичного конституційного парламентського правління. З цієї точки зору установлення за сучасних часів таких режимів, як фашистський, расистський, теократичний, військової диктатури тощо є повер­ненням у новій формі від демократії до авторитаризму, тобто вияв соціального регресу.

У «чистому» вигляді окремі режими взагалі не існують. Роз­виток у межах демократичного режиму деяких ознак авторита-


68

Розділ 6

ризму або, навпаки, у межах авторитарного режиму - окремих ознак демократії є свідченням більшої або меншої можливості зміни політичних режимів, їх взаємопереходів. Як уже зазнача­лося, за умов перехідного періоду для демократичних перетворень корисними можуть бути навіть такі елементи авторитаризму, які здатні сприяти забезпеченню більшої організованості, порядку й ефективності реформаторської діяльності держави і які поступо­во зникатимуть з вирішенням головних завдань цього періоду. Так, саме існування тих чи інших демократичних інститутів і установ за авторитарного режиму відкриває певні можливості переходу до демократичного режиму шляхом поступового реформування старої системи під тиском громадської думки і політичних кон­курентів або з власної ініціативи державної влади. У цілому пе­рехід від вищого ступеня авторитаризму до нижчого і далі - до демократичного режиму може відбуватися мирним шляхом, як це було з переходом від фашистського до демократичного режи­му в Іспанії, з ліквідацією на конституційній основі расистського режиму в ПАР.

Об'єктивною основою демократизації влади є поступове фор­мування елементів громадянського суспільства, розширення соці­альної бази держави. Можливе й протилежне, коли дії скомпро­метованої державної влади заходять у гостру суперечність з во­лею народу, тобто влада втрачає легітимність. У таких випадках на базі різкого загострення політичної боротьби на порядку ден­ному може постати питання про повалення старого режиму шля­хом застосування насильницьких методів. Саме так розгорталися події при поваленні режиму Чаушеску в Румунії, Гамсахурдія - у Грузії.


Розділ 7

Конституційно-правовийстатус людиниігромадянина

У сучасному розумінні громадянство є основним об'єктивним визначенням усталеності правового взаємозв'язку окремої особи і держави. Головна ознака громадянства - стабільний зв'язок, який не може уриватися ні через тимчасове, ні навіть через постійне проживання на території іншої держави. Права і обов'язки гро­мадянина закріплюють, як правило, конституція і закон про гро­мадянство країни. Громадянство встановлює стійкий правовий зв'язок людини зі своєю державою, який зумовлює їх взаємні пра­ва та обов'язки згідно з національним правом країни і міжнарод­ним правом. Громадянство офіційно визнає правову належність особи до певної держави, звідси й випливає обов'язок держави забезпечувати й охороняти права кожного громадянина як на на­ціональній території, так і за її межами. У свою чергу, громадя­нин зобов'язаний додержуватися законів держави і виконувати обов'язки, встановлені державою.

§ 1. Способинабуттяівтратигромадянства

Філіація (франц. filiationвід лат. filios- син) - набуття грома­дянства у зв'язку з народженням. Закони різних держав базують­ся на принципах або «права крові», або «права ґрунту». Згідно з принципом «права крові» дитина набуває громадянства батьків незалежно від місця народження. Згідно з принципом «права ґрун­ту» дитині надається громадянство держави, на території якої вона народилася незалежно від громадянства батьків. Набуття грома­дянства за «правом крові» у правовій доктрині і законодавстві України та деяких інших держав називають набуттям громадян­ства «за походженням», а за «правом ґрунту» - «за народженням». Принцип «права крові», як правило, застосовується у поєднанні з принципом «права ґрунту»: діє змішана система. Наприклад, у Законі «Про громадянство України» послідовно провадиться принцип «права крові», але діти апатридів і діти, батьки яких не­відомі, набувають громадянства України з огляду на народження на її території, тобто за «правом ґрунту».


70


Розділ 7


Конституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


71



Натуралізація (укорінення) - індивідуальне надання до гро­мадянства на прохання заінтересованої особи. Згідно із законом прохання приймається до розгляду уповноваженим державним органом лише через певний строк проживання у країні (США, Австралія, Україна, Франція - 5, Великобританія - 7, Іспанія -10 років).

Вимога додержання строків натуралізації від 5 до 10 років закріп­лена 1961 р. у Конвенції ООН щодо скорочення безгромадянства.

Згідно із Законом «Про громадянство України» (ст. 9) визна­чаються такі умови прийняття іноземців або апатридів до грома­дянства України:

а) визнання та дотримання Конституції України та законів
України;

б)зобов'язання прийняти іноземне громадянство або не мати
іноземного громадянства;

в)безперервне проживання на законних підставах на території
України протягом останніх п'яти років;

г)отримання дозволу на постійне проживання в Україні;

д)володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, дос­
татньому для спілкування;

є) наявність законних джерел існування.

Не можуть набути громадянства України особи, які вчинили злочин проти людства або насильницькі дії проти національної державності України, були засуджені до позбавлення волі за тяжкі злочини.

Порядок натуралізації має дозвільний характер і встанов­люється нормами національного права.

Трансферт (франц. transfert, від лат. transfero- переношу, пе­реміщую) означає автоматичну зміну громадянства осіб у зв'язку з передачею території, де вони проживають, від однієї держави до іншої. Згідно з діючим у сучасному міжнародному праві принци­пом поваги прав людини процедура трансферту здійснюється після плебісциту про державну належність території, внаслідок якої населення дає свою згоду на перехід території до іншої дер­жави і тим самим - на зміну громадянства. Крім того, окремим категоріям населення, окремим особам надається право оптації -вибору громадянства, тобто право набути нового громадянства через трансферт або зберегти громадянство держави - колишнього суверена. Оптацією називають також право вибору одного з двох


громадянств, яке надається біпатриду з огляду на конвенції про скасування подвійного громадянства. У разі самовизначення нації і створення нової держави громадянство нової держави набуваєть-ся мешканцями цієї країни згідно із законом про громадянство, як правило, автоматично. Згідно зі ст. З Закону «Про громадян­ство України» громадянами України вважаються:

а)усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголо­
шення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно про­
живали на території України;

б)особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релі­
гійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального по­
ходження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших
ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про
громадянство України» (від 13 листопада 1991 року) проживали
в Україні і не були громадянами інших держав;

в)особи, які прибули в Україну на постійне місце проживан­
ня після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина
колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх страв
України внесено запис «громадянин України», а також діти та­
ких осіб, які прибули разом з батьками в Україну, якщо на мо­
мент прибуття в Україну вони не досягли повноліття;

г)особи, які набули громадянства України відповідно до за­
конів України та міжнародних договорів України.

На відміну від натуралізації, дарування громадянства здій­снюється за особливі заслуги перед державою на основі постано­ви компетентних органів (президента, Сенату тощо), незалежно від терміну постійного проживання, знання мови і т. ін.

Втрата громадянства (репудіація, або добровільна відмова).

За національним правом більшості держав є кілька підстав втра­ти громадянства.

Експатріація - вихід із громадянства за власним бажанням. Згідно з законодавством Великобританії, США і ряду інших дер­жав для експатріації не потребується дозволу державних органів -вона здійснюється за односторонньою заявою про відмову від гро­мадянства. У Франції свобода експатріації існує лише для осіб, які набули громадянство Франції за «правом крові» за кордоном. У Німеччині свобода експатріації обмежена для державних служ­бовців, суддів, військовозобов'язаних, які не відбули строкової


72


Розділ 7


Конституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


73



служби. В Японії, Ірландії, Австрії, Україні існує дозвільна сис­тема експатріації; у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо особа, яка порушила клопотання про вихід, має невиконані зобов'язання перед державою, майнові зобов'язання, з якими пов'язані істотні інтереси громадян чи організацій.

Денатуралізація - примусове позбавлення громадянства, на­бутого в результаті натуралізації. Денатуралізація, базується на концепції недостатньої усталеності зв'язку натуралізованого гро­мадянина з його новою батьківщиною. Тому законодавство дея­ких держав встановлює умови, за яких акт натуралізації скасо­вується. Наприклад, натуралізований аргентинець за рішенням суду втрачає громадянство у разі «перебування за кордоном по­над два роки» або за «завдання шкоди уряду Аргентини». Грома­дянство України втрачається внаслідок виявлення факту подан­ня неправдивих відомостей або фальшивих документів під час на­туралізації,

Денаціоналізація - примусове позбавлення громадянства осіб, які набули його за правом народження. Так, громадянство Украї­ни втрачається внаслідок вступу особи на військову службу, служ­бу безпеки, поліції, юстиції або до інших органів державної влади в іноземній державі без згоди на те державних органів України.

§ 2. Проблемаподвійногогромадянства, апатриди, правовийстатусіноземнихгромадян

Подвійне громадянство (біпатритизм) є таким правовим ста­тусом особи, за яким вона одночасно має громадянство двох або більше країн. Подвійне громадянство виникає, по-перше, за на­родження дитини у державі, де діє принцип «права грунту», від батьків, які мають громадянство держави, де діє принцип «права крові» (наприклад, Чилі - Україна, Аргентина - Росія, Бразилія -Великобританія); по-друге, за натуралізації, якщо законодавство країни, громадянства якої набуває індивід, не вимагає відмови від попереднього (Іспанія - Росія, Ізраїль -Україна); по-третє, внас­лідок шлюбу жінки з іноземцем, якщо законодавство країни дру­жини зберігає за нею громадянство, а законодавство країни чоло­віка надає їй свого громадянства.

Принцип невизнання подвійного громадянства записаний у ст. З багатосторонньої Гаазької конвенції 1930 р. «З деяких пи-


тань стосовно колізій законів про громадянство». Але цю конвен­цію ратифікували лише 13 держав, тому вона не набула значення загальновизнаної норми міжнародного права. Проте у національ­ному праві багатьох держав подвійне громадянство не визнаєть­ся. Так, ст. 2 Закону України «Про громадянство України» вста­новлює: «Якщо громадянин України набув громадянство (піддан­ство) іншої держави, або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України». Незва­жаючи на це, біпатриди фактично існують, через те перед судами й посадовими особами постійно постає проблема визнання кри­терію встановлення єдиного законного громадянства біпатридів з точки зору як національного, так і міжнародного права. Якщо перед національним або міжнародним судом постає проблема встановлення громадянства біпатридів, судді користуються пре­цедентом, створеним Міжнародним судом ООН у справі Нотте-бома. який був за документами одночасно громадянином Ліхтен­штейну і Гватемали. Згідно з вердиктом Міжнародного суду гро­мадянство біпатридів у спірних справах встановлюється за концепцією ефективної громадянської належності, тобто керують­ся такими критеріями, як місце постійного проживання (домі­цилій), місце роботи, місце реального користування громадянсь­кими й політичними правами, володіння нерухомою власністю.

Особи без громадянства (апатриди) - особи, які позбавлені громадянства за власним бажанням чи за рішенням компетент­них державних органів і не набули громадянства іншої країни.

Правовий статус іноземних громадян. Іноземцями визнають­ся особи, які не мають громадянства держави, на території якої вони перебувають, але мають докази громадянства іншої держа­ви. Статус - правове становище іноземних громадян - регу­люється національним законодавством країни, в якій вони пе­ребувають, і міжнародними угодами. Разом із тим, іноземці збері­гають правовий зв'язок з державою, громадянами якої вони є. Дипломатичний виступ такої держави на захист своїх громадян, якщо їх права порушені державою перебування, не вважається актом протиправного втручання у внутрішні справи іноземної держави.

Сукупність прав і обов'язків іноземців, встановлених націо­нальним і міжнародним правом, створює їхній статус - правовий режим іноземних громадян. Існує кілька його видів.


74


Розділ 7


Конституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


75



Національний режим означає надання іноземцям державою проживання прав, пільг і привілеїв, в основному рівних обсягу прав своїх власних громадян і юридичних осіб. Даний режим вста­новлюється національними законами майже всіх сучасних дер­жав. Ці самі закони окремо обмежують права іноземців, виходячи з міркувань безпеки, національної економіки та управління. Так, згідно із Законом України «Про правовий статус іноземців» іно­земці не можуть обирати й бути обраними до органів державної влади та самоврядування, а також брати участь у референдумах (ст. 23), не проходять військову службу у Збройних Силах Украї­ни (ст. 24). Крім того, іноземці не можуть посідати окремі посади або займатися певною трудовою діяльністю, якщо вона пов'язана з належністю до громадянства України, наприклад, призначати­ся нотаріусами, суддями, прокурорами.

Режим найбільшого сприяння означає надання громадянам держави, договір з якою передбачає цей режим, прав, не менших за ті, що мають громадяни будь-якої третьої держави. Режим най­більшого сприяння наближається до національного режиму. Вста­новивши національний режим для іноземців однієї країни, дер­жава, з огляду на принцип найбільшого сприяння, повинна нада­ти таких самих прав іноземцям інших держав, що мають режим найбільшого сприяння.

Спеціальний режим означає поширення на громадян певних держав особливих пільг чи обмежень. Даний режим встановлюєть­ся багатосторонніми регіональними і двосторонніми угодами, що передбачають спрощений порядок перетинання державного кор­дону, безвізовий в'їзд тощо.

Закон України «Про правовий статус іноземців» говорить: «Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалі­зації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів Ук­раїни може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на те­риторії України». Іноземці зобов'язані поважати та дотримува­тися Конституції і законів України, шанувати традиції та звичаї народу України. У галузі цивільних і сімейних прав іноземці при­рівнюються до громадян України, тобто діє національний режим.

Право притулку - надання державою можливості в'їзду на її територію і перебування там особам, які на батьківщині або в дер­жаві постійного місця проживання переслідуються за політичну,


наукову чи релігійну діяльність. Держава згідно зі своїми закона­ми визначає, чи існують підстави для надання права притулку тій чи іншій особі. Стаття 14 Загальної декларації прав людини так формулює право притулку: «Кожна людина має право шукати притулок від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком. Це право не може бути застосоване у разі пересліду­вання, яке насправді спричинене вчиненням неполітичного зло­чину або діянням, що суперечить цілям і принципам Організації Об'єднаних Націй».

§ 3. Рівністьізаборонадискримінації

Якщо уважно вивчати міжнародні акти захисту прав людини, конституції сучасних демократичних держав, то обов'язково мож­на помітити, що у багатьох цих документах прямо чи побічно ви­словлюється принцип рівності та заборони дискримінації.

Статті 1, 2 Загальної декларації прав людини; п. 2 ст. 2,3 Між­народного пакту про економічні, соціальні і культурні права; ст. 2, 3 Пакту про громадянські й політичні права проголошують рівність усіх людей незалежно від раси, статі, мови, релігії, полі­тичних або інших переконань, національного чи соціального по­ходження, майнового становища, місця народження чи інших об­ставин.

Не слід змішувати субстанції (іпостасі) рівності — з одного боку, принцип рівності прав, свобод і обов'язків усіх перед законом як основну ознаку правової держави і, з другого - ідею соціальної рівності, яка в деяких псевдонаукових ученнях доводилася до аб­сурду. Усі люди рівні за правовим статусом як особи й громадяни держави, але різні за расою, статтю, мовою, вірою, політичними переконаннями, соціальним походженням, майновим становищем, фізичними даними, за своїми здібностями і бажаннями тощо. Спро­би «стригти всіх під один гребінець», рівняти розумну людину з нерозумною, сильну зі слабкою, трудівника з ледарем, майстра своєї справи з недбайливим працівником - безглуздя. Поняття «нерів­ність» є лише близьким за сенсом щодо поняття «відмінність». Міжнародне й національне право визначає і закріплює такі права людини, відносно яких за законом не можуть братися до уваги фак­тичні відмінності між людьми.

Гасло рівності знайшло своє втілення у міжнародному й націо­нальному конституційному праві: що дається одній особі у сфері


76


Розділ 7


Консгитуційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


77



прав - дається й іншій. Рівноправність - це рівність прав, свобод і обов'язків - рівність вихідних можливостей і не більше того. Кож­на особа зацікавлена в реалізації своїх прав відповідно до своїх ба­жань, розуму, інтересів. Одна людина віддає перевагу наукам, дру­га - домагається популярності, третя - прагне багатства, а четвер­та - передусім поставила за мету проблему дозвілля. Перша людина, якщо її прагнення відповідають здібностям, набуде кращої освіти, ніж інша, друга - стане славнозвісною, третя - розбагатіє, а чет­верта знайде спокій і здоров'я завдяки культурі дозвілля.

Принцип рівності у його правильному розумінні не допускає суперечності зі свободою і разом з нею дає кожній людині змогу реалізувати своє право на індивідуальність. Свобода дає рівність, яка дозволяє людям бути різними, не заперечуючи їх відміннос­тей. Рівність - це, насамперед, рівність можливостей, включаючи можливість нерівного вибору, можливість нерівних успіхів у га­лузі освіти, а тим самим і в діяльності за фахом, можливість до­тримуватися тих чи інших релігійних і політичних поглядів.

Міжнародні норми й національні конституції різних країн не­однаково формулюють принцип рівноправності: іноді — у формі заборони дискримінації, іноді — позитивно, іноді — поєднуючи позитивну та негативну форми. Так, ст. З Основного Закону Німеччини встановлює:

«1. Всі люди рівні перед законом.

2. Чоловіки і жінки рівноправні.

3. Нікому не може бути заподіяна шкода або віддано перевагу
за ознаками його статі, походження, раси, мови, вітчизни та місця
народження, віросповідання, релігійних чи політичних поглядів».

Німецький державознавець К. Хессе так пояснює цю статтю: «...будь-якій державній владі заборонено використовувати діюче пра­во в інтересах окремої особи або на її шкоду. Правову рівність, безпе­речно, можна визначити як радикальну вимогу правової держави».

Спроба колишніх соціалістичних держав запровадити замість формальної рівноправності буржуазного суспільства загальну фактичну соціальну рівність шляхом скасування приватної влас­ності виявилася неспроможною. Фактична соціальна рівність не притаманна людському суспільству.

Безкомпенсаційна загальна націоналізація приватної власності призвела суспільство не до соціальної рівності, а до зрівняльного убозтва і, як передбачив французький письменник Гюстав Фло-


бер, «... якщо звести рівність до ступеня зрівняльності, - це буде рівнозначно рабству».

Крім того, притаманний «країнам реального соціалізму» тота­літарний режим встановив таємну ієрархічну систему пільг і при­вілеїв для верхівки монопольно пануючої партії і певного кола осіб, які керували всіма сферами життя держави.

Хоча жодний закон такого не містить, керівники, які належа­ли до так званої номенклатури, були фактично звільнені від кри­мінальної і адміністративної юрисдикції, мали спеціальні крам­ниці, санаторії, буфети і т. ін.

§ 4. Конституційніправатасвободи

Природні права і свободи. Громадянське суспільство фор­мується в процесі перетворення підданих на громадян, тобто на таких членів спільноти мешканців даної держави, які відчули по­чуття власної гідності та спромоглися робити політичний вибір, спираючись на чітке розуміння того, з чого складаються їхні при­родні права. Це формування розпочинається одночасно з пере­творенням етнічного союзу на суверенний народ, який усвідом­лює себе як націю. Народ - це той, чия правосвідомість піднялася до розуміння нагальної потреби визнання і здійснення природ­них і невід'ємних прав людини і громадянина, з одного боку, і підпорядкування собі державних владних органів - з другого, ос­кільки тільки суверенний народ є законним джерелом влади.

Свобода полягає в тому, щоб перетворити державу з організації, яка стоїть над суспільством, на організацію, яка суспільству підпо­рядкована. З цього приводу влучно висловився Г. Померанц: «Сло­во «нація» визначило перехід від вірності королю до суверенітету народу. Нація - це піддані короля, які усвідомили себе сувереном».

Епоха Відродження пробудила в людях громадянські почуття через усвідомлення своїх природних прав. Аналіз юридичних норм, заснованих на природній сутності людини, дозволяє виділити два види таких норм. Перший вид складають норми, зумовлені фізич­ними якостями і потребами людини, тобто норми, які регулюють відносини між людьми щодо продовження роду: шлюбні стосунки, батьківське піклування про дітей тощо. Другий вид об'єднує нор­ми та принципи, зумовлені інтелектуальними якостями людини, розумінням таких понять, як добро і зло, свобода і рабство, спра-


78


Розділ 7


Конституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


79



ведливість і несправедливість, правда й неправда. Велика Фран­цузька революція (XVIIIст.) назвала природним правом людини і громадянина право на «свободу робити все, що не завдає шкоди іншому». Свобода є передумовою гідного людського існування. Це, насамперед, свобода від безпідставного арешту, свобода від тортур, свобода вибору місця проживання, свобода слова.

Виняткове значення свободи слова влучно сформулював анг­лійський драматург Р. Шерідан у відомому афоризмі: «Свобода преси - єдина з громадянських свобод, яка здатна гарантувати всі останні». Свобода слова — досить небезпечне, але конче по­трібне демократичній державі право людини. «Держава може дійти сум'яття, — писав французький консервативний політик де Бональд, — внаслідок того, що пишуть часописи, але вона може загинути внаслідок того, про що вони мовчать».

Найважливішим з природних прав людини є право на життя. Це природне право людини передусім містить принципи, які за­безпечують фізичне існування людини і людства в цілому, тобто право на мир. Декларація про право народів на мир була схвалена Генеральною Асамблеєю ООН 12 листопада 1984 р. (Резолюція 39/11): «...Генасамблея... переконана у тому, що життя без війни слугуватиме основою... повного здійснення прав і свобод людини.., що в ядерну епоху встановлення міцного миру на Землі є щонай­першою умовою збереження цивілізації, людства і його існуван­ня...». Сучасні держави закріплюють право на мир у своїх консти­туціях - правових актах найвищої правової сили. Так, Основний Закон ФРН у преамбулі та в ч. 2 ст. 1 «...визнає непорушні і невід'ємні права людини як основу кожного людського співтова­риства, миру і справедливості в усьому світі»; в ч. 1 ст. 26 заборо­няє дії, «...здатні порушити мирне спільне життя народів». Підго­товку агресивної війни Основний Закон ФРН проголошує анти-конституційною дією. Згідно зі ст. 11 своєї Конституції «Італія відкидає війну як посягання на свободу інших народів і як засіб вирішення міжнародних конфліктів...». Стаття 9 чинної Консти­туції Японії проголошує: «Щиро прагнучи міжнародного миру, зас­нованого на справедливості й порядку, японський народ на вічні часи відмовляється від війни як суверенного права нації, а також від загрози або застосування сили як заходу вирішення міжнарод­них спорів». У ст. 18 Конституції України висловлюється прагнен­ня нашого народу до миру в такій формі: «Зовнішньополітична


діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідно­го співробітництва з членами міжнародного співтовариства...».

Сучасне розуміння права на життя передбачає скасування смерт­ної кари. Від смертної кари відмовились або не застосовують її фак­тично понад 80 держав світу. До них належать 13 штатів США, деякі країни Латинської Америки (Венесуела, Коста-Ріка, Бразилія, Мексика, Колумбія), 40 держав-членів Ради Європи. Згідно зі ст. 1 шостого протоколу Європейської конвенції з прав людини: «Смертна кара скасовується. Жодна людина не може бути засуд­жена до такого покарання або страчена». «Держава може передба­чити у своєму законодавстві смертну кару за діяння, вчинені під час війни або у період неминучої загрози війни...» (ст. 2). У той же час ст. 2 згаданої конвенції передбачає, що позбавлення життя не розглядається як порушення цієї статті, коли воно є наслідком не­минучості застосування сили: а) для захисту будь-якої людини від незаконного насильства; б) для здійснення законного арешту або запобігання втечі людини, що законно перебуває під вартою; в) у діях, законно вчинених з метою придушення бунту або заколоту.

Загальна декларація прав людини 1948 р. серед невід'ємних природних прав людини називає також право приватної власності: «Кожна людина має право володіти майном як одноособово, так і спільно з іншими. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений свого майна» (п. 1 ст. 1.7). Право приватної власності визнається у конституціях майже всіх сучасних держав. Так, ст. 42 Консти­туції Італійської Республіки проголошує: «Приватна власність визнається і гарантується законом, який визначає засоби її на­дбання і використання, а також її межі з метою забезпечення її соціальної функції і доступності для всіх». Дійсно, хіба не є при­родним право тих, хто чесно працює, володіти як своєю власні­стю засобалін праці, включаючи землю, так само, як і плодами своєї праці. Без такого права, закріпленого і гарантованого конститу­цією, людина не може почувати себе господарем і, насамперед, гос­подарем самого себе, тобто бути дійсно вільною людиною.

Приватна власність бере свій початок ще за античності. Це не конкретно-класове, а позачасове юридичне поняття, про що свідчить висловлювання Ж.-Ж. Руссо: «Той, хто перший вбив кіл у землю і сказав: «Це моє» - був справжнім засновником грома­дянського суспільства». Експлуатація починається не з приватної


80


Розділ 7


Конституційно-праеозийстатуслюдиниігромадянина


81



власності, а з часу, коли вона поєднується з рабською, кріпацькою чи найманою працею, яка дозволяє привласнення додаткового про­дукту. Якщо цього немає, приватна власність стає найважливішим параметром економічної свободи людини і громадянина, отже, й політичної свободи, без якої сучасне громадянське суспільство не­можливе. Зрозуміло, що для реалізації такої економічної свободи потрібна нормально функціонуюча економіка, тобто така, де всі учасники виробничих відносин рівноправні і мають змогу реалізо­вувати свої здібності у конкурентній боротьбі.

Право приватної власності довгий час було основним об'єктом нападок радянських науковців, а її скасування провадилося влад­ними структурами під знаменитим гаслом: «Експропріюй екс­пропріаторів!» або більш відвертим - «Грабуй награбоване!». На­ціоналізація землі, промисловості, включаючи не тільки підприє­мства важкої промисловості, а й малі та середні підприємства, сприяла зосередженню в руках держави знарядь і засобів вироб­ництва. Всеосяжна державна власність - економічна основа то­талітарної держави, скасування приватної власності позбавило працівників і підприємців найбільш ефективного стимулу до сум­лінної праці, до виявлення особистої ініціативи.

Більшість постсоціалістичних держав включила до своїх кон­ституцій статті, що захищають свободу підприємництва і право при­ватної власності. Так, ст. 41 Конституції України проголошує: «Ко­жен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.

Право приватної власності набувається в порядку, визначено­му законом... Право приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної не­обхідності... та за умови попереднього й повного відшкодування їх вартості».

Володіння, користування і розпорядження приватною власні­стю можуть бути ефективно реалізовані лише за умов свободи підприємницької діяльності й ринку. Тому деякі конституції за­кріплюють і ці свободи у додаток до права приватної власності (див.: ст. 49 Конституції Хорватії; ст. 42 Конституції України).

Права, які держава надає громадянам шляхом видання кон­ституцій та інших нормативних і законодавчих актів, можуть бути скасовані державною владою. Але щодо природних прав людини,


демократичні держави визнають їх невід'ємність. Так, ст. 22 Кон­ституції України закріпила принцип: конституційні права і сво­боди ... не можуть бути скасовані.

Таким чином, стосовно природних прав доходимо висновку, що природа наділяє людину певними невід'ємними фундаментальни­ми правами, які можуть бути протиставлені уряду, але мають ним же охоронятися; права людини - основоположні умови гідного людського існування. Термін «невід'ємні фундаментальні права» засновує підвалини національних конституцій. Це означає, що в ієрархії правових норм дані норми мають вищу юридичну силу, а інші, - що мають той самий предмет регулювання, повинні відпо­відати положенням Концептуальних конституційних норм. Проте як міжнародні документи з питань прав людини, так і національні конституції не встановлюють ані повного переліку невід'ємних прав людини, ані ієрархії норм із точки зору їхньої юридичної сили. «Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Консти­туцією, не є вичерпними», - говорить ст. 22 Конституції України 1996 р. Декларація незалежності США стверджує, що права на життя, свободу і прагнення щастя належать до категорії невід'ємних прав людини. Водночас Декларація визнає, що крім згаданих трьох прав існують інші - природні невід'ємні права людини.

З еволюцією історичних перетворень у розвитку суспільства каталог прав людини поступово ширився і згодом виникла по­треба включення поширеного переліку прав до міжнародних актів й національних конституцій.

Економічні, соціальні та культурні права. З достовірних дже­рел відомо, що конституційні документи XVIII- XIXст. прого­лошували, насамперед, так звані класичні, тобто громадянські й політичні права. Але навіть за цих часів деякі видатні економісти і філософи вважали, що громадяни мають право сподіватися зу­силь з боку державних органів, спрямованих на покращення їх життєвих умов. Так, філософи-просвітники згаданого періоду наводили аргументи на користь того, що набуло пізніше назви «соціально-економічних прав»: Жак Тюрго писав про право на працю, Джон Адаме і Гракх Бабеф - про право на освіту, а Томас Пейн - про право на пенсію за віком.

Заснована у 1919 р. Міжнародна організація праці з допомогою конвенцій і рекомендацій визначає міжнародні стандарти щодо праці й захисту працівників. Деякі соціальні та економічні права

6 — 6-565


82


Розділ 7


Конституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


83



містилися у Конституції Мексики 1917 p., Конституції УРСР 1919 р. (ст. 27 «...повна, всебічна і безплатна освіта», ст. 28 «Хто не працює -той не їсть»), Конституції Німеччини 1919 р. З огляду на наведені факти не можна погодитися з твердженням, що каталог прав лю­дини доповнився економічними, соціальними та культурними пра­вами лише з середини XXст. Це сталося значно раніше, і каталог прав людини доповнювався соціально-економічними правами по­вільно, крок за кроком, з початку XXст.

Загальна декларація прав людини (10.12.1948 р.) містила гро­мадянські, політичні, економічні та соціальні права. У ході опра­цювання обов'язкової до виконання Хартії з прав людини більшість держав погодилася з тим, що для трансформації міжна­родно визнаних норм у національне право, достатнім є прийнят­тя відповідного законодавчого акту; для реалізації соціальних і економічних прав потрібно дійти відповідного рівня економічно­го розвитку. Саме тому Міжнародний пакт про громадянські й політичні права однозначно встановлює як повинність кожної держави виконувати взяті на себе обов'язки: «Кожна держава-сторона цього пакту зобов'язується поважати і забезпечувати всім особам, які перебувають у межах її території та під її юрисдик­цією, права, що визнаються в цьому пакті...»(ст. 2).

Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні пра­ва формулюється як побажання, як завдання на майбутнє: «Кожна держава, що бере участь у цьому Пакті, зобов'язується в індивіду­альному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробіт­ництва, зокрема в економічній і технічній галузях, вжити у макси­мальних межах заходів щодо забезпечення поступового повного здійснення прав, що визнаються в цьому Пакті, усіма належними способами, включаючи, зокрема, вжиття законодавчих заходів» (ст. 2). І все ж таки органічний зв'язок між класичними політични­ми та економічними, соціальними та культурними правами оче­видний. Особа, яка, наприклад, не має відповідних елементарних знань, не може скористатися своїми політичними правами згідно зі своїми інтересами. У той самий час відсутність свободи і рівності перед законом не може дати гарантії життя, гідного людини. Саме тому Віденська декларація, прийнята на Всесвітній конференції з прав людини у 1993 р. встановила: «Усі права людини універсальні, неподільні, взаємозалежні та взаємозв'язані. Міжнародне співто­вариство повинно ставитися до прав людини глобально на спра-


ведливій і рівній основі... держави, незалежно від їхніх політичних, економічних і культурних систем, зобов'язані заохочувати і захи­щати права людини і основні свободи».

§ 5. Судовийтоіншийюридичний захистправісвобод

«Сутність права, - писав відомий російський філософ В. С. Со-ловйов, - полягає у рівновазі двох моральних інтересів - особис­тої свободи і спільного блага». У разі конфлікту цих інтересів їх гармонію, рівновагу може відновити спеціально заснований дер­жавний орган - суд. Фундаментальні права людини мають переду­мовою свого існування, з одного боку, державу, яка їх гарантує і захищає, з іншого - протистояння саме цієї держави основним пра­вам. Суспільство втілюється у державі. Тому додержання інтересів суспільного блага потрібно враховувати у процесі виправдовуван­ня основних прав. Держава має захищати свободу індивіда за умов гарантування достатнього захисту суспільних інтересів. Для реал­ізації прав людини потрібні не тільки міжнародно визнані й закрі­плені конституцією правові норми, а й відповідні державні та міжна­родні механізми і процедури захисту прав людини і громадянина, а також можливість захисту прав від свого імені в дійсно незалежно­му суді або в іншій державній чи міжнародній інстанції. До таких механізмів належить, насамперед, суд. «Кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національни­ми судами у разі порушення її основних прав, наданих їй консти­туцією і законом», - проголошує ст. 8 Загальної декларації прав людини. Система судових органів і порядок їх функціонування визначаються національним правом кожної держави. Національні системи судових органів об'єднуються у дві основні групи.

1. Континентально-європейська система (Австрія, Італія, Німеччина. Франція та ін.). У країнах цієї групи діють загально­громадянські суди, що розглядають позови про порушення прав громадян іншими громадянами, а також адміністративні суди, що розглядають позови про порушення прав людини державою, її органами чи посадовими особами.

Судова влада, з огляду на ст. 66 Конституції Франції, стоїть на сторожі особистої свободи громадянина. Стаття 66 означає, що судова влада не тільки правочинна припиняти посягання на осо­бисту свободу, а й вказує на те, що будь-який захід державних


84


Розділ 7


наонституційно-правовийстатуслюдиниігромадянина


85



органів, які обмежують свободу, підконтрольні суду. Це положен­ня Конституції підтверджує ст. 136 КПК Франції, абзац 3 якої встановлює: «У всіх випадках посягання на свободу особи справа ніколи не може бути порушена адміністративними органами - це виключна компетенція судів загальногромадянських».

Адміністративна юстиція - окрема гілка судової влади, завдан­ням якої є вирішення адміністративних спорів, тобто конфліктів між фізичними й юридичними особами, з одного боку, та органами й посадовими особами публічної адміністрації - з іншого. У разі порушення такими актами закону їх або скасовують, або зобов'я­зують ці чи вищі органи внести необхідні поправки або зміни.

У Франції та Італії суд, який очолює систему адміністративної юстиції, називається Державною радою. Система адміністративних судів Німеччини включає три інстанції: адміністративний суд - пер­ша інстанція; Земельний вищий адміністративний суд - апеляційна інстанція; Федеральний адміністративний суд - касаційна інстанція.

2. Англосаксонська система (Великобританія, Австралія, США, Індія та ін.) не передбачає виділення окремої адміністративної юстиції. Усі позови розглядають суди загальної компетенції. Ство­рені нещодавно Претензійний і Податковий спеціалізовані суди підконтрольні судам загальної юрисдикції, які здійснюють без­посередній контроль за законністю адміністративних актів із до­помогою судових наказів. Судовий наказ, що зобов'язує посадо­ву особу виконати дію чи видати акт, укладення якого входить до її компетенції, називають мандамус; судовий наказ, який заборо­няє певні дії посадовій особі, називають інджанкш.

Суд - остання «фортеця» громадянина, який обстоює свої пра­ва і свободи. На жаль, за сучасних часів у судовій практиці Украї­ни трапляються досить часті випадки відмови посадових осіб (і республіканського, і місцевого рівня) від виконання судових рішень, що набули чинності. Це свідчить про те, що судова влада держави ще не набула належної сили й авторитету. Позбавити країну від самодурів-можновладців міг би закон, який встановив би кримінальну відповідальність за невиконання судових рішень. Якщо не домогтися безумовного, чіткого виконання судових рішень, не будуть виконані обов'язки, які взяла на себе Україна, що ратифікувала Пакти з прав людини 1966 р. і стала повноправ­ним членом Ради Європи.

Уповноважений з прав людини (омбудсмен). Інститут упов­новажених з прав людини сформувався у Скандинавських краї-


нах наприкінці XIXст. Практика підтвердила ефективність цьо­го інституту. Більшість демократичних держав доповнила цим інститутом існуючі механізми захисту прав людини. У Швеції, Норвегії, Фінляндії, де він був заснований, уповноважений з прав людини називається омбудсмен, в Іспанії - народний захисник, у Португалії - гарант справедливості, у Великобританії - парла­ментський комісар з прав людини, в Україні - уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Призначений на посаду рішенням парламенту, уповноважений з прав людини є незалеж­ним від уряду, виконавчої і судової влади. Звичайно, до його по­вноважень входить розслідування будь-яких протизаконних дій і зловживань виконавчою владою та її посадовими особами. Роз­слідування провадяться як з власної ініціативи уповноваженого, так і на підставі скарг громадян. Він не має повноважень прийма­ти обов'язкові для виконавчої влади рішення стосовно поновлен­ня порушених прав і відшкодування збитків. Але його рекомен­дації щодо вжиття заходів з Метою захисту прав і свобод людини, як правило, враховуються виконавчою владою.

§ 6. Міжнародно-правовийзахистправлюдини

Сучасне міжнародне право розглядає права людини як при­родні і невід'ємні. Тобто права людини не є дарунком держави. Визнається, що сфера захисту прав людини не є виключною ком­петенцією держави. Міжнародне співтовариство вживає усіх за­ходів для запобігання і ліквідації порушень прав людини в тій чи іншій державі. Склалися й існують міжнародно-правові засоби і способи контролю за дотриманням прав людини. Створений спеці­альний міжнародний механізм захисту прав людини - спеціальні міжнародні органи, які мають компетенцію розглядати випадки порушення прав людини у державах. Серед них можна назвати кілька найавторитетніших:

Комісія ООН з прав людини - функціональна комісія Еконо­мічної і соціальної ради (ЕКОСОР) ООН, складається з 53 пред­ставників держав—членів ООН. В її рамках діють різні робочі гру­пи, спеціальні доповідачі з питань прав людини. Серед функцій її треба зазначити проведення досліджень, подання рекомен­дацій ЕКОСОР. Комісія сприяє кодифікації і прогресивному роз­витку міжнародного права в галузі прав людини, готуючи проек­ти міжнародних декларацій, угод та інших документів. Під егі-


86

Розділ 7

дою Комісії діє процедура розгляду приватних скарг на підставі резолюції ЕКОСОР 1503 від 27 травня 1970 p., яка є універсаль­ною і не залежить від згоди держави, до неї може звернутися гро­мадянин з будь-якої держави.

На підставі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р. і Факультативного протоколу до нього працює Комі­тет з прав людини, який складається з 18 експертів. У Комітеті роз­глядаються індивідуальні скарги на порушення передбачених у пакті прав з держав, що ратифікували Факультативний протокол. Отри­мавши скаргу, Комітет доводить цей факт до відома держави-поруш-ника, яка має протягом 6 місяців надати письмові пояснення щодо порушення і заходів, що будуть вжиті для відновлення прав.

Європейський суд з прав людини був створений відповідно до Європейської конвенції про захист прав і основних свобод 1950 p., укладеної в рамках Ради Європи. З набранням чинності у 1998 р. Протоколу № 11 до Конвенції відбулося реформування первісно створеного механізму розгляду індивідуальних скарг з метою спрощення і підвищення ефективності. Конвенція передбачає процедуру подання скарги і умови неприйнятності скарг: ано­німність; оскарження порушень прав, не зазначених у Конвенції; розглядання цієї ж скарги в іншій процедурі міжнародного роз­гляду; не використані усі внутрішньодержавні засоби правового захисту; пропуск 6-тимісячного терміну після дати прийняття остаточного внутрішньодержавного рішення по справі. Рішення Суду є обов'язковими для держави. За виконанням рішень слідкує Комітет міністрів Ради Європи.

Відповідно до Міжнародної конвенції про ліквідацію усіх форм расової дискримінації діє Комітет з ліквідації расової дискримі­нації (18 експертів), Конвенції про права дитини - Комітет з прав дитини (10 експертів), Конвенції проти тортур й інших жорсто­ких, нелюдських і таких, що принижують гідність, видів повод­ження - Комітет проти тортур (10 експертів) тощо. Усі ці коміте­ти створені для аналізу здійснення відповідних конвенцій. Вони отримують і розглядають доповіді про законодавчі, судові та інші заходи, що вживаються державами-учасниками з метою виконан­ня їх зобов'язань за конвенціями.


Розділ 8

Політико-територіольнийустрійдержави

§ 1. Поняттяполітико-територіальногоустрою

Під політико-територіальним устроєм слід розуміти національ­но-територіальну організацію держави, що охоплює правове ста­новище складових частин держави (республік, штатів, провінцій, земель, кантонів тощо) і порядок взаємовідносин між централь­ними та місцевими органами влади.

Політико-територіальний устрій вивчає проблеми з питань організації території держави, її складових частин, їх правове ста­новище, взаємовідносини між центральними й місцевими держав­ними органами влади.

Розрізняють дві основні форми політико-територіального ус­трою: унітарну та федеративну. Вибір конкретної форми політи­ко-територіального устрою залежить від багатьох чинників: соці­ально-економічних, географічних, історичних, національних, площі території тощо.

§ 2. Унітарнаформа політико-територіальногоустрою

Унітарною називається єдина централізована держава, з тери­торією, що розподілена на звичайні адміністративно-територіальні або національно-територіальні одиниці, до складу яких не нале­жать державні утворення. У сучасному світі більша частина дер­жав - і однонаціональних, і багатонаціональних як республікансь­ких, так і монархічних - є унітарними.

Унітарна форма закріплена деякими конституціями. Так, у Конституції Іспанії зафіксовано, що вона грунтується на непо­рушній єдності іспанської нації, яка є єдиною і неподільною для всіх іспанців. Вона визнає і гарантує право на автономію націо­нальностей і регіонів, де вони проживають, а також відносини со­лідарності між ними. Конституція Італійської Республіки прого­лошує: •«Республіка єдина і неподільна, визнає та заохочує місцеві автономії; здійснює найширшу адміністративну децентралізацію у тих сферах діяльності, які входять до компетенції держави; ко-


88


Розділ 8


Політико-територісільнийустрійдержави


89



ординує принципи й методи законодавства стосовно вимог авто­номії та децентралізації». Китайська Народна Республіка є, як відомо, багатонаціональною державою. Проте за формою політи-ко-територіального устрою КНР це - унітарна держава. Консти­туція КНР 1982 p. проголошує її єдиною багатонаціональною дер­жавою, яка була утворена загальними зусиллями народів різних національностей усієї країни, а автономія надається національ­ним меншостям, що компактно мешкають на її території. А ось Конституція Республіки Болгарія 1991 р., на території якої про­живає національна меншість (турки), проголошуючи Болгарію єдиною з місцевим самоврядуванням, додає, що у державі утво­рення територіальної автономії вважається неприпустимим.

Більшість конституцій зарубіжних держав безпосередньо не закріплює унітарної форми державного устрою.

Унітаризм прийшов на зміну феодальній роздрібненості й тому в історичному сенсі зіграв прогресивну роль. На сучасному істо­ричному етапі є змога простежити тенденцію щодо зміцнення центральної влади у державах, посилення контролю центральних органів влади за місцевими органами та органами самоврядуван­ня. З погляду на управління державою унітарній формі віддаєть­ся перевага перед федерацією.

Як політико-територіальна форма устрою унітаризм має такі головні ознаки: на території всієї країни діє єдина конституція; функціонує єдина система вищих органів державної влади й уп­равління, а її юрисдикція поширюється на всю територію країни; правосуддя здійснюється у межах централізованої системи на підставі єдиних норм матеріального та процесуального права; діє єдина структура органів конституційного контролю (нагляду); те­риторія розподіляється, як правило, на прості адміністративно-територіальні одиниці (області, провінції, округи, воєводства тощо), а іноді й на автономні адміністративно-територіальні чи національно-територіальні одиниці, правове становище яких ре­гулюється конституцією й нормативними актами (КНР, Італія, Іспанія); права органів влади і самоврядування встановлюються в однобічному порядку центральною владою; встановлене єдине громадянство.

Унітаризм певною мірою зумовлюється також потребами рин­кової економіки.


§ 3. Федеративнаформа політико-територіальногоустрою

Федеративна форма політико-територіального устрою менш поширена порівняно з унітарною формою.

Сьогодні у світі існують такі федеративні держави, як Росія, США, Канада, Австралія, Німеччина, Австрія, Бельгія, Союзна Республіка Югославія, Аргентина, Бразилія, Мексика, Індія та ін., тобто країни, які відіграють провідну роль в економіці світу. Вони розташовані на різних континентах, вирізняються площами своїх територій (від Австралії, яка займає весь континент, до невели­ких - Австрії та Бельгії) та є унікальними за ступенем свого пол­ітичного й культурного розвитку, а також за національним скла­дом населення. Загальна кількість їх населення наближається до півтора мільярди громадян.

Спочатку федерація виникла у США (1787 p.). Політико-те-риторіальний устрій окремих країн не є сталим. Про це свідчить досвід деяких європейських держав. Так, протягом XXст. Чехо-словаччина була унітарною державою (1918 - 1968 pp.), федера­тивною державою (1969 - 1992 pp.), а з січня 1993 р. Чехосло­вацька Федерація взагалі припинила своє існування. На її тери­торії утворилися дві унітарні держави - Чеська Республіка і Словацька Республіка (Словаччина).

У 1946 р. була утворена Югославська Федерація, до складу якої входили шість республік і два автономних краї. Події кінця 80-х -початку 90-х років XXст. призвели до розпаду федерації у тому вигляді, який був передбачений Конституцією 1974 p., і утворена нова Югославська Федерація - Союзна Республіка Югославія, суб'єктами якої стали лише дві республіки - Сербія та Чорного­рія. Решта колишніх суб'єктів Югославської Федерації тепер існує як самостійні національні держави.

У 1993 р. завершився довгий процес перетворення Бельгії з унітарної держави на федеративну.

Федерація - це союзна держава, що складається з окремих дер­жавних утворень (республік, штатів, земель, провінцій). До скла­ду Російської Федерації входять різноманітні суб'єкти федерації: республіки; краї; області; автономна область; Москва, Санкт-Пе­тербург - міста федерального підпорядкування - та автономні округи. Ці державні утворення мають назву «суб'єкти федерації».


90


Розділ 8


Політико-територіальнийустрійдержави



Правове становище республік, штатів, земель, провінцій регу­люється конституцією федерації та власними конституціями суб'єктів федерації, що мають відповідати конституціям спілки (союзу). В Індії, наприклад, тільки один штат з 25 (Джамму й Кашмір) має власну конституцію.

Обов'язковість відповідності конституцій суб'єктів федерації конституції союзу передбачена у законах Німеччини, Австрії та інших федеративних держав. Так, ст. 28 Основного Закону ФРН проголошує, що конституційний устрій земель має відповідати основним завданням республіканської, демократичної та соціаль­ної правової держави згідно з вимогами сучасного Основного За­кону. Суб'єктам федерації надається право в межах їх компетенції приймати закони, що не суперечать загальнофедеративному за­конодавству.

В окремих федераціях (США, Бразилія, Мексика, Австралія та ін.) утворені своєрідні територіальні одиниці. Так, у США, Мексиці та інших федеративних державах існують федеральні округи, є острівки, рифи, континентальний шельф, внутрішні мор­ські води, які не є суб'єктами федерації.

Конституції федеративних держав не надають суб'єктам фе­дерації права виходу з федерації, тобто права сецесії.

Проте, як свідчить історія федералізму, інколи цього не досить, щоб стати перешкодою для виходу з федерації окремих суб'єктів за їх бажанням.

Так, Конституція Югославії 1974 р. і Конституційний закон про Чехословацьку Федерацію 1968 р. не надавали суб'єктам фе­дерації права на вихід з неї. Проте колишні суб'єкти федерації, зокрема Хорватія, Словенія та інші суб'єкти, розірвали федера­тивну спілку, провівши референдум.

Чехословацька Федерація припинила своє існування на під­ставі прийнятих Федеральними зборами Чехословаччини низки конституційних законів.

Політичній історії відомі інші випадки виходу з федерації та створення незалежних держав. Це розпад СРСР та утворення су­веренних незалежних держав, вихід Бангладеш із Пакистанської Федерації, а Сінгапуру - з Федерації Малайзії. Однак у деяких випадках спроба вийти зі складу федерації придушувалася зброй­ними федеральними силами. Закінчилася поразкою у жовтні 1995 р. спроба з допомогою референдуму вийти зі складу пере-


важно англомовної Канадської Федерації франкомовної провінції Квебек.

Принципи устрою федерації. 1. Федерація побудована за те­риторіальним принципом. Це США, Бразилія, Мексика, Авст­рія, Німеччина, Австралія та ін. Так, жоден із 50 штатів США не був утворений за національною ознакою, однак на півдні країни темношкіре населення складає більшість; у Мексиканських Сполу­чених Штатах існують три національні групи і 31 штат; в Арген­тині утворено 22 штати, де є дві національні групи; у Німеччині є одна нація, а суб'єктів федерації після об'єднання з НДР - 16; в Австрії проживає одна нація, проте земель, які є суб'єктами фе­дерації, - 9.

2.Федерація, побудована за національним принципом. Суб'єк­
тами федерації Союзної Республіки Югославія за Конституцією
1992 р. є дві республіки - Сербська Республіка та Республіка
Чорногорія. Незважаючи на дуже велику відмінність у кількості
населення, суб'єкти федерації мають рівні права. Досить сказати,
що коли президентом СРЮ буде обраний серб, то прем'єр-
міністром буде чорногорець, і навпаки; республіки мають свої
конституції і громадянство.

Рівноправними суб'єктами бельгійської федерації, починаю­чи з 1993 p., коли завершилася трансформація Бельгії від унітар­ної до федеративної держави, є община Фландрія, населення якої розмовляє нідерландською мовою, община Валонія, що застосо­вує французьку мову, та Брюсельський регіон, де вживають обидві мови. Суб'єкти цієї федерації рівноправні. Утворенням федерації були припинені сепаратистські тенденції серед фламандців, які складають близько 60% десятимільйонного населення Бельгії.

Індія - багатонаціональна держава, що об'єднує понад десять націй, велику кількість народностей та етнічних груп. Період з 1956 по 1960 pp. відзначено як добу реорганізації індійської фе­дерації за національною основою. Значну частину багатонаціо­нальних штатів було реорганізовано в однонаціональні. У 1989 р. функціонувало 25 штатів і кілька союзних територій. У цілому національний принцип побудови федерації в Індії виправдав себе.

3.Федерація, побудована за змішаним принципом: національ­
ним і територіальним. Згідно з Конституцією Російської Феде­
рації до складу держави входять утворені за національним прин­
ципом - 21 республіка, одна автономна область і 10 автономних


92


Розділ 8


Політико-територіальнийустрійдержави


93



округів, за територіальним принципом - 49 областей і два міста федерального значення.

Суб'єкти федерації мають свої законодавчі, виконавчі та су­дові органи. Називаються вони по-різному. Так, законодавчий орган штатів в Індії є легіслатурою, у США - законодавчою чи генеральною асамблеєю, у Мексиці - законодавчим органом, у Німеччині та в Австрії - ландтагом землі тощо.

Законодавчі органи суб'єктів федерації обираються виборчим корпусом штату (землі). За своєю структурою вони або однопа­латні (Німеччина, Австрія, більшість штатів Індії та один штат-Небраска - у США), або двопалатні.

Виконавчу владу уособлює губернатор, який обирається пов­нолітніми громадянами (США, Мексика та ін.) або призначаєть­ся президентом (Індія). Іноді це робить уряд землі, який обираєть­ся ландтагом землі (Німеччина, Австрія).

Суб'єкти федерації мають, як правило, особисте громадянство. Характерною формальною ознакою федеративної держави є по­двійне громадянство. Подвійне громадянство зафіксовано у кон­ституціях США, Німеччини, Австрії.

Так, розділ І і поправка XIVдо Конституції США передбача­ють, що особи, народжені або натуралізовані у США та підлеглі їх владі, є громадянами США і штатів, де вони проживають.

У конституціях латиноамериканських федерацій (Мексика, Бразилія, Аргентина, Венесуела) закріплюється союзне громадян­ство та громадянство суб'єктів. Але відносини у галузі громадян­ства регулюються переважно законами федерації.

У Конституції Австрії (п. 1 ст. 6) записано, що для кожної землі існує своє громадянство. Головною передумовою громадянства землі є належність до однієї з ії общин. З набуттям громадянства землі набувається й громадянство федерації. Кожен громадянин федерації має у будь-якій із земель такі самі права й обов'язки, що й громадяни цієї землі.

Конституція ФРН відносить до компетенції федеральних органів встановлення громадянства федерації (п. 2 ст. 73), а ст. 74 п. 8 встановлення громадянства земель відносить до конкурую­чого законодавства. Кожен німець має у кожній землі однакові громадянські права та обов'язки (п. 1 ст. 33). З набуттям феде­рального громадянства автоматично надається громадянство ок-


ремої землі. Конституція Індії встановлює тільки союзне грома­дянство.

Федеральний парламент, як правило, будується за двопалат­ною схемою. Верхні палати відбивають інтереси суб'єктів феде­рації. Вони мають різні назви: Сенат (США, Мексика, Бразилія, Канада); Рада штатів (Індія), Федеральна Рада (Австрія), Рада федерації (Росія).

Нижні палати є органами загальносоюзного представництва, вони обираються за територіальними виборчими округами на менш тривалий строк повноважень, ніж верхні палати.

Верхні палати є представниками інтересів суб'єктів федерацій, вони обираються на довший термін, ніж нижні палати. Існують різні способи утворення верхніх палат. Перший спосіб полягає у тому, що вони обираються у фіксованому складі, незалежно від кількості населення суб'єктів федерації, площі їхніх територій та інших критеріїв. Так, усі 50 штатів США обирають до Сенату по два сенатори; кожен штат і федеральний округ Мексиканських Сполучених Штатів також обирає по два члени палати сенаторів, а кожен штат Бразилії - по три сенатори. Другий спосіб утворен­ня верхніх палат передбачений, наприклад, конституціями Австрії та Індії. Кількість членів Федеральної ради Австрії та Ради штатів в Індії, які обираються відповідно землями та штатами, залежить від кількості населення суб'єктів федерації. Так, найчисленніша земля Австрії обирає до Федеральної ради 12 представників, а значно більший за кількістю населення Індійський штат - 34 чле­ни до Ради штатів. Менш населені суб'єкти цих федерацій, відпо­відно, - 3 і 4 представники. Характерну рису утворення Ради штатів в Індії становить призначення 12 її членів президентом республіки. Третій спосіб притаманний Сенату Канади та Бун­десрату Німеччини. Конституції цих держав установили різні норми представництва, які залежать від кількості населення провінцій у Канаді (4-24) та земель у Німеччині (3-6).

Сенатори у Канаді призначаються генерал-губернатором, а члени бундесрату призначаються та відкликаються урядами зе­мель; нарешті, останній спосіб - розмежування компетенції між союзом і суб'єктами федерації - має велике значення, оскільки від принципів розподілу такої компетенції залежать правове ста­новище суб'єктів федерації, їхні відносини поміж собою та з цен­тром. Ці питання вирішуються неоднаково в різних федераціях і


94


Розділ 8


Політико-територісшьнийустрійдержави


95



на різних ступенях їх розвитку. Усе залежить не тільки від відно­син поміж класами й націями всередині країни, а й від причин, що диктуються міжнародним становищем.

Федерації розрізняються за ступенем централізації або децен­тралізації влади.

Конституції передбачають розмежування компетенції між цен­тром і державними утвореннями. Компетенція - це сукупність закріплених у правових нормах повноважень у різних сферах діяльності, розподіл прав між федерацією в цілому та її суб'єкта­ми. Такий розподіл забезпечується нормативними актами в різний спосіб. Часто компетенція має кілька видів: виключну компетен­цію федерації (тобто таку, яка виконується тільки союзними орга­нами); виключну компетенцію суб'єктів федерації; сумісну, або збіжну, компетенцію федерації та її членів; залишкову компетен­цію (в Австрії та у Німеччині існує поняття «конкуруючої компе­тенції», остання являє собою різновид збіжної, або сумісної, ком­петенції).

У деяких країнах (США, Канаді, Латиноамериканській Феде­рації) існують два види компетенції: виключна компетенція со­юзу та залишкова компетенція суб'єктів федерації. До виключної компетенції США належить регулювання поміжштатної та зов­нішньої торгівлі; карбування монет, встановлення стандарту міри та ваги; оголошення війни; призов до військової служби та утри­мання армії; створення та утримання Військово-Морського Фло­ту; здійснення зовнішніх відносин; укладення позик від імені США; видання законів для забезпечення цих повноважень (ст. 1 розд. 8 тощо). Решта питань, не згаданих у цьому переліку, згідно з поправкою X, стосуються виключної компетенції штатів (про­ведення виборів, встановлення органів місцевого самоврядуван­ня, охорона здоров'я і громадського порядку, прийняття та вне­сення змін до Конституції штату та його органів влади й управ­ління, ратифікація поправок до Конституції США).

Конституція Індії закріплює такі види компетенції: виключну компетенцію союзу, виключну компетенцію штатів і сумісну ком­петенцію союзу і штатів.

До виключної компетенції союзу Конституція Індії відносить 97 питань, у тому числі всі питання щодо організації і здійснення оборони країни; зовнішньої політики (відносини з іноземними


державами; дипломатичне, консульське й торгове представниц­тва; участь у міжнародних конференціях; укладення угод з іно­земними державами; питання війни та миру; громадянство, нату­ралізація та іноземні піддані. До них належать також питання щодо залізничних, морських і повітряних шляхів сполучення, за­собів зв'язку; грошового обігу; монетарної системи, іноземної ва­люти, банківської справи, фондових і товарних бірж; розвитку ос­новних галузей промисловості; розвитку й керівництва культур­ними установами національного значення тощо).

До виключної компетенції штатів належать: забезпечення гро­мадського порядку і поліцейська служба; здійснення правосуддя; місцеве самоврядування; охорона здоров'я, освіта (за винятком питань, віднесених до компетенції союзу); засоби зв'язку, а також велике коло питань, пов'язаних із сільським господарством. Про­те за умов надзвичайного стану союзний парламент має право приймати рішення з будь-яких питань.

До сумісної компетенції союзу і штатів віднесено: криміналь­не право і кримінальний процес; законодавство про шлюб, сім'ю та опіку; значну частину цивільного права і цивільного процесу; законодавство про профспілки, промислові й трудові конфлікти; контроль за цінами.

Питання, що не передбачені жодним із видів компетенції, на­лежать до повноважень штатів.

§ 4. flsTOHOMHiутворенняузарубіжнихдержавах

У сучасному світі нараховується близько двох тисяч великих і малих народів. Серед них більш як 320 перевищують мільйонне населення. На планеті немає держави, де разом з основною на­цією, яка дала своє ім'я державі, не жили б представники інших націй, народностей або етнічних груп. Одні національні меншості проживають компактно, інші - розсіяні серед основної нації.

Конституції держав з демократичними традиціями проголо­шують рівність громадян, незалежно від їх расової та національ­ної належності, а національні меншості, що проживають компакт­но, представлені у різних видах автономії. Іноді рівноправність у всіх сферах суспільно-політичного, економічного та культурного життя декларується в інший спосіб.


96


Розділ 8


Політико-територіальнийустрійдержави


97



Автономія - це внутрішнє самоврядування певної держави, яка має географічні, історичні, національні або інші особливості. Автономія притаманна як унітарним (Італія, Іспанія, Велико­британія, Данія, КНР, Португалія, Фінляндія тощо), так і феде­ративним (Індія, Росія) державам. За характером автономія буває національно-територіальною та адміністративно-терито­ріальною.

До національно-територіальної автономії належать союзні те­риторії й автономні округи в Індії; автономії німецького населення в Італії (область Трентино-Альто-Адидже), в Іспанії (Країна Басків, Каталонія, Галісія тощо), Аландські острови у Фінляндії (заселені шведами), Гренландія у Данії (заселена ескімосами). У КНР утво­рено кілька видів національно-територіальних автономій.

Адміністративно-територіальна автономія утворюється з ура­хуванням історичних, географічних, господарських та інших умов стосовно різних частин держави, наприклад Азорські острови та острови Мадейри (Португалія); Шотландія та Північна Ірландія (Великобританія).

Адміністративно-територіальна автономія має більше прав, ніж звичайна адміністративна одиниця. Правове становище автоном­них утворень закріплене в конституціях, а також в окремих ста­тутах (положеннях про національно-територіальну автономію).

Згідно з Конституцією Італії республіка розподіляється на області, які користуються широкою децентралізацією в межах єдиної і неподільної республіки. Серед двадцяти областей існує п'ять (Сицилія, Сардинія та ін.) областей, що були утворені в кількох районах для компактно проживаючих етнічних меншос­тей. Якщо правове становище п'ятнадцяти звичайних областей регулюється конституцією й нормативними актами уряду, одна­ковими для всіх областей, то устрій п'яти національних областей регулюється спеціальними статутами, що були прийняті у формі конституційних законів.

Так, згідно з Конституційним законом про спеціальний статут область Трентино-Альто-Адидже має такі органи: обласну раду, що обирається на загальних виборах за пропорційною системою на п'ять років, обласну джунту та її голову (виконавчий орган). Склад обласної ради повинен відповідати мовним групам, пред­ставленим у раді області. Заступники голови належать, відповід­но, до італомовної та до німецькомовної груп.


Обласна рада може бути розпущена, якщо чинить дії, які супе­речать конституції, або серйозно порушує закони.

Нормативні акти забезпечують їй значні повноваження з пи­тань управління місцевими справами (охорона громадського по­рядку, організація місцевих органів, економіка, туризм, керівниц­тво благодійними закладами й органами охорони здоров'я, реміс­ниче та професійне навчання, допомога школі, транспортні засоби тощо). Виконуючи свої функції, обласна рада приймає закони за умови, що останні не перешкоджатимуть національним інтересам інших областей. Закони оприлюднюються за згодою уряду. Спо­ри стосовно таких законів вирішує Конституційний Суд. Націо­нальна проблема в Іспанії є однією з найскладніших. Країна має десять великих автономних одиниць, серед яких Каталонія (на­селення - 6 млн), Країна Басків (2 млн), Галісія, Андалусія та Балеарські острови. Цим одиницям надано статус національної автономії. Країна Басків, до якої входять три провінції, вперше дістала автономію ще у 1425 p., Каталонія - у 1914 р. За режиму Франко автономію було скасовано.

Конституція Іспанії 1978 р. відновила автономію для кількох регіонів. Правовий статус регіональних автономних одиниць ре­гулюється Загальним положенням до конституції (ст. 2 ч. 8 гл. 1, 2, 3) та органічними законами 1979 р. про статут автономії Ката­лонії і про статут автономії Країни Басків.

Інші регіональні автономні утворення також мають свої стату­ти. Конституція (ст. 2) заснована на непорушній єдності іспансь­кої нації, єдиної й неподільної для всіх іспанців. Вона також визнає й гарантує право на автономію для національностей і регіонів, їх складових частин, а також відносини солідарності між ними.

Право клопотання про утворення автономії належить Зборам представників провінції або кожного з островів. Вони мають роз­робляти статути. Статус автономії затверджується Генеральним парламентом. Регіональні об'єднання мають свої органи самовря­дування: законодавчу асамблею, яка обирається загальними ви­борами, та урядову раду, яка здійснює виконавчі й адміністративні функції. Голова, що її очолює, призначається королем за подан­ням законодавчої асамблеї. Статут регулює питання про компе­тенцію автономного утворення.

КНР - багатонаціональна держава. Крім основної нації - ки­тайців (хань) - у країні проживають близько 60 національних

7 -6-565


98

Розділ 8

меншин, серед яких найчисельнішими є чжуани (14 млн), уйгури (6 млн), дунгани, тибетці, монголи (по 4 млн кожна меншина), мяо (близько 5 млн), корейці (2 млн) та ін. Загальна кількість не-китайських народів перевищує 120 млн чоловік, або 10 відсотків усього населення країни. Національні меншини розселені пере­важно на околицях, на великій площі, що складає 60 відсотків усієї території країни.

Конституція КНР проголошує рівноправність усіх національ­ностей, гарантує їм законні права та свободи, охороняє їхні пра­ва, забороняє дискримінацію, пригноблення будь-якої національ­ності та дії, спрямовані на підрив єдності між національностями та їх розбрат.

У регіонах компактного проживання національних меншин здійснюється національна автономія, створюються органи само­врядування.

Залежно від чисельності населення національної меншості та площі території, яку вона займає, ступеня громадсько-політич­ного, економічного та культурного розвитку створено 159 авто­номних одиниць різного рівня. Серед них п'ять найбільших авто­номних районів (Тибет, Внутрішня Монголія, Сидзян-Уйгурсь-кий тощо), кілька десятків автономних округів та автономних повітів. Національні автономні райони існують як невід'ємна скла­дова частина КНР. Конституція КНР (розділ 6) та закон про на­ціональну районну автономію 1984 р. закріплюють правове ста­новище автономних одиниць. Органами самоврядування у райо­нах національної автономії є збори народних представників і народний уряд. Вони виконують повноваження місцевих органів влади, а також користуються правом на самоврядування у межах компетенції, встановленої конституцією, законом про національ­ну районну автономію та іншими законами. Організація та поря­док діяльності органів самоврядування у районах національної автономії зафіксовані Положенням про автономію.

Органи самоврядування у районах національної автономії ма­ють право розпоряджатися фінансами на місцях, планувати гос­подарське будівництво місцевого значення, керують справами освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, охороняють пам'ятники культури, мають право форму­вати (з санкції уряду республіки) загони громадської безпеки для охорони порядку. У межах своєї компетенції органи самовряду­вання приймають постанови.


Розділ 9

Вибориіреферендум узарубіжнихкраїнах

§ 1. Вибори: поняття, соціальнепризначення

таполітичнароль. Конституційно-правоверегулювання

Одним з елементів демократії є вибори до різного роду цент­ральних і місцевих представницьких установ. Ці установи ство­рюються правоздатними громадянами шляхом голосування за кандидатів, яких висувають відповідно до встановлених законом правил. У зарубіжних країнах існують й інші органи, що також обираються або населенням країни, або населенням суб'єктів фе­дерації чи адміністративно-територіальних одиниць. У всіх цих випадках проводяться загальні, федеральні, місцеві та інші вибо­ри, які являють собою масові політичні кампанії.

Вибори - це процедура обрання представників влади, коли певна група людей (виборців) висуває зі свого оточення одного або кількох членів для виконання будь-яких громадських функцій.

Питома вага і значення виборів у політичному житті різних країн неоднакові. Так, у Великобританії обираються тільки ниж­ня палата парламенту (палата громад) й місцеві органи (ради ад­міністративних графств, міст-графств, муніципальних і немуні-шшальних міст і парафій). У Франції коло виборних органів дещо ширше. Там обираються глава держави, дві палати парламенту і органи місцевого самоврядування. У Болгарії шляхом всенарод­ного голосування обираються президент, Великі Народні збори (спеціальний установчий орган), Народні збори (парламент), а також органи самоврядування (ради громад) і органи виконавчої влади у громадах (кмети). Значна кількість органів і посадових осіб обирається у США.

Проте вирішальне значення має не кількість виборчих кам­паній, а сутність виборів. Вибори певною мірою відбивають пе­ребіг політичної боротьби між різними спільностями людей у кон­кретній країні, виразниками інтересів яких є політичні партії, суспільні рухи, національні політичні асоціації тощо. У ході ви­борів вони мають змогу виступати з власними лозунгами й боро-


TOO


Розділ 9


бибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


101



тися за свої політичні цілі. Найбільш гострою і послідовною є виборча боротьба, в якій беруть участь сильні та впливові партії з досить високою свідомістю народних мас. При цьому у виборців з'являється справжня альтернатива вибору: голосувати за партії, які з різними модифікаціями виступають за збереження еконо­мічного й політичного статус-кво, або за реформістські (рево­люційні) партії, що вимагають докорінних змін існуючого ладу. Революційна боротьба партій у ході виборів велася, наприклад, в Індії, Угорщині, Португалії, Польщі, Болгарії (у недавньому минулому - і в інших країнах). Там, де згадані умови відсутні, вибори перетворюються на фікцію (Куба, КНДР, В'єтнам, КНР, ОАЕ та ін.).

Вибори у переважній більшості сучасних зарубіжних держав відбивають складні процеси у політичній системі суспільства.

Вибори державних органів і посадових осіб громадянами (підданими) - найпоширеніша форма безпосередньої демократії. Хоча остаточно вони знаходять вияв в акті голосування, зміст цього інституту, як і його безпосередньо демократична сутність, цим не вичерпуються. Вибори охоплюють цілий процес, який на­зивається виборчою кампанією, що починається від призначення дати виборів і включає всі стадії підготовки до них: утворення виборчих округів, дільниць для голосування, складання або пе­ревірка списків виборців, формування виборних органів, голосу­вання та визначення його результатів. Порядок виборів, тобто система політичних суспільних відносин, пов'язаних із вибора­ми, називається виборчою системою, а система правових норм, якими регулюються вибори, - виборчим правом. Поряд з цим зна­ченням термін «виборче право» має й інше, а саме: право грома­дянина (підданого) обирати (право голосу, активне виборче пра­во) і право бути обраним до державних органів, посадовою осо­бою (пасивне виборче право).

Основні принципи виборчої системи і виборчого права (в обох значеннях) закріплюються у конституціях, а докладно виборча кампанія регулюється чинним законодавством (виборчими зако­нами, законами про вибори тощо).

Ступінь урегульованості виборчої системи і виборчого права чинним законодавством і кількість виборчих законів у різних краї­нах неоднакові. Наприклад, у Швеції діє один акт - «Закон про вибори» 1972 p., який детально врегулював весь виборчий про-


цес у країні. У КНР прийнято кілька актів, які регулюють поря­док проведення виборів до вищих і місцевих представницьких установ. Це Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) і місцевих представницьких органів, Закон про організацію Всекитайських зборів народних представників, Постанова про порядок проведення виборів депу­татів від армії до вищих і місцевих представницьких установ тощо. Усі згадані акти були прийняті 1982 року.

§ 2. Виборчеправотайогоосновніпринципи

В об'єктивному розумінні термін «виборче право» - це су­купність правових норм, якими регулюються вибори у конкретній країні (право одержання голосу участі у виборах, оскарження ре­зультатів і порушень на виборах).

У суб'єктивному сенсі виборче право складається з активного і пасивного. Активне виборче право (право голосу) - це право громадянина (підданого) стати активним учасником державно-правових відносин, які виникають при проведенні виборів, рефе­рендумів, при реалізації права відкликання депутатів у тих краї­нах, де відкликання передбачено. Це означає, що право голосу використовується під час голосування на виборах державних са-моврядувальних органів, посадових осіб, на референдумах і пуб­лічних зборах. Пасивне виборче право, право бути обраним, оби­ратися до виборних органів держави і самоврядування або на ви­борні посади передбачає можливість висувати свою кандидатуру чи давати згоду на висунення. Сюди ж належить право бути за­реєстрованим як кандидат, проводити передвиборну пропаганду, агітацію, працювати у виборчих округах.

Принципи виборчого права. Під принципами виборчого пра­ва слід розуміти основоположні ідеї, які концентрують у собі со­ціально-політичні умови виборів і виступають як загальнообо­в'язкові безперечні нормативні вимоги. Принципи виборчого пра­ва закладені у природі суспільного устрою тієї чи іншої держави і виконують функцію загальнонормативного орієнтира. Офіційно вони закріплюються, як правило, у конституціях відповідних дер­жав і виборчих законах.

Традиційно у вітчизняному законодавстві та практиці його застосування, а також у більшості зарубіжних країн як вихідні


102


Розділ 9


Вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


103



принципи виборчого права проголошуються загальність виборів, рівність, пряма чи непряма участь виборців у формуванні пред­ставницьких органів і в обранні посадових осіб, таємне голосу­вання. Наприклад, ст. 10 Конституції Болгарії 1991 р. проголо­шує, що «вибори, загальнонаціональні та місцеві референдуми провадяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні». Такі самі принципи закріплені також у Конституції Франції. Частина 2 ст. З говорить, що голо­сування може бути прямим або непрямим відповідно до умов, пе­редбачених законодавством, і що воно (голосування) завжди є за­гальним, рівним і таємним.

У тексті Конституції Португалії виділяється спеціальна ст. 116 за назвою «Загальні принципи виборчого права». У ній закріп­люються такі загальні нормативні установлення: посадові особи органів верховної влади, органів влади автономних областей і місцевих органів призначаються в результаті виборів, які прова­дяться періодично, на основі прямого виборчого права при таєм­ному голосуванні.

Принцип загальності суб'єктивного виборчого права в багатьох зарубіжних країнах обмежується цензами - установленими кон­ституцією чи виборчим законом вимогами, яким повинна відпов­ідати фізична особа, щоб мати активне й пасивне виборче право. Найпоширенішими серед них є віковий ценз і ценз осілості.

Надання пасивного виборчого права пов'язане з цілою низкою більш жорстких обмежень. Для кандидатів на виборні посади май­же повсюдно встановлюється більш високий віковий ценз (23-25 років - у нижню палату, 30-40 - у верхню). Для кандидатів на пост глави держави у США - 35 років (ст. IIрозд. 1), у Болгарії -40 років (п. 2 ст. 93 Конституції). У Китаї для кандидата на поса­ду глави КНР віковий ценз установлений Конституцією - 45 років. Щоб надати пасивного виборчого права, набагато частіше застосовується ценз осілості, який має зазвичай більш жорсткий характер. До кандидатів висуваються додаткові вимоги: заборо­няється обіймати визначені посаді, кандидати повинні сповіду­вати певну релігію тощо. Наприклад, у ст. 56 Конституції Греції зазначено, що особи, які обіймають оплачувані посади у держав­них органах, Збройних Силах, в органах безпеки, а також служ­бовці місцевих органів управління та ін. «не можуть висуватися кандидатами і бути обраними депутатами, якщо вони не підуть у


відставку до свого висунення. Відставка вважається дійсною, коли вона викладена на письмі».

Крім того, до кандидатів інколи ставляться підвищені вимоги щодо їх моральних якостей.

З принципом загальності виборчого права пов'язана пробле­ма абсентеїзму - ухилення від участі в голосуванні. Вона досить гостра як в Україні, так і в багатьох зарубіжних державах: напри­клад, у США та в Японії абсентеїзм нерідко перевищує 50 відсотків чисельності зареєстрованих виборців. Абсентеїзм май­же відсутній в Італії, де введено обов'язкове голосування (ст. 48 Конституції), в Австралії та Австрії, де встановлені відповідно адміністративна та кримінальна відповідальність за абсентеїзм. Це явище практично відсутнє у країнах тоталітарного політич­ного режиму з відомих причин (КНДР, Куба, В'єтнам, КНР, Лаос і т. ін.).

Абсентеїзм як форму політичної поведінки виборців не мож­на не враховувати, оцінюючи підсумки голосування. Цілком спра­ведливо зазначає В. В. Маклаков, що показник пасивного став­лення до голосування як до масової політичної кампанії не може оцінюватися тільки негативно. Безперечно, високий рівень абсен­теїзму призводить до обрання представницьких органів меншою частиною виборного корпусу, в той час, як обрані органи, вислов­люючи волю меншості, поширюватимуть свою владу на всіх ви­борців. Водночас можливий і позитивний абсентеїзм, коли не­участь у виборах є формою виявлення протесту або ставлення до запропонованих реформ чи до осіб, які обираються.

Принцип виборчого права випливає також із демократичної сут­ності суспільного ладу, тому що є одним із конкретних проявів більш загального принципу рівноправності громадян. Рівність ви­борчого права означає для громадян однакову можливість вплива­ти на результати виборів. Вона досягається, по-перше, наданням кожному виборцю одного голосу і, по-друге, вимогою організації виборчих округів, однакових за кількістю жителів, щодо виборів до кожного представницького органу (палати).

Перша вимога рівності на цей час реально забезпечується в усіх зарубіжних країнах. На практиці в деяких із них відбуваєть­ся порушення принципу рівності виборчого права, його другої складової частини, яке передбачається виборчим законодавством. Так, у Китаї норми представництва при обранні депутатів до


104


Розділ 9


Вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


105



Всекитайських зборів народних представників (до парламенту) повинні встановлюватися так, щоб «кількість сільських жителів, яка припадає на одного депутата, була у вісім разів більша за кількість міських жителів, висунутих одним депутатом» (Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представників 1982 р., ст. 14). Аналогічний принцип формування виборчих ок­ругів застосовується у В'єтнамі.

У виборчому процесі зарубіжних країн досить часто пору­шується рівність виборчого права навмисним створенням вибор­чих округів, які надають переваги будь-якій політичній партії («виборча геометрія»).

Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибо­ри) і непрямим. Прямі вибори передбачають те, що виборець без­посередньо віддає свій голос за конкретного кандидата чи за спи­сок кандидатів. Виборці самі обирають своїх представників або партійний список. За сучасного періоду у більшості зарубіжних країн однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних пар­ламентів обираються прямим способом. Непрямі вибори поділя­ються на посередні та багатоступеневі.

Під час посередніх виборів воля виборця опосередковується спеціальною виборчою колегією (колегія виборщиків), яка ство­рюється тільки з цією метою. Наприклад, посереднім способом обираються президенти США і Фінляндії. Колегія виборщиків обирається прямим способом виборцями тільки для обрання пре­зидента, після чого розпускається.

При багатоступеневих виборах воля виборців опосередко­вується не особливою, тільки для даного випадку створюваною колегією, а постійно діючою представницькою установою, для якої обрання іншого органу чи посадової особи є лише одним із пов­новажень, що входять у його компетенцію.

Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори бу­дуть триступеневими, тричі - чотириступеневими і т. ін.

За умов демократії прямі вибори є демократичнішими, ніж посередні та багатоступеневі, оскільки при останніх склад пред­ставницьких органів не відображає дійсного співвідношення сил між партіями, які борються.

Принцип таємного голосування покликаний забезпечити ви­борцеві повну свободу волевиявлення на виборах. Тому кон­ституції всіх без винятку зарубіжних країн проголошують цей принцип.


§ 3. Виборчийпроцес, йогоосновністадії. Гарантіїзаконностівиборчихдій

Вибори в зарубіжних країнах становлять цілий процес, який починається з призначення дати виборів, включає всі стадії підго­товки до них, голосування та визначення його результатів.

За характером органу, який обирається, вибори поділяються на президентські, парламентські, муніципальні та ін. За видами (з причин, що їх обумовлюють) вибори бувають чергові, які про­водяться після закінчення терміну повноважень виборного орга­ну, позачергові, що проводяться в результаті дострокового при­пинення виборним органом своєї діяльності (достроковий розпуск парламенту, смерть чи вихід у відставку президента країни), і до­даткові, що проводяться для поповнення представницької уста­нови (через вибуття з неї одного або кількох членів).

Час проведення виборів до органів державної влади є дуже важливим питанням. Він установлюється конституцією країни (вибори до парламенту) та виборчими законами (обрання інших представництв). У країнах, де відсутній інститут парламентської відповідальності (президентські республіки), глава держави зви­чайно не має права розпуску парламенту. Тому парламентські вибори в них проводяться у чітко встановлені терміни або про­міжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок листопада кож­ного парного року переобирається повністю весь склад палати представників і третина Сенату.

У парламентарних республіках і парламентарних монархіях проводяться позачергові вибори. У таких країнах, як, наприклад, Англія, Японія, Франція, Італія, Болгарія, Польща, Росія, термі­ни проведення парламентських виборів можуть змінюватися за­лежно від політичної ситуації.

Вибори президентів та кандидатів на інші виборні посади про­водяться також у зазначені терміни, а позачергові вибори — у разі звільнення з посади, відставки чи смерті.

Звичайно вибори оголошуються актом (указом) глави держа­ви. Наприклад, у Бельгії - указом короля, в Італії та Болгарії -указом президента. В окремих країнах цю функцію виконує уряд (Франція). Конкретний термін проведення виборів або встанов­люється конституцією, або зазначається в акті. Цей момент у країні вважається початком виборчої кампанії.


106


Розділ 9


Вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


107



Вибори проводять по виборчих округах. Саме на території ок­ругу розгортається виборча кампанія, висуваються кандидати, діють політичні партії та виборчі органи, визначаються результа­ти голосування.

Створюються виборчі округи, як правило, на основі закону, інколи - за рішенням органів виконавчої влади. Наприклад, у Швеції під час виборів до Ригсдагу (парламенту) 28 виборчих округів та їх назви встановлюються Законом про вибори 1972 р. (у редакції 1975 і 1977 pp.). Поділ на виборчі округи і визначення їхніх меж здійснюються Зборами провінції (Ландстинглена). «Рішення Ландстингу оскарженню не підлягає» (§ 7 Закону). У Франції поділ на виборчі округи визначається міністерством внутрішніх справ і затверджується парламентом. Відповідно до ст. 87 Конституції КНДР всі питання, пов'язані з організацією виборів до парламенту країни (Верховні народні збори), у тому числі й утворення виборчих округів, вирішує Постійна рада пар­ламенту. Якщо від округу обирається один депутат, то такий ок­руг називається однойменним (одномандатним, уніномінальним), кілька депутатів - багатойменним (багатомандатним, поліномі-нальним). В окремих випадках під час виборів до парламенту вся країна перетворюється на єдиний виборчий округ. Такий поря­док, наприклад, застосовується під час обрання однопалатного парламенту (Кнесету) Ізраїлю.

Законодавство зарубіжних країн установлює певні вимоги, створюючи виборчі округи: необхідно, щоб була однакова кількість виборців або населення на округ, щоб округ знаходився у визначених адміністративних межах тощо. Наприклад, вибор­чий закон Німеччини містить такі вимоги: а) повинні зберігатися межі земель; б) розбіжність між середньою кількістю населення, яка передбачається по одному округу, та його реальною чисельніс­тю не повинна перевищувати 33 відсотки; в) за можливості необ­хідно дотримувати межі місцевого територіального поділу. У ви­борчому законі Куби (ст. 34) зазначено, що «виборчі округи по­винні бути по можливості однаковими».

Виборчі округи звичайно поділяються на виборчі дільниці -територіальні одиниці, які обслуговуються одним пунктом для голосування. Законодавство передбачає не тільки можливість створення на території округу дільниць, а й приблизну кількість виборців, які обслуговуються однією дільницею. Наприклад, ви-


борчий закон Швеції (§ 3) передбачає, що кожний виборчий ок­руг «повинен створювати одну або декілька виборчих дільниць. Виборчій дільниці належить охоплювати 1200-1500 громадян, які мають право голосу. Лише у виключних випадках виборча дільни­ця може охоплювати понад 1800 або менше 300 громадян, що ма­ють право голосу».

Практична організація і проведення виборів у зарубіжних краї­нах покладаються на виборчі органи у центрі та на місцях. Систе­ма і структура цих органів у різних країнах неоднакові.

Однією з важливих стадій виборчого процесу є реєстрація ви­борців і кандидатів на виборні посади, яка полягає у тому, щоб занести їхні імена до списку. Реєстрація виборців у деяких краї­нах має державний характер. Вона запроваджується у Німеччині, Швеції, Болгарії, Китаї, Росії, на Кубі та в інших країнах, де ве­деться облік переміщення населення і в розпорядженні держав­них органів є відомості про осіб, які проживають на їх територіях. Наприклад, відповідно до ст. 37 виборчого закону Куби у 15-ден-ний термін після опублікування акта про призначення виборів паспортисти складають побудований за одиницями первинного паспортного контролю список жителів, які мешкають на даній територіальній одиниці та мають право голосу. Паспортисти по­дають списки до муніципальних виборчих комітетів для озна­йомлення. У Швеції список складається щорічно для кожної ви­борчої дільниці місцевим податковим управлінням (ст. І Закону про вибори). В установлені законом терміни списки подаються виборцям для ознайомлення. Така система складання списків і реєстрації виборців називається періодичною. У багатьох країнах ці стадії виборчого процесу мають постійний характер. За такої системи виборець, який зареєструвався один раз, більше не пови­нен з'являтися для реєстрації. Виправлення у списках трапляють­ся у разі смерті, зміни прізвища або місця проживання за заявою самих виборців чи їхніх родичів. Це часто спричиняє суттєві зміни фактичної кількості виборців округу, а також перекручування ре­зультатів виборів. Така практика складання списків і реєстрації виборців застосовується у США.

Виборчий список є одним із важливих документів, оскільки визначає коло активних учасників виборчого процесу - грома­дян країни, які мають право голосу. Законодавство всіх країн ус­тановлює вимоги щодо складання списків виборців: періодичність


108


Розділ 9


Вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


109



складання, реквізити, терміни їх подання виборцям для ознайом­лення, коло суб'єктів, відповідальних за ці дії.

Висування кандидатів у депутати та на посади, що обирають­ся, здійснюється у різні способи: а) висунення виборцями; б) са-мовисунення з підтримкою виборців, при цьому кількість підписів виборців округу в заяві кандидата може бути різною (від трьох у Китаї, п'яти у Великобританії, до п'ятисот у Данії); в) самовису-нення, яке не потребує підтримки виборців (особисте висунен­ня), наприклад, під час виборів до Національних зборів Франції, Державної Думи Росії; г) висунення, що здійснюється політич­ними партіями (наприклад, при виборах до парламенту в Австрії, Болгарії, Угорщині, Польщі, Італії, Фінляндії, Росії, Японії тощо); д) висунення кандидатів громадськими організаціями і трудови­ми колективами (здійснюється у Китаї, В'єтнамі, Росії, на Кубі); є) висунення кандидатів за особливою процедурою «праймериз», що проводиться у такому самому порядку, як і самі вибори (ця процедура відома як «первинні вибори» і застосовується у США та деяких інших країнах).

За звичаєм, незалежно від установленого формально-юридич­ного порядку, кандидати у зарубіжних країнах висуваються най­частіше політичними партіями (центральними або місцевими їх організаціями). Це зумовлено й деякими особливостями виборів, наприклад, обов'язковість партій висувати кандидатів за списком. Партія встановлює й черговість кандидатів у списку, що дуже важ­ливо для визначення результатів голосування за пропорційною виборчою системою.

У багатьох зарубіжних країнах для висунення кандидатів не­обхідно віддавати у заставу певну суму грошей перед реєстра­цією кандидатів політичними партіями. У деяких країнах заста­ва не повертається, якщо кандидат не набрав в окрузі встанов­лену законом необхідну кількість голосів (у Франції - 5%, в Австралії - 4%). Аналогічна практика існує в Бельгії, Японії та інших країнах.

Завершальною стадією виборчого процесу є голосування -вільне волевиявлення виборців. У більшості зарубіжних країн голосування є таємним.

Виборче законодавство має спеціальні розділи про загальні положення щодо голосування, в яких визначено процедури го-


лосування на виборчій дільниці, можливості голосування поштою, за домовленістю, у представництві за кордоном, на судні тощо.

Важливим є питання щодо фінансування виборчих кампаній, які не всюди і не повністю проводяться за рахунок держави. Партії й кандидати витрачають свої кошти для проведення мітингів, зборів, видання плакатів, листівок, оплачують роботу журналістів тощо.

Законність виборчих дій забезпечується цілою системою га­рантій. Під гарантіями виборчого процесу слід розуміти усталені й закріплені в нормах права умови та засоби, які забезпечують його ефективність. За суб'єктами виборчого процесу всі гарантії можна класифікувати так: а) гарантії виборців; б) гарантії поса­дових осіб виборчих органів; в) гарантії кандидатів у депутати та на виборні посади.

§ 4. Виборчісистеми

Залежно від способу визначення результатів голосування ви­борчі системи поділяють на мажоритарні та пропорційні.

Виборчі системи, в основу визначення результатів голосуван­ня яких покладено принцип більшості, називаються мажоритар­ними. За правилами мажоритарної виборчої системи обраним по виборчому округу вважається той кандидат (чи список канди­датів), який дістав установлену більшість голосів. Розрізняють три основних різновиди мажоритарної системи: абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості.

Відповідно до мажоритарної системи абсолютної більшості для обрання особи необхідна абсолютна більшість поданих по округу голосів (50% +1). Наприклад, в окрузі балотуються чотири кан­дидати (А, Б, В, Г) до парламенту; 16000 поданих за них голосів розподілилися так: А - 4000, Б - 3000, В - 8100, Г - 900 голосів. Обраним буде кандидат В, який набрав 8100 голосів, тобто абсо­лютну більшість.

Мажоритарна виборча система має ряд недоліків. Перший по­лягає у тому, що голоси, подані за кандидатів, які зазнали пораз­ки, пропадають. У наведеному прикладі кандидат В після обран­ня представлятиме 8100 виборців, що проголосували за нього. Голоси, які були подані за кандидатів А, Б і Г (7900 голосів), ста­ють недійсними, і виборці, що проголосували за цих кандидатів,


no


Розділ 9


вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


111



своїх представників у парламенті не матимуть. Другий недолік цієї системи полягає у тому, що вона вигідна лише для великих партій. Третій недолік - у тому, що вона нерезультативна. Якщо жоден кандидат не одержить абсолютної більшості голосів або кілька кандидатів наберуть однакову їх кількість, то питання про те, який депутат матиме мандат, не вирішиться. Щоб уникнути цього та зробити систему результативною, вдаються до різних способів. Одним із них є перебалотування. З числа кандидатів, які раніше балотувалися, до нового бюлетеня вносять прізвища двох із них, що набрали найбільшу кількість голосів. Обраним вважатиметься кандидат, який дістав при перебалотуванні абсо­лютну кількість голосів. Якщо ні той, ні інший кандидат не одер­жав цієї кількості або обидва набрали однакову кількість голосів, то питання про обрання вирішується жеребкуванням або обра­ним вважається кандидат, старший за віком.

Інколи проводять другий, третій і т. д. тури голосування, до­пускаючи блокування кандидатів і списків до того часу, поки ре­зультати виборів не визначаться. У деяких країнах у другому турі результати визначають за мажоритарною системою відносної більшості. Такий порядок існує при виборах президента у Франції, Болгарії, Польщі, а також під час виборів депутатів до Національ­них зборів В'єтнаму, Народних зборів усіх ступенів у Китаї (За­кон про вибори, ст. 38) та ін.

За мажоритарною системою відносної більшості (вона ще менш демократична) обраним вважається той кандидат (чи список кан­дидатів), який набрав голосів більше, ніж кожний окремо, якщо навіть ця більшість була менша за половину. Мажоритарна сис­тема відносної більшості завжди результативна, тому що хто-не-будь із кандидатів завжди одержить відносну більшість. Якщо кілька кандидатів набрали однакову кількість голосів, то питан­ня щодо обрання вирішується жеребкуванням або у порядку стар­шинства. Коли у країні діє дана система, парламент звичайно має усталену більшість, що забезпечує стабільність уряду. Але ця стабільність штучна, що відкрито спотворює волю виборців. Ма­жоритарна система відносної більшості поширена в США, Вели­кобританії, Індії та інших країнах.

Звичайно, за мажоритарною системою відносної більшості вибори проводяться по уніномінальних округах. Якщо в окрузі було висунуто тільки одного кандидата, то голосування взагалі


не проводиться, оскільки для його обрання досить одного голосу (кандидат може проголосувати сам за себе).

Якщо ж вибори проводяться згідно з цією системою по полі-номінальних округах, то голосування ще більше заходить у супе­речність з його результатами.

Сутність мажоритарної системи кваліфікованої більшості по­лягає у тому, що при визначенні результатів голосування обраним вважається кандидат, який набрав таку кількість голосів від вибор­чого корпусу округу, яка водночас перевершує кількість голосів кандидата будь-якої іншої партії і наперед установлену чисельність або дорівнює їй (наприклад, 3/5, 2/3, 40%, 30% тощо). У даному випадку більшість можна назвати абсолютно кваліфікованою (по­над половину) і відносно кваліфікованою (40%, 35%).

Більш прогресивною та демократичною є пропорційна систе­ма. Вона застосовується під час формування парламентів у бага­тьох країнах: Португалії, Фінляндії, Швейцарії, Швеції, Італії, Австралії, Австрії, Норвегії, Бельгії, Болгарії та ін.

За цією системою мандати по кожному виборчому округу роз­поділяються відповідно (пропорційно) до кількості голосів, пода­них за кожний список. Вибори, що проводяться за пропорційною системою, є суто партійними. Кожна партія висуває свій список кандидатів на виборні посади. Виборець голосує за список своєї партії цілком, хоча у деяких випадках йому надається можливість виявити своє ставлення до кандидатів у самому списку. За про­порційною системою передбачається створення великих округів, від кожного з яких обираються кілька депутатів. Що більші окру­ги, то виразніше виявляються переваги пропорціоналізму.

Пропорційний розподіл місць може здійснюватися як на ос­нові методу виборчої квоти (виборчого метра), що являє собою частку від ділення кількості поданих голосів на число належних для конкретного округу мандатів, так і на основі інших методів. Квота може визначатися як для кожного округу окремо, так і для всієї країни в цілому.

Найпростіший спосіб визначення квоти - ділення загального числа поданих по конкретному округу голосів на кількість ман­датів, що підлягають розподілу.

Розподіл мандатів між партіями в окрузі здійснюється ділен­ням кількості одержаних ними голосів на квоту. Скільки разів квота вміститься у кількості одержаних партією голосів, стільки


112


Розділ 9


вибориіреферендумузарубіжнихкраїнах


ПЗ



мандатів і отримає остання. Решта мандатів передається партіям, що мають найбільшу кількість голосів, яка утворилася після пер­шого ділення - «метод найбільшої остачі». Застосовуються та­кож інші методи.

Розподіл мандатів внутрішньопартійного списку відбуваєть­ся за двома правилами. Перше - це правило «зв'язаних («жорст­ких») списків». Сутність його полягає у тому, що порядок розта­шування кандидатів у списку визначається самою партією. Вибо­рець голосує за весь список. Якщо партія набрала одну квоту або дві, то обраними вважаються, відповідно, перший за списком кан­дидат або перший і другий. Кандидати, що опинилися в кінці спис­ку, мають дуже мало шансів на обрання.

Друге правило - правило «вільних («гнучких») списків» -ліквідує цей недолік. Воно надає виборцю можливості виявити своє ставлення до кандидатів, проставивши проти їх прізвищ циф­рами (чи в інший спосіб) свої преференції, тобто позначити, кого він бажає бачити обраним у першу чергу, у другу тощо. Це прави­ло діє у Швеції, Швейцарії, Італії та інших країнах.

Як за мажоритарною, так і за пропорційною системою ряд за­рубіжних країн застосовує панашанування, тобто надання вибор­цю права голосувати за кандидатів різних партійних списків. Тут виборцю надається кілька голосів відповідно до кількості вакансій, що підлягають заміщенню. Панашанування створює умови для різного роду залаштункових махінацій.

Іншим способом порушення пропорційності в деяких країнах (наприклад, Швеції, Швейцарії, Німеччині, Чехії, Ізраїлі тощо) є запровадження «загороджувального пункту». Це така вимога, згідно з якою у розподілі мандатів за пропорційною виборчою системою участь беруть тільки ті політичні партії, які набрали установлену законом кількість голосів, наприклад, не менш як п'ять відсотків голосів у Німеччині, три - у Чехії і т. ін.

Пропорційна виборча система може застосовуватися разом із мажоритарною. Такі виборчі системи називаються змішаними.

§ 5. Референдумузарубіжнихкраїнах

Референдум є інститутом безпосередньої (прямої) демократії. Але ступінь його реального демократизму залежить від політич­ного режиму країни, від існуючих політичних обставин та умов,


за яких референдум проводиться. Референдум - це голосування виборців з будь-якого важливого питання державного життя у країні. Питання, пов'язані з призначенням і проведенням рефе­рендуму, у багатьох країнах регулюються їх конституціями, зако­нами про вибори чи спеціальними законами про референдум.

Процедура референдуму дуже схожа на процедуру виборів: і у виборах, і у референдумі беруть участь виборці. Ці процедури мають також відмінності. По-перше, вони відрізняються за об'єк­том волевиявлення виборців. Під час виборів таким об'єктом є людина (кандидат у депутати чи на виборну посаду). При рефе­рендумі об'єктом волевиявлення є не людина (кандидат), а певне питання, з якого проводиться референдум, - конституція, поправ­ка до конституції, закон, законопроект, будь-яка проблема, що стосується міжнародного статусу відповідної держави, або внут­рішньополітична проблема. По-друге, процедури виборів і рефе­рендуму відрізняються за способом визначення результатів го­лосування. При виборах вони можуть визначатися як за мажори­тарною, так і за пропорційною системою, а при референдумі -тільки за мажоритарною.

Суб'єктами ініціативи проведення референдуму є глава дер­жави, парламент, уряд, органи місцевих влад (місцеві референду­ми). Ініціативу проведення референдуму можуть виявляти також і виборці. Необхідна їх кількість і вся процедура такої ініціативи встановлюються законом.

Види референдуму і його правові наслідки. Розрізняють: а) обов'язковий референдум; б) плебісцит; в) всенародне опиту­вання (консультативний референдум).

Обов'язковість референдуму означає, що відповідне питання життя країни може бути вирішено тільки шляхом проведення референдуму і ніяк інакше. Перелік таких питань установлює Конституція (наприклад, про зміну правового статусу особистості, форми правління, форми політико-правового устрою, принципів виборчої системи, в ряді країн з питання вступу держави в міжна­родні співтовариства тощо).

Плебісцит - це голосування виборців, але часто плебісцитом називають голосування з питання про політичну долю держави або території, на якій воно розташоване. Хоча в деяких країнах (Бразилія, Пакистан) плебісцитом називають будь-який обов'яз­ковий референдум.

8 — 6-565



114

Розділ 9

З юридичної точки зору різниці між обов'язковим референду­мом і плебісцитом немає. У обох випадках за підсумками голосу­вання настають обов'язкові для органів влади правові наслідки. Рішення мають вирішальний характер і не підлягають затвер­дженню будь-яким органом (наприклад у квітні 1993 року в Бра­зилії з ініціативи групи парламентарів-монархістів на референ­дум було винесене питання про форму правління. Абсолютна більшість громадян, що взяли участь у голосуванні, висловилася проти монархії, за збереження нині існуючої республіканської форми правління. Рішення мало остаточний характер).

Всенародне опитування (консультативний референдум) являє собою лише з'ясування думки виборців з будь-якого питання, яке буде предметом розгляду в парламенті. Парламент враховує дум­ку виборців (а може і не враховувати) при прийнятті закону.

Законодавство зарубіжних країн встановлює межі припусти­мого використання референдуму. На голосування виборців не можуть виноситься питання надзвичайного і невідкладного ха­рактеру, що вимагають спеціальних знань, а також такі, відповідь на які відома заздалегідь (наприклад, про зниження податків, підвищення заробітної плати тощо). Не можуть виноситися на ре­ферендум питання бюджету, амністії, кадрові питання, питання про заходи для забезпечення суспільного порядку, здоров'я і без­пеки населення.


Розділ 10

Формипрааліннп

§ 1. Поняттяформиправління

Під формою правління розуміють структуру, правове стано­вище і співвідношення вищих органів державної влади. Сама по собі форма правління у такому розумінні не може дати вичерпної відповіді на те, як реально здійснюється політична влада у країні, які її методи, засоби і результати в цілому. Тому неодноразово робилися спроби поповнити поняття «форма правління» іншими елементами, наприклад розглядати відносини між органами вла­ди і населенням тощо. Взагалі, це сприяє виявленню сутності дер­жавного правління, однак відводить від вузького розуміння фор­ми правління і розкриває механізм державної влади. Отже, фор­му правління можна розуміти у вузькому смислі або тлумачити розширено.

Форма правління, що існує у конкретній державі, залежить від організації верховної державної влади, точніше, від визначення правового становища глави держави. Розбіжності між двома ос­новними формами правління, що властиві зарубіжним країнам, -монархією і республікою - визначаються тим, хто стоїть на чолі держави, - монархом або президентом. Демократизм або ре­акційність, агресивність або миролюбність, централізація або де­централізація, ступінь злиття правлячої партії з державним апа­ратом, політичний режим та інші чинники не мають прямої за­лежності від форми правління. Разом із тим, форма правління має істотне значення, оскільки впливає на структуру державного апа­рату і характер взаємовідносин між його окремими ланками.

§ 2. Монархія

Монархія як форма правління характеризується тим, що вла­да глави держави (монарха) не вважається похідною від будь-якої іншої влади, органу чи виборців. Монарх править за власним пра­вом спорідненості чи спадщини, юридично безстроково і не несе відповідальності. Він передає у спадок не тільки свій пост, а й особ­ливий титул (короля, імператора, царя, султана тощо) і формаль-


116


Розділ 10


Формиправління


117



но вважається осередком усієї державної влади країни. Прерога­тива монарха пронизує всю державно-правову систему. Усе дер­жавне управління країни здійснюється від імені монарха. Порядок престолонаслідування визначається звичайно конституціями або конституційними чи органічними законами, які доповнюються звичаями. У кримінальному законодавстві монархічних країн пе­редбачені особливі склади злочинів, спрямованих проти особи монарха або його гідності.

Монархії є пережитками феодальної системи, але, незважаючи на це, вони зберігаються в багатьох державах. Найпоширенішою є така класифікація монархічних форм правління: абсолютні й об­межені (конституційні) монархії. Конституційні монархії, у свою чергу, розділяються на дуалістичні, парламентарні та виборні.

Абсолютна монархія є попередницею сучасної монархії. Вона була притаманна феодальному типу держави. За абсолютної мо­нархії (самодержавство, абсолютизм, необмежена монархія) вся повнота верховної влади зосереджується в руках монарха. Він одноособово видає закони, призначає і звільняє міністрів і т. ін. Для абсолютної монархії характерною є відсутність конститу­ційних актів, які обмежують повноваження монарха, будь-яких представницьких органів. На цей час абсолютна монархія зустрі­чається дуже рідко (існує у Саудівській Аравії та в Омані).

До недавнього часу в Омані не було навіть і подоби сучасного урядового апарату. Перший оманський уряд у складі чотирьох міністрів був створений лише у 1970 р. султаном Кабусом бен Саїдом після того, як він скинув з престолу свого батька. Внаслі­док реорганізації, здійсненої у 1974 p., кількість членів уряду знач­но зросла. Сам султан посів пости прем'єр-міністра, міністра обо­рони і міністра іноземних справ. Організація урядового апарату, виконуючого головним чином дорадчі й лише частково виконавчі функції, була спричинена необхідністю створення колегіальних органів влади після падіння найконсервативнішого режиму на Арабському Сході - правління султана Саїда бен Теймура.

Проте цей уряд залишається типовим для абсолютних мо­нархій: він формується султаном, діє під його безпосереднім ке­рівництвом.

У Саудівській Аравії діє більш розгалужений урядовий апа­рат. Як і в Омані, він має переважно династичний характер. Од-


нак уряд Саудівської Аравії наділений повноваженнями і компе­тенцією, що закріплені у законі, а Рада Міністрів - «верховен­ством з усіх питань виконання» і «з усіх адміністративних питань». Король призначає прем'єр-міністра і міністрів. Останні несуть відповідальність перед прем'єр-міністром, а він, своєю чергою, -перед королем. Рішення Ради Міністрів вважаються остаточни­ми, крім тих, які повинні бути затверджені королівським декре­том. Цього вимагають усі закони (у тому числі закон про бюд­жет), усі міжнародні угоди і всі договори про концесії. Інакше кажучи, вся законодавча влада тією мірою, якою вона входить до компетенції Ради Міністрів, зосереджена в руках короля.

Таким чином, очевидно, що в обох країнах у руках монархів зосереджена вся повнота законодавчої і виконавчої влади, а у ко­роля Саудівської Аравії - і вища релігійна влада. Отже, форму правління Оману слід характеризувати як абсолютну монархію, а форму правління Саудівської Аравії - як абсолютну теократич­ну монархію.

Як уже зазначалося, для конституційної монархії властивим є те, що повноваження монарха як глави держави обмежені кон­ституційними нормами. Залежно від ступеня такого обмеження розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.

Дуалістична монархія характеризується подвійністю (дуалізм) влади наслідного монарха і виборного представницького органу-парламенту. На цей час у класичному варіанті дуалістична мо­нархія практично ніде не збереглася, але її елементи є характер­ними для форми правління Кувейту, Катару, ОАЕ, Бахрейну, Марокко. За такою формою правління монарх юридично і фак­тично не залежить від парламенту у сфері виконавчої влади. Він призначає уряд, який несе відповідальність тільки перед ним. Парламент, наділений законодавчими повноваженнями, ніяк не впливає ні на формування уряду, ні на його склад або діяльність. Парламентської відповідальності уряду не існує. Законодавчі по­вноваження парламенту істотно обмежені монархом. Він реаль­но має право вето, право розпуску парламенту, право видавати надзвичайні укази, що мають силу закону. У Катарі, наприклад, емір видає закони після подання рекомендацій Консультативною радою і здійснює виконавчу владу через сприяння Ради Міністрів. Емір очолює уряд. Він призначає міністрів і звільняє їх. Усі


118


Розділ 10


Формиправління


119



міністри несуть колективну та індивідуальну відповідальність перед еміром. Консультативна рада «створюється, щоб вислов­лювати свою думку еміру і Раді Міністрів, допомагати їм викону­вати свої обов'язки» і «висловлює думку у вигляді рекомендацій». Консультативна рада обов'язково бере участь у законодавчому процесі шляхом обговорення всіх урядових законопроектів і за­кону про бюджет. Хоча міністри несуть відповідальність лише перед еміром, Консультативна рада наділена правом вимагати від Ради Міністрів пояснень з питань законодавства і політики. Од­нак, з іншого боку, рекомендації Консультативної ради не мають обов'язкової юридичної сили і враховуються главою держави да­леко не завжди. Якщо бути зовсім точним, то таку форму монархії можна охарактеризувати як проміжну між абсолютною і дуалі­стичною монархіями.

Дещо інший стан справ у Марокко. Глава держави - король. Вища законодавча влада належить виборному однопалатному пар­ламенту - палаті представників. Виконавча влада здійснюється Радою Міністрів, склад якої без будь-яких обмежень з боку Кон­ституції визначається королем. У цій моделі є низка рис, що на­ближають її за формою правління до парламентарної монархії. Це виявляється, насамперед, у принципі парламентської відповідаль­ності уряду. Цей принцип доповнюється правом палати представ­ників виносити резолюцію осуду Раді Міністрів. Проте, з іншого боку, уряд - відповідальний і перед королем, і в цьому виявляєть­ся ідея дуалізму, притаманна формі правління у Марокко.

Парламентарна монархія вперше виникла в Англії після рес­таврації королівської династії Стюартів наприкінці XVIIст. Че­рез значний проміжок часу вона дістала поширення в інших краї­нах. За наших часів згадана форма правління існує в Австралійсь­кому Союзі, Бельгії, Великобританії, Данії, Іспанії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Канаді, на Мальті, у Монако, Нідерландах, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких інших державах. Загальні принципи, на яких грунтувалася парламентарна монархія, були чітко сфор­мульовані Ш. Монтеск'є на історичному досвіді Великобританії. Основним положенням є поділ на законодавчу і виконавчу вла­ди. Ці ідеї засновані в перших європейських конституціях Франції 1791 р. і Польщі 1791 р. У подальшому вони були сприйняті кон­ституціями інших держав, деякі з них діють і досі (наприклад Конституція Норвегії 1814 p.).


Якщо спробувати визначити парламентарну монархію в загаль­них рисах, то необхідно зазначити, що глава держави має спад­коємний титул, уряд формується парламентською більшістю і має довіру парламенту (нижньої палати). Особливого значення на­був інститут парламентської відповідальності уряду перед пар­ламентом. Спочатку він означав кримінальну відповідальність за посадові злочини. Це була особлива судова процедура (імпічмент), яка здійснювалася парламентом. Подібні положення про кримі­нальну відповідальність міністрів збереглися і в чинних консти­туціях Бельгії, Данії, Норвегії, Іспанії. Слід зазначити, що для механізму здійснення влади важливе значення мають не положен­ня про кримінальну відповідальність міністрів, а принцип парла­ментської відповідальності уряду (в повному складі) перед пар­ламентом. Даний принцип сформувався і реально став уперше за­стосовуватися також у Великобританії.

У практиці сучасних держав (парламентарних монархіях і рес­публіках) виявлення вотуму недовіри уряду парламентом трап­ляється рідко і буває пов'язаним з ініціативою самого уряду. Од­нак це не означає тотожності становища глави держави у парла­ментарній монархії і парламентарній республіці. Очевидним є те, що президент республіки обирається, а влада монарха передаєть­ся у спадок (історії та сучасності відомі й виборні монархії). Вла­да монарха не вважається похідною від будь-якої іншої влади чи виборного корпусу, що притаманне республіканській формі прав­ління. Монарх, на відміну від президента, має спадкоємний ти­тул, а також наділений зовнішніми атрибутами влади - трон, ман­тія, корона тощо. Збереження інституту монархії вказує на те, що феодальна форма пристосована до вимог сьогоднішнього дня і відображає історичні традиції у розвитку конкретних держав. Конституції багатьох країн з монархічними формами правління характеризують главу держави як «символ держави і єдності на­роду», «символ єдності і сталості» тощо. Ця обставина суттєво впливає на широкі верстви населення і вміло використовується правлячими колами. Пишні урочисті обряди за участі монарха дозволяють привернути увагу всієї нації, підкреслюють не тільки історичні традиції, а й культивують у людей ідеї про єдність на­роду і політичну неупередженість монарха. У реальній дійсності «нейтралітет» глави держави за будь-якої форми правління уяв­ляється надто умовним.


120


Розділ 10


Формиправління


121



Монарх як глава держави, на відміну від президента, не несе відповідальності за свої дії. Усунути його з посади практично не­можливо, однак історична практика знає випадки «добровільно­го» зречення престолу.

Таким чином, слід зазначити, що у кожній окремій країні пар­ламентарна монархія має свої особливості, характерні риси, які стосуються повноважень монарха, порядку формування уряду, розстановки політичних сил у парламенті тощо. Звернемося до деяких конкретних прикладів.

Після закінчення Першої світової війни в Європі було всього три держави з республіканською формою правління. Повоєнні революційні події в Європі привели до заміни монархій республі­ками у ряді країн. Але, незважаючи на це, у Північній Європі такі перетворення не відбулися. Під час проведення конституційних реформ вимоги про ліквідацію монархій не висувалися. Вивчаю­чи причини збереження даного феодального інституту за наших часів, багато авторів наголошують на пристосованості сучасних монархій до умов, що змінюються. Королівська влада фактично відмовилася від втручання у законодавчий процес, поступилася значною частиною своїх повноважень урядам. Тому, вирішуючи питання щодо форми правління, більшість висловлювалася на користь монархії. Приваблювала також і тривалість царювання монархів. У Швеції король Густав Vправив 43 роки (1907-1950), у Норвегії Хокон VII- 52 роки (1905-1957), у Данії Кристіан X-35 років (1912-1947), у Великобританії з лютого 1952 р. править королева Єлизавета II, в Іспанії з листопада 1975 р. - король Хуан Карлос І і т. ін. Ця обставина, як правило, зумовлювала відсутність криз спадкування. Монархи мають добру особисту репутацію, і це також не може не зацікавити.

Особа монарха законодавством відповідних країн визнається недоторканною і навіть священною. Окремі статті з цього приво­ду містяться у конституціях монархічних держав. Так, Конститу­ція Данії 1953 р. проголошує: «Король не несе відповідальності; його особа недоторканна» (§ 13). Конституція Князівства Ліхтен­штейн 1921 р. ухвалює: «Князь є главою держави... Особа його священна і недоторканна» (ст. 7); шведська форма правління 1974 р. декларує: «...король не може бути притягнутий до відповідальності за свої дії» (§ 7, гл. 5); аналогічне положення міститься в Консти-


туції Іспанії 1978 р.: «...особа короля недоторканна, і він не підля­гає відповідальності» (п. З ст. 56). Більше того, монарх не несе відповідальності й за свої власні акти, оскільки в більшості кон­ституційних монархій існує інститут контрасигнатури, який по­кладає відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприк­лад главу уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один з англійських авторів зауважив: « Наслідний король - це унікаль­ний символ історії, спадкоємності, сталості та єдності народу. Народна спрага таїнства, кольору, пишності може бути задоволе­на королівським титулом. Монарх - це особистість і символ. Він робить владу та державу і зрозумілими, і таємничими. Президен­ти не роблять ні того, ні іншого». Звідси визначається роль мо­нарха у здійсненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а пре-столонаступники - без згоди монархів, а фактично, уряду, інак­ше вони позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника пре­столу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володін­ня і власність, яка передається у власність монархові. Так, анг­лійська королівська сім'я - одна із найбагатших у світі, її члени -найбільші землевласники у Великобританії, і загальна вартість маєтків корони складає близько 1,2 млрд фунтів стерлінгів. До во­лодінь королівської сім'ї належать Букингемський палац у Лон­доні, Віндзорський замок у передмісті столиці, Балморальський замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві Норфолк, Кенсингтонський і Сент-Джеймський палаци, а також маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову спроможність сім'ї Віндзорів тривалий час не розголошувалися. Крім того, значна частина володінь вважається власністю британсь­кої корони, а не королеви Єлизавети IIчи її дітей. Відомо, проте, що вартість пакета акцій, який належить особисто королеві, скла­дає понад 350 млн фунтів стерлінгів. Річний прибуток її Велич­ності перевищує 50 млн і складається з державної «пенсії» (7,9 млн), дивідендів, що виплачуються по акціях і цінних паперах (19 млн), а також виграшів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Утримання «символу нації» коштує англійським платникам податків 170 тис. фунтів стерлінгів щоденно. У багатьох парла-


122


Розділ 10


Формиправління


123



ментарних монархіях глава уряду призначається актом монарха. Вибір глави уряду не є вільним, тому що існують правові норми, писані й неписані, що вказують на осіб, які можуть посісти цей пост. Як правило, це особа, яка користується довірою нижньої палати парламенту. Ситуація, коли жодна з партій не має абсо­лютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є досить ха­рактерною для ряду європейських монархій, наприклад Данії, Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави, перш ніж зробити свій вибір на користь певної особи, проводить серію консультацій з лідерами найбільш впливових політичних партій. Потім монарх пропонує кандидатуру на пост прем'єр-міністра, як зазначено у ст. 99 Конституції Іспанії. Аналогічне положення міститься у ст. 6 Конституції Японії.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парла­менту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламен­ту виходить від уряду. Про це йдеться, наприклад, у ст. 115 Кон­ституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерландів, Данії вказують на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск парламенту.

Згадана форма правління свідчить: незважаючи на те, що мо­нарх не має змоги самостійно приймати рішення з державних справ, він все-таки відчутно впливає на цей процес. Маючи, як правило, значний досвід державної діяльності, добру особисту репутацію, монархи часто висловлюють свою думку, на яку звер­тають увагу. Таким чином, думка про те, що монарх не бере участі у цьому питанні, далеко не завжди відповідає дійсності.

У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому числі Канаді, Новій Зеландії та Австралії, формально також збе­рігається монархічна форма правління, яка набула особливої фор­ми міждержавних відносин. У цих країнах функції глави держа­ви здійснює від імені британського монарха генерал-губернатор -посадова особа, яка призначається британським монархом на про­позицію уряду відповідних країн.

Виборна монархія. У деяких країнах, що мають систему ви­щих органів влади на зразок парламентарної монархії, посада гла­ви держави заміщується незвичним для монарха шляхом. Так, за Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісний різновид конституційної монархії - виборну монархію. Глава Федерації Малайзії, якого офіційно називають Янг ді-Пертуан Агонг, дістав


владу не в порядку престолонаслідування, а завдяки обранню тер­міном на п'ять років. Глава держави обирається нечисленною ко­легією - Радою правителів, яка складається з правителів, що вхо­дять до федерації дев'яти монархічних держав. Чотири губерна­тори зі складу Ради в обранні Верховного правителя участь не беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у поряд­ку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою федерації. Монарх може подати у відставку або бути усуненим з посади Радою правителів. Власне, він має звичайні повноважен­ня парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою по­єднання монархічної та республіканської форм правління за оче­видної переваги першої.

§ 3. Республіка

Республіка - це така форма правління, за якої всі вищі органи державної влади або обираються, або формуються загальнонаціо­нальною представницькою установою. Республіканська форма правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній дер­жаві, однак найбільшого поширення вона зазнала за сучасних умов. Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою фор­мою здійснення державної влади. Практика державного будівниц­тва в зарубіжних країнах знає два основних види республіканської форми правління - президентську та парламентарну.

Президентська республіка. Історично республіканська фор­ма правління в зарубіжних країнах виникла, насамперед, у вигляді президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за принципом жорсткого поділу влади. У конституціях відповідних країн існує чітке розмежування компетенції між вищими органами законо­давчої, виконавчої та судової влади. Вищі органи влади не тільки структурно відокремлені, а й мають значну самостійність щодо один одного.

Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що в руках президента поєднані повноваження глави держави і гла­ви уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської рес­публіки - відсутність посади прем'єр-міністра. Глава держави


124


Розділ 10


Формиправління


125



обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд призначається президентом і не несе відповідальності перед пар­ламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Уперше ця форма правління була встановлена в США відпо­відно до Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська форма правління була зразком для багатьох країн, але найбіль­шого поширення вона дістала у державах Латинської Америки (Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гондурасі, Домініканській Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї, Еквадорі та ін.).

Система вищих органів США базується на принципі «стри­мувань і противаг», згідно з яким президент, Конгрес і Верхов­ний Суд наділяються такими повноваженнями, які дозволяють їм впливати один на одного.

У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і глава уряду поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду і звільняє їх з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегі­ального органу, не несуть солідарної відповідальності і діють, влас­не, індивідуально, здійснюючи вказівки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республі­ку, є незалежне становище президента і парламенту щодо один одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена в руках уряду на чолі з президентом, а законодавча - в руках загальнонаціональ­ної представницької установи: їх влада здійснюється протягом визначеного терміну повноважень. Навіть якщо між ними немає спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як прави­ло, така ситуація не призводить до будь-яких серйозних наслідків. Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який, своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у пре­зидентській республіці за умов дотримання конституційної закон­ності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід розглядати ці відносини спрощено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціа­тиви, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм прибічникам внести білль, підготовлений адміністрацією для роз­гляду у Конгресі. Прийнятий палатами парламенту законопро­ект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчо-


го процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі прийняття закону. Президент має право вето. Так, згідно з Кон­ституцією США (ст. IIрозд. 7) президент може у десятиденний термін повернути Конгресу текст законопроекту без свого підпи­су. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуація складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві тре­тини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж за­конопроект потрапив до президента в останні десять днів роботи сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжую­чи відповідним обґрунтуванням свою відмову в підписі. Законо­проект залишається в «кишені» у президента, тобто йдеться про так зване «кишенькове вето».

Вето - дієва зброя в руках президента. Практика свідчить, що уникнути «відкладального вето» складно, а «кишенькового» -практично неможливо. Відсутність парламентської відповідаль­ності президента не означає, що його не можна усунути з посади і притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президен­та з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний винним судом імпічменту або подав у відставку.

Імпічмент - особлива судова процедура, яка порушується і здійснюється стосовно осіб, які перебувають на службі США, у тому числі й Президента (ст. IIрозд. 4 Конституції). Рішення щодо притягнення глави держави до суду імпічменту виноситься пала­тою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься ви­правдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на пре­зидентських виборах, керівником уряду США, у зв'язку з чим зай­має становище, яке уможливлює його вплив на громадську дум­ку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, на­даних йому конституцією, належить призначення важливих по­садових осіб: федеральних суддів, включаючи суддів Верховного Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме, право, яким наділений президент, - це право повного або умов­ного помилування будь-якої особи, звинувачуваної у порушенні федерального закону (за винятком випадків імпічменту). Право


126


Розділ 10


формиправління


127



помилування охоплює право зменшення термінів ув'язнення і розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною посадо­вою особою, яка несе головну відповідальність за відносини США із зарубіжними державами. Він призначає послів, посланників і консулів, кандидатури яких підлягають затвердженню у Сенаті, приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом із Дер­жавним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними контактами з іноземними урядами. Президент може особисто бра­ти участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій конференції наприкінці Першої світової війни; президент Франк­лін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час Другої світової війни; президенти Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кен-неді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон, Джералд Форд, Рональд Рейган, Білл Клінтон - зустрічалися з державними діячами зару­біжних країн з метою обговорення питань послаблення міжнарод­ної напруженості та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у США серед співпрацівників президента посідає віце-президент. Проте це не означає, що він є його найближчим соратником і по­мічником. Іноді цей пост посідає один із суперників президента в боротьбі всередині партії за висунення кандидата на цей пост, що сприяє згуртованості партійних лав. У цілому віце-президент може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду прези­дента, якщо сам президент залишив посаду до закінчення термі­ну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен), 1963 (Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Америки застосовується система прямих виборів президента. Обрання гла­ви держави прямим голосуванням часто використовується як до­каз на користь установлення сильної президентської влади, тому що у цьому разі свій мандат він одержує «прямо від народу». Внас­лідок цього багато президентських республік у Латинській Аме­риці часто називають «суперпрезидентськими», тим самим підкрес­люючи їх відмінності від класичної форми правління у США.

Але історична практика свідчить про те, що пост глави держа­ви у таких країнах частіше заміщався не шляхом виборів, а в ре-


зультаті державних переворотів. За 150 років незалежного існу­вання латиноамериканських республік у них відбулося 535 дер­жавних переворотів. Крім того, прямі вибори президента, незва­жаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні передумови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе Конгресу, а й поставити його іноді у залежне від себе становище. Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має пре­зидент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду, вільного від парламентської відповідальності, президент, як прави­ло, є також головнокомандуючим збройними силами республіки, що у сукупності з його правом оголошувати в країні надзвичайне або осадне становище перетворює його, власне, на «суддю останньої інстанції, на верховного арбітра у державі». Широкі повноваження у сфері законодавства, значна у низці країн залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади -усе це сприяє ще більшій концентрації влади в руках президента. Часто він очолює і найвпливовішу партію у державі.

Президент має право відкривати й закривати чергові сесії Кон­гресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава держави наділений широкими законодавчими повноваженнями. Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних законопроектів, законопроектів з питань судової системи, держав­ної служби тощо, а також право видання декретів, що мають силу закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери соці­ально-економічного та політичного життя країни (Конституція Бразилії 1969 p.).

Право вето президента у республіках Латинської Америки ширше за право вето президента США, оскільки президенти в цих країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у цілому, так і в будь-яких їх частинах. Останнє, тобто вибіркове, вето Консти­туцією США не передбачене. Шляхом одного або навіть двох по­вернень законопроекту Конгресу президент може домогтися вне­сення у текст вигідних для нього змін.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компе­тенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практи-


128


Розділ 10


Формиправління


129



ка делегованого законодавства. Контролювати практику прези­дентського делегованого законодавства складно, тому що глава держави часто поступається своїм правом іншим, нижчим орга­нам виконавчої влади. У результаті такої субделегації нормотвор-чістю займаються члени уряду, глави міністерств, керівники різних відомств. їхня діяльність навіть формально не підпадає під контроль Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної країни, президент повинен забезпечити «їх точне виконання» (ст. 80, п. І Конституції Мексики 1917 p.). З цією метою він видає різні акти, які на практиці не тільки «сприяють» реалізації законів, а й нерідко змінюють сенс і значення окремих положень чинних законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна президентсь­ка влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі законодавства деякою мірою обмежують функції загальнонаціо­нальної представницької установи навіть за умов режиму демо­кратії. У той самий час не слід вважати, що парламенти повністю втратили своє значення як нормотворчі органи. Дарма що прези­дент має широкі повноваження, йому в цілому ряді випадків до­водиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі держави стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за умови, що має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту (або обох його палат). Уперше подібна форма правління з'явила­ся у Франції у 70-х роках XIXст. Розбіжності у Національних зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у той період призвели до появи «тимчасової» республіки, побудо­ваної на зразок конституційної монархії. «Тимчасова» парламен­тарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить довговічною. У подальшому схожа форма правління була вста­новлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така фор­ма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словакії, Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є про­голошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною ознакою даної форми правління є наявність посади прем'єр-міністра. Звідси «дуалізм виконавчої влади», тобто поділ її на без­відповідального главу держави та відповідальний перед парламен-


том уряд на чолі з прем'єром. Головним засобом впливу парла­менту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парла­менту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламен­тарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парла­ментських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті. Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний ха­рактер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначаєть­ся результатом парламентських виборів. Тому правління у пар­ламентарній республіці носить партійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися по-різному, найчастіше - парламентським шляхом. Так, у Греції та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині -Федеральними зборами у складі всіх членів Бундестагу і такої самої кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за ма­жоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кан­дидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на дру­гий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарактерні­шою ознакою парламентарної республіки є політична відпові­дальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних рес­публік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відпові­дальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює прин­ципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами пар­ламенту (ст. 94 Конституції 1947 p.). Кожна палата виявляє довіру або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундес­тагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного Закону ФРН визначає, що виявити недовіру федеральному канц­леру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця.

9 — 6-565


130


Розділ 10


Формиправління


131



Конституція Греції 1975 p. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що вотум недовіри може бути виявлений на підставі резолюції осуду уряду. Резолюція підписується не менш як шостою частиною депутатів, і її обговорення розпочинається не раніше, ніж через два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною більшістю голосів присутніх парламентаріїв, що має складати не менш як дві п'ятих облікового складу депутатів (ст. 84).

Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної політичної доктрини і не є активним керівником держави. Він не наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу на процес прийняття важливих політичних рішень не справляє. У більшості парламентарних республік існує інститут контрасиг-натури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили тоді, коли він підписаний міністром, з відомства якого видається, або прем'єр-міністром. Президент може висловлювати свою дум­ку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця об­ставина певною мірою пояснює принцип політичної безвідпові­дальності глави держави, якого можна притягнути до криміналь­ної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого злочину.

§ 4. Змішаніформиправління

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми прав­ління, які поєднують у собі елементи як президентських, так і пар­ламентарних республік. У низці країн Східної Європи та Латинсь­кої Америки періодично виникали подібні форми правління. Цьо­му варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні ознаки. По-перше, існування поста глави уряду поряд з посадою президента; по-друге, визначений ступінь відповідальності Ради Міністрів перед законодавчим органом, наприклад у Перу з 1933 р. аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї форми правління у певних країнах виявлялися по-різному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради Міністрів. Він призначався президентом після консультації з ліде­рами політичних партій, які мали більше місць у парламенті. Гла­ва уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Аме­рики зосереджені в руках президента або, як у США, здійсню-


ються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг у подальшому здійснювати будь-які зміни в її складі, без згоди на це глави уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзвичайні сесії, розробляла бюджет, укладала міжнародні договори тощо. Харак­терною рисою форми правління Перу було подвійне становище уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла політичну відповідальність як перед президентом, так і перед пар­ламентом. Отже, посада президента у цій країні була не настільки значущою, як в інших країнах.

Ще один приклад з історії державного будівництва країн Аме­риканського континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існу­вала змішана форма правління, властивістю якої було особливе становище уряду в системі державних органів. Основною фігу­рою в державному механізмі був не президент, а глава уряду. Він мав великі повноваження відповідно до ст. 227 Конституції 1972 р. Найважливішим було право командувати Збройними Силами, призначати і звільняти членів уряду, призначати командирів різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати за згодою з урядом суддів Верховного Суду, Генерального проку­рора, укладати міжнародні договори тощо. Особливістю форми правління в Перу була наявність двох державних органів, які здійснювали законодавчі функції. За конституцією нормотвор-чість належала до компетенції парламенту і національної законо­давчої ради у складі глави уряду, президента, віце-президента, голови Національних зборів, міністрів і членів законодавчої комісії. Отже, президент посідав не основне місце у структурі органів державної влади Перу.

Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, що існує за сучасних умов, є Франція. За Конституцією 1958 р. Централь­ною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент. Він наділений дуже великими повноваженнями і обирається з 1962 р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично поз­бавлений можливості контролювати уряд. Це положення закріп­лене у ст. 23 Конституції 1958 p.: «Функції члена уряду несумісні з парламентським мандатом, з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру, з будь-якою дер-


132

Розділ 10

жавною службою...». Президент головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр, який виконує підготовчу роботу - у Раді Кабінету. Поряд з повноваженнями, властивими главі президентської республіки, президент наділений і правами президента парламентської держа­ви. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично пе­ревершує главу держави у президентській республіці. Наведені положення дозволяють зробити висновок про деякі найхарак­терніші ознаки президентської республіки. Для напівпрезидентсь-кої республіки типовим є обрання президента загальним голосу­ванням; наділення глави держави власними прерогативами; неза­лежність президента від уряду; наявність відповідального перед парламентом уряду на чолі з прем'єр-міністром.

В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парла­ментарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії на практиці глави держав не виконують багатьох своїх повнова­жень, наданих їм конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова влада реально зосереджена в руках як президента, так і прем'єр-міністра. Аналогічне положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.

Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії. Функції глави держави тут здійснює колегіальний орган - Феде­ральна рада. До її складу входять сім членів, які обираються тер­міном на чотири роки Федеральними зборами (парламентом) і виконують одночасно функції глави держави та уряду. Керує ро­ботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік з-поміж членів ради Федеральними зборами. Отже, функції гла­ви держави виконує Федеральна рада на чолі з президентом.

Виникнення змішаних форм правління часто пов'язують з праг­ненням послабити сильну президентську владу, перешкодити вста­новленню режиму особистої влади. Деякі автори вказують на спро­би відмовитися від президентської форми правління і здійснити перехід до парламентарної республіки. Певною мірою можна пого­дитися з наведеними доказами, однак слід нагадати, що удавання до змішаної форми правління скоріше пояснюється прагненням правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях різні сторони як президентської, так і парламентської форми правління.

Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених держав­них форм.


Розділ 11

Парламент

§ 1. Поняттяпарламентутапарламентаризму

Парламент є представницькою установою країни. Колегіальний за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності він представляє різноманітні групові, партійні та національні інтереси.

Виборці делегують повноваження депутатам через вибори. Тому, у світлі сказаного, «палати парламенту, що створюються шляхом призначення, не є представницькими установами (наприк­лад, палата лордів Великобританії, члени якої призначаються мо­нархом; Сенат Канади, що призначається генерал-губернатором).

Представницькі установи наділені безпосередніми повнова­женнями, обсяг і зміст компетенції представницької установи визначаються конституцією. Вони можуть функціонувати лише за умов демократичного режиму.

Отже, парламент - це виборний колегіальний орган держави, наділений нормотворчими, фінансовими та контрольними повно­важеннями, що діє в умовах демократичного режиму.

Парламентаризм у широкому розумінні - це система форму­вання та діяльності верховного представницького органу, держа­ви, а також політико-державних відносин та інститутів, прямо чи непрямо пов'язаних з ним за умови існування у суспільстві де­мократичного режиму. У країнах, де нормально функціонують парламенти га існує політичний режим, створюються сприятливі умови для формування системи парламентаризму.

Парламент і парламентаризм є показником рівня стану демо­кратизму в суспільстві. У країнах, де відсутня демократія, а пар­ламент функціонує лише формально, не виконуючи належним чи­ном своїх функцій, не формується система парламентаризму.

Парламентаризм - це цілісна політико-державна система, що складається з ряду демократичних і бюрократичних елементів і зв'язків, що взаємодіють між собою. Вони містяться у державній структурі, закріплюються конституціями та іншими правовими актами. У той самий час структура парламентаризму розгалу­жується. До неї включаються елементи та взаємовідносини, що не входять до державної системи; до них належить, наприклад, участь політичних партій у формуванні парламенту тощо.


134


Розділ 11


парламент


135



Парламентаризм є установою, що являє собою важливу час­тину політичної системи суспільства. Парламентаризм - це фор­ма державного керівництва суспільством, якій притаманні керів­на роль представницького органу в системі органів держави, кон­троль парламенту за виконавчою владою, поділ діяльності законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів та їх юридична незалежність від виборців.

Принцип «поділу влади» на законодавчу, виконавчу та судову є характерним для парламентаризму. Згідно з цим принципом, що закріплюється багатьма конституціями зарубіжних країн (ви­нятки становлять, наприклад, конституції КНР, СРВ, КНДР, Рес­публіки Куба), парламент - носій верховної законодавчої влади.

Найменування, структура, формування і термін повноважень парламенту. Конституції зарубіжних країн по-різному називають вищі представницькі органи: Конгресом (Конституція США); Ге­неральним конгресом (Конституція Мексиканських Сполучених Штатів); Генеральними кортесами (Конституція Іспанії); Парла­ментом (Конституції Індії, Італії, Франції, Японії); Зборами (Фе­деральні збори Російської Федерації, Федеральні збори Австрії, Всекитайські збори народних представників, Верховні народні збо­ри Корейської Народно-Демократичної Республіки, Народні збо­ри Республіки Болгарія, Великі національні збори Республіки Ру­мунія); Асамблеєю (Асамблея республіки за Конституцією Порту­галії, Національна асамблея народної влади на Кубі); Скупщиною (Союзна Республіка Югославія); Ригсдагом (Швеція).

Конституції таких, наприклад, країн, як Німеччина та Респуб­ліка Польща обмежуються лише відповідними найменуваннями палат: бундестаг і бундесрат, Сейм і Сенат і не вживають терміна «парламент», хоча вони і є таким у дійсності, а Сейм і Сенат, що скликаються в окремих випадках на спільні засідання для роз­гляду, наприклад, питання про прийняття президентом прися­ги, утворюють Національні збори.

За своєю структурою вищі представницькі органи є одно- та двопалатними (бікамеральними).

Двопалатна структура парламенту властива як унітарним, так і федеративним державам, проте принципи формування верхньої палати федеративної країни відмінні, порівняно з унітарною дер­жавою, що має у своєму складі верхню палату. Нижня палата у двопалатному парламенті називається по-різному: Палата пред-


ставників (Австралійський Союз, США, Японія та ін.), Палата депутатів (Італія, Мексика), Національна рада (Австрія), Держав­на Дума (Російська Федерація), Народна палата (Індія), Сейм (Польща), Палата громад (Великобританія, Канада), Віче рес­публік (Союзна Республіка Югославія), Національні збори (Франція) іт. ін.

Найпоширеніші назви верхньої палати парламенту - Сенат (Бразилія, Аргентина, Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція та ін.); Палата сенаторів (Мексика); Палата радників (Японія); Рада штатів (Індія); Палата лордів (Велика Британія); Федераль­на рада (Австрія); Віче громадян (Союзна Республіка Югосла­вія); Рада Федерації (Російська Федерація).

Однопалатна система парламенту є характерною для монона­ціональної держави, що займає, як правило, невелику територію. Джерела її виникнення різноманітні. В одних країнах однопалат­на структура парламенту була встановлена разом з утворенням незалежної держави. Так, у Болгарії після закінчення болгаро-турецької війни була прийнята Тирновська Конституція 1879 p., яка передбачала однопалатні Народні збори. Така сама структу­ра парламенту закріплювалася конституціями (1947,1971 pp.) та нині чинною (1991 p.).

Після Другої світової війни від двопалатної структури парламенту відмовилися Греція, Данія, Швеція, Португалія, Туреччина, Єгипет, Нова Зеландія, Еквадор та інші країни. Однопалатній структурі пар­ламенту надала перевагу Об'єднана Республіка Танзанія.

На думку деяких політологів і державознавців, однопалатний парламент більше відповідає демократичному устрою та однона-ціональному складу населення. Він простіший та ефективніший, законодавча процедура не настільки складна, як у двопалатному парламенті. Нижні палати двопалатних парламентів і однопалатні парламенти формуються, як правило, шляхом прямих виборів. Всекитайські збори народних представників утворюються бага­тоступеневими виборами. Вони складаються з представників, об­раних від провінцій, автономних областей, міст центрального підпорядкування та збройних сил (ст. 59 Конституції КНР).

Верхня палата формується по-різному. Сенати у Польщі, Ру­мунії, США, Бразилії, Палата радників у Японії обираються пря­мими виборами.

Сенат Польщі (100 чоловік) обирається по воєводствах. Кож­не із 47 воєводств обирає по два, а два найбільших за кількістю


136


Розділ 11


Парламент


137



населення воєводства - по три сенатори; Сенат США обирається безпосередньо населенням штату за принципом: від кожного шта­ту по два сенатори. За такими самими принципами обираються сенатори в Австралії, але норма представництва від кожного шта­ту збільшена до десяти сенаторів. У такому самому порядку оби­раються сенатори мексиканського парламенту: по два від кожно­го штату і по два від федерального округу. У Швейцарії члени Ради кантонів обираються безпосередньо населенням кантону, а в одному з кантонів - кантональним парламентом.

В Австрії верхня палата - Федеральна рада - обирається ланд­тагами земель залежно від кількості населення землі. Земля з найбільшою кількістю населення обирає 12 членів, а кожна інша земля - таку частину від цього числа, яка пропорційна відношен­ню чисельності її громадян до зазначеної найбільшої їх чисель­ності, причому остача, що кількісно перевищує половину квоти, вважається за цілу квоту. Кожна земля повинна мати не менш як три представники (ст. 34 Федерального конституційного закону від 20 листопада 1920 p.).

В Індії Рада штатів обирається легіслатурами (законодавчи­ми зборами) штатів.

Своєрідною палатою за порядком її формування є Бундесрат Німеччини, з допомогою якого землі беруть участь у законодавстві та управлінні федерацією. Він складається з членів урядів земель, які їх призначають і відкликають. Кожна земля володіє не менш як трьома голосами, землі з населенням понад два мільйони ма­ють чотири, а з населенням понад п'ять мільйонів - п'ять голосів.

Сенат у Франції обирається непрямим голосуванням депута­тами Національних зборів, депутатами Генеральних рад департа­ментів і делегатами муніципальних рад.

В окремих країнах верхня палата не обирається, а формується за принципом спадкування чи за призначенням усього складу або частини його главою держави. До таких палат належить англійська Палата лордів, яка продовжує функціонувати та збільшується, незважаючи на те, що понад 80 років тому парламент прийняв рішення про її заміну. У даний час Палата лордів кількісно пере­вищує 1200 осіб, серед яких спадкові пери, довічні пери, пери за апеляцією, духовні пери. Палата лордів являє собою конститу­ційний анахронізм, пережиток феодалізму, один із самих недемо­кратичних інститутів у англійській системі демократії.


Сенатори в Канаді призначаються генерал-губернатором, а в Йорданії - королем.

Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи для обрання нижньої та верхньої палат. Так, депутатами до ниж­ньої палати італійського парламенту - палати депутатів - може бути обраний будь-який виборець, якому на день виборів випов­нилося 25 років, а до верхньої палати - після досягнення 40 років; депутатами Палати представників США і сенаторами можуть бути обрані громадяни після досягнення відповідно 25 та ЗО років; до Національних зборів Франції - після досягнення 23 років, а се­наторами - 35 років.

Термін повноважень однопалатного парламенту складає чоти­ри або п'ять років. В окремих країнах з двопалатною структурою парламенту (Італія, Іспанія, Польща) термін повноважень палат збігається. У деяких двопалатних парламентах строк функціону­вання нижньої та верхньої палат різний. Так, Палата представ­ників США обирається на 2 роки. Сенат - на 6, Палата депутатів Мексики - на 3, а Палата сенаторів - на 6, Національні збори Франції - на 5, Сенат - на 9 років, в Японії Палата представників -на 4, а Палата радників - на 6 років і т. ін.

Склад верхньої палати, як правило, не переобирається одно­часно, а поновлюється по частинах: Сенат США, Рада штатів Індії -кожних два роки на одну третину; Сенат Франції - кожних три роки на одну третину; Палата радників Японії - на половину кож­них три роки. Часткове оновлення складу верхньої палати під час чергових виборів зберігає принцип наступності в її діяльності.

Кількісний склад парламенту визначається безпосередньо кон­ституціями або іншими законодавчими актами. Конституція, наприк­лад, Італії закріпила у кількісному складі палати депутатів 650 чо­ловік, а сенаторів - 315. Сейм Польщі складається із 460 депутатів, а Сенат - із 100 сенаторів. Конституції Греції, Іспанії встановлюють: нижчу та вищу межі кількісного складу парламенту. Кількість членів палати депутатів Греції не може бути меншою від 200 і більшою від 300 чоловік (ст. 51 Конституції). Конгрес Іспанії нараховує мінімум 300 і максимум 400 депутатів (ст. 68 Конституції).

Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представ­ників (ВЗНП) і місцеві збори народних представників різних сту­пенів 1986 р. визначає верхню межу депутатів ВЗНП: вона не по­винна перевищувати 3 тис. чоловік (ст. 13).


138


Розділ 11


Парламент


139



Кількість членів парламенту Японії та Франції визначається не Конституцією, а законом.

Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може тривати, скорочува­тися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.

Так, за конституціями, наприклад, США, Мексиканських Спо­лучених Штатів, КНР, Республіки Куба, не існує інституту до­строкового розпуску парламенту; не може бути розпущена достро­ково й Національна рада Швейцарії. Дострокові вибори Національ­ної ради можливі тільки за повної зміни федеральної конституції, прийнятої лише загальнонаціональним референдумом.

Конституція Австрії надала Національній раді права прийма­ти рішення про свій розпуск (ст. 29, п. 2) до закінчення строку повноважень на основі звичайного закону.

Таке саме право надає Сейму конституційний закон про відно­сини між законодавчою та виконавчою владою Республіки Польща, а також про місцеве самоврядування («Мала Конститу­ція» 1992 p.): «Сейм може бути розпущений власною постановою, прийнятою не менш як двома третинами голосів загального скла­ду депутатів» (ст. 4, п. 3).

Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).

Право розпуску парламенту в цілому чи нижньої його палати належить главі держави або уряду за виняткових обставин. Так, Президент Італії може розпустити Палату представників і Сенат або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Кон­ституції); Президент Республіки Польща може розпустити Сейм після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату; од­ночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст. 4, п. 4 Конституції).

Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, прези­дентам Франції, Індії, Австрії. Палата представників Японії роз­пускається імператором за пропозицією та схвалення Кабінету; англійська Палата громад розпускається королевою за пропози­цією Кабінету і т. ін.

У деяких країнах, наприклад, у Франції, Японії тощо, верхні палати розпуску не підлягають. Не можуть бути розпущені та­кож Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються


законодавчими органами суб'єктів федерації. Це положення сто­сується також своєрідної палати Німеччини - Бундесрату, - ут­вореної урядами земель; не підлягають розпуску й палати, члени яких не обираються (Палата лордів, Сенат Канади).

Конституції окремих країн можуть приймати рішення про про­довження терміну своїх повноважень за наявності своєрідних умов. Такими умовами були в одних країнах війна (Італія), над­звичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший над­звичайний стан (Болгарія).

Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайно­го стану, то вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпу­щений парламент скликається знову.

У конституціях деяких країн указані підстави для розпуску парламенту.

Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази відхилив пропозицію Тальмана (голови) Ригсдагу про обрання прем'єр-міністра (розд. 6 § 3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого голосування жоден з кандидатів на посаду глави уряду не дістав довіри Конгресу.

Підставою для розпуску президентом Народних зборів Бол­гарії є неможливість сформувати Раду Міністрів як представни­ка третьої парламентської групи. У цьому разі президент призна­чає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під час дії Конституції Республіки Болгарія 1991 р. пре­зидент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори.

Президент Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо той протягом трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21 «Малої Конституції»). Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів і обрати нового голову Ради Міністрів і запропонова­ний ним склад уряду. Якщо Сейм виявив недовіру Раді Міністрів і не обрав її голову, то президент має право прийняти відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57- 62 «Малої Конституції»). Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив нові вибори.

Президент Німеччини може розпустити Бундестаг у випадку необрання федерального канцлера.

Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключа­ють право глави держави приймати рішення про розпуск парла­менту в цілому чи його нижньої палати.


140


Розділ 11


Парламент


141



Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох місяців до закінчення строку свого мандата; Пре­зидент Італії - протягом шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції); Президент Франції не може розпустити Національні збори під час здійснення ними надзвичайних повно­важень (ст. 16 Конституції) та протягом року після обрання На­ціональних зборів у ході дострокових виборів (ст. 12 Конституції).

Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі, Португалії та інших країн під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі - особою, яка тимчасово заміщує президента.

Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента розпускати парламент.

Федеральний Президент Австрії може розпустити Національ­ну раду, а Президент Греції - Палату депутатів з однієї підстави лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх по­вноважень може скористатися наданим йому правом розпуску Державних зборів не більш як двічі.

Цілі дострокового розпуску парламенту можуть бути різнома­нітними: подолання кризи у діяльності парламенту, намагання од­нопартійного чи коаліційного уряду використати політичну обста­новку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому пар­ламенті та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.

Термін повноважень парламенту - це встановлений консти­туцією даної держави період часу, протягом якого орган держав­ної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів, обраних під час проведення виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатному парламенту, верхня пала­та кожного з яких обирається на один і той самий термін, що й нижня палата і розпускається разом з нею.

§ 2. Компетенціяпарламенту

Конституція та інші нормативні акти закріплюють за держав­ними органами права й обов'язки та сферу їхньої діяльності. Най-ширшою компетенцією наділяються парламенти. Компетенція парламенту - основний чинник, що визначає його правове стано­вище, роль в юридично-політичному житті та взаємовідносини з іншими державними органами.

Компетенції парламенту належать законодавча сфера діяль­ності, прийняття закону про бюджет, формування вищих органів


держави, контроль за діяльністю уряду та здійснення зовнішньо­політичних функцій.

Законодавчі повноваження. Прийняття законів є головним завданням парламенту, основним його призначенням як загаль­нодержавної представницької установи.

Існують такі види законів: Конституція (Основний Закон), конституційний закон, органічний закон, звичайний закон. Зако­нодавство США та Великобританії розрізняє закони (біллі) публічні та приватні. Поширення набуло делеговане законодав­ство, що розглядається, наприклад, Асамблеєю Республіки Пор­тугалія як законодавча діяльність парламенту.

Обсяг повноважень парламенту залежить від ряду чинників: форми правління, форми політико-територіального устрою, роз­становки політичних сил, що склалася у період прийняття кон­ституції, і традицій. Конституції різними способами закріплюють компетенцію парламентів у законодавчій сфері: а) через перелік питань, за якими парламент може здійснювати законодавчу діяль­ність; б) без закріплення будь-яких питань, з яких парламент може здійснювати законодавчі функції; в) через встановлення віднос­но визначеної компетенції у сферах, що стосуються взаємовідно­син законодавчих органів федерації та її суб'єктів.

До конституцій, що закріплюють точний перелік питань, з яких парламентзаконодавствує, належать, наприклад, конституції США, Австрії, Болгарії, Франції. Так, у ст. 1 розд. 8 Конституції США перераховані питання, з яких Конгрес має право законодавствува-ти: встановлювати та стягувати податки; забезпечувати спільну оборону та загальний добробут; одержувати позики; регулювати торгівлю з іноземними державами та між окремими штатами; кар­бувати монету, регулювати її цінність і цінність іноземної валюти; оголошувати війну, набирати, формувати й утримувати армію, флот, поліцію тощо. Розділ 9 тієї ж статті містить перелік того, чого Конгрес не може здійснювати. З усіх інших питань (так звані оста­точні повноваження) закони приймаються штатами.

Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. називає питання, за якими федеральні збори уповнова­жені приймати закони (ст. 10, 11), а за якими - лише загальні принципи законів (ст. 12). Конституційний Суд скасовує такий закон (ст. 140, п. 3) у разі порушення меж повноважень, встанов­лених Федеральним конституційним законом, федеральними органами або органами земель.


142


Розділ 11


Порломент


143



У федеративних державах розмежування повноважень у зако­нодавчій сфері здійснюється між федеральними органами та орга­нами суб'єктів федерації.

Конституція Болгарії 1991 р. (статті 84, 85) містить перелік питань, що належать до компетенції Народних зборів, а спірні питання повноважень між Народними зборами, Президентом і Радою Міністрів вирішує Конституційний Суд.

Такий спосіб закріплення повноважень заведено називати в юридичній літературі абсолютно визначеною компетенцією пар­ламенту.

Деякі конституції (Великобританії, Нової Зеландії, Португалії, Польщі та ін.) дуже широко закріплюють повноваження парла­менту в законодавчій сфері.

У Великобританії верховна влада в галузі законодавства до­ручається парламенту в цілому. Це - «королева у парламенті», тобто королева та дві палати парламенту. Законопроект, прийня­тий обома палатами, стає законом лише після ухвалення його ко­ролевою. Принцип верховенства парламенту означає, що він не зв'язаний жодними нормативними актами, ніхто не може обме­жити його верховенство у законодавчій владі. Він приймає та змінює будь-який закон у звичайному порядку, ніхто не може брати під сумнів конституційність акта, навіть суд.

До цієї ж групи, для якої сфера законодавчих повноважень не обмежена, належить парламент Італії. Розділ IIКонституції Італії («Укладення законів») вказує лише на те, що «законодавча функ­ція здійснюється спільно обома палатами» (ст. 70 Конституції Італії), а повноваження кожної з палат можуть бути відстрочені лише у законодавчому порядку та лише на випадок війни (ст. 60 Конституції). «Мала Конституція» Польщі, Конституція Порту­галії обмежуються констатацією факту прийняття законів парла­ментом. «Сейм приймає закони більшістю голосів за присутності не менш як половини загальної кількості депутатів, якщо консти­туційний закон не передбачає інше», Асамблея Республіки Порту­галія може приймати закони з усіх питань, за винятком організації та порядку діяльності уряду (п. «г» ст. 164 Конституції Португалії).

За Конституцією Японії парламент є вищим органом держав­ної влади та єдиним законодавчим органом держави.

Проте слід зазначити, що ані конституція, ані закони про пар­ламент не визначають сферу законодавчого регулювання парла­менту. На практиці це спричинює те, що значна частина важли-


вих питань державного життя вирішується нормотворчою діяль­ністю уряду, а парламент законодавствує з питань загальних.

Отже, за характером конституційної регламентації цю групу парламентів можна віднести до парламентів з абсолютно необме­женою законодавчою компетенцією.

Третю групу складають парламенти з відносно визначеною компетенцією. До цієї групи належить Конституція Індії, яка вста­новлює три види повноважень: а) виключну компетенцію союзу, за якою може законодавствувати лише федеральний парламент; б) компетенцію законодавчих органів штатів; в) спільну компе­тенцію федерального парламенту та законодавчих зборів штатів.

Основний Закон Німеччини та Конституція Швейцарії вста­новлюють виключну компетенцію федеральних органів і конку­руючу законодавчу компетенцію земель або кантонів. У сфері кон­куруючої законодавчої компетенції землі наділяються правом за­конодавства лише тоді й остільки, коли й оскільки федерація використовує свої права законодавства.

Прийняття законів. Прийняття звичайних законів відбуваєть­ся згідно з процедурою, встановленою конституцією та регламен­тами палати або палат у двопалатному парламенті. Ця процедура схожа в основних рисах.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення зако­нопроекту до парламенту (або до однієї з його палат, або лише до нижньої палати).

Суб'єктами права законодавчої ініціативи є як один, так і гру­па парламентаріїв (кількість парламентаріїв, що володіють пра­вом законодавчої ініціативи звичайно передбачається регламен­том), постійні комісії (комітети), парламентські групи (клуби, фракції), уряд. В окремих країнах (у Мексиці, Польщі, Росії, Біло­русі) президент країни наділений правом законодавчої ініціативи з усіх питань, пов'язаних із здійсненням своїх функцій, а Прези­дент США - лише з питань щодо проекту державного бюджету.

Право законодавчої ініціативи у федеративних країнах належить вищим законодавчим органам суб'єктів федерації (наприклад, у Німеччині, Мексиці, в Австрії), а в Італії, Фінляндії та інших краї­нах - вищим органам влади автономних областей; у Російській Фе­дерації - Конституційному Суду; у КНР, на Кубі та деяких країнах Латинської Америки - Верховному Суду, Генеральній прокуратурі, крім того, в КНР - Центральній військовій раді, на Кубі - Цент-


144


Розділ 11


Парламент


145



ральному комітету профцентру трудящих Куби та національним керівним органам громадських організацій з питань їх компетенції.

У деяких країнах (США, Швейцарії, в Іспанії, Італії, Австрії, на Кубі) існує інститут народної ініціативи, сутність якого поля­гає у тому, що громадяни, які зібрали встановлену конституцією кількість голосів виборців, можуть вимагати від парламенту роз­гляду законопроекту.

Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи досить широке, проте практично здійснення законодавчої ініціативи зосереджено в руках уряду, їх проекти розглядаються в першу чергу, вони мо­жуть вносити законопроекти до парламенту будь-коли, в той час, як депутати, наприклад парламенту Фінляндії, можуть вносити за­конопроекти лише протягом 14 днів після відкриття чергової сесії.

Порядок реалізації права законодавчої ініціативи. У двопа­латних парламентах законопроекти вносяться до нижньої палати, а якщо палати рівноправні (Італія, Мексика, Швейцарія та ін.), -до будь-якої.

Законопроекти приймаються на сесіях парламенту двома чи­таннями (у Болгарії на різних засіданнях Народних зборів), трьо­ма читаннями (в Австрії, Італії, Польщі, США та ін.).

Голова палати, до якої направлений законопроект, розглядає і вирішує питання про його подальшу долю. У разі позитивного рішення він дає розпорядження про його розмноження та про передачу тексту депутатам і включення його до порядку денного. Іноді ця процедура називається «першим читанням». Далі законо­проект без дебатів передається в постійну комісію або починають­ся дебати щодо його загальних принципів, вносяться поправки і доповнення. Такі процедурні дії називаються іноді «другим читан­ням». Комісія після розглядання повертає законопроект до парла­менту, де знову починаються дебати щодо його прийняття. Під час «третього читання» законопроект приймається остаточно.

Законопроект має бути прийнятий палатами за ідентичною редакцією, при цьому використовується метод «човна» («чов­ника») - передача тексту законопроекту від однієї палати до дру­гої до того часу, поки він не набуде однакової редакції. Для усу­нення розбіжності тексту законопроекту іноді створюється комі­сія з представників обох палат.

Важливе місце у діяльності парламенту посідає прийняття за­кону про бюджет. Проект закону про бюджет, на відміну від інших законопроектів, складається і вноситься на розгляд до нижньої


палати парламенту з нерівноправними палатами тільки урядом. На відміну від інших законів, що діють протягом тривалого часу, закон про бюджет функціонує лише один фінансовий рік.

Парламенти Угорщини, Греції, Словаччини, Чехії та інших країн обирають президента, формують уряд, органи конституцій­ного контролю й нагляду, Верховний Суд, їм належать повнова­ження у сфері оборони країни та зовнішньої політики. Вони здійснюють контроль за діяльністю уряду. Види контролю пар­ламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У президентських республіках, де уряд формується президентом і не відповідає перед парламентом, контрольні повноваження ос­таннього не настільки великі, як у парламентарних республіках.

Конституції розрізняють дві форми відповідальності уряду: пол­ітичну й судову. Політична відповідальність означає висловлення недовіри уряду або його окремим міністрам, внаслідок чого вони мають залишити посади, які обіймають. Судова відповідальність означає притягнення до суду уряду в цілому або якогось його чле­на за вчинений злочин під час виконання своїх обов'язків.

Формами контролю за діяльністю уряду є постановка питан­ня про довіру за ініціативою уряду; пропозиція депутатів про ви­раження уряду недовіри; інтерпеляція; усні та письмові запитан­ня; спеціальні форми парламентського контролю.

Відмова парламенту в довірі уряду тягне за собою відставку ос­таннього.

Група, що кількісно складає від однієї десятої до однієї четвертої всіх депутатів палати, може внести резолюцію недовіри уряду, за яку має висловитися абсолютна більшість депутатів. Президентові на­дається право у разі вираження недовіри уряду прийняти його відставку або розпустити парламент і призначити нові вибори.

Інтерпеляція являє собою звернення у письмовій формі групи депутатів до уряду з вимогою надати інформацію з найважливі­ших питань внутрішньої та зовнішньої політики або з будь-якого конкретного питання, що має загальнодержавне значення. Відповідь уряду обговорюється на пленарному засіданні палати і може завершитися прийняттям резолюції недовіри.

Запитання письмові та усні є, як правило, засобом одержання інформації, надання палаті тих або інших документів, критики діяльності уряду в цілому або окремих міністрів. Відповідають, зазвичай, усно чи письмово, негайно або на наступному засіданні.

10 — 6-565


Розділ 12

Глава держави

§ 1. Поняттяінститутуглавидержави

Істотним важелем у механізмі державного управління суспіль­ства зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю систему органів влади й управління, і юридично йому в цій сис­темі належить першорядне місце. У більшості зарубіжних країн функції глави держави доручаються одноособовому органу. За­лежно від форми правління - це або президент, або монарх. Щодо народів, які живуть у державах з монархічною формою правлін­ня, то вони називають себе підданими його величності короля, імператора, шейха і т. ін., а з республіканською - громадянами.

Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним органом. Так, у Швейцарії функції глави держави згідно з чин­ною Конституцією 1999 р. виконує Федеральна рада, яка одно­часно є й урядом країни.

Молоді національні держави, що утворилися в ході національ­но-визвольних революцій і після розпаду колоніальної системи, також сприйняли інститут одноособового глави держави (Індія, Єгипет, Конго та ін.).

У постсоціалістичних країнах також конституційним правом закріплений інститут одноособового глави держави (Болгарія, Чехія, Польща та ін.).

Державне право зарубіжних країн розглядає главу держави як носія вищої виконавчої влади, а також як вищого представника держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. II(розд. 1) Консти­туції США 1787 p. говорить: «Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки...». Про широкі влад­ні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії 1978 р., у ст. 56 якої записано: «Король є главою Іспанської дер­жави, символом її єдності й сталості. Він є гарантом правильного функціонування державних інститутів; здійснює вище представ­ництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з якими вона пов'язана історично, а також здійснює функції, на­дані йому Конституцією і Законом».


147

Главодержави

Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяє главу держави Конституція, і тією реальною роллю, яку він віді­грає у суспільно-політичному житті конкретної країни, нерідко існує розрив. Останній залежить від багатьох чинників, насампе­ред, від форми правління, політичного режиму і соціально-полі­тичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соці­ально-економічного розвитку країни, від того становища, яке зай­має глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів -й від порядку їх обрання.

Більш широкими і реальними владними повноваженнями во­лодіє глава держави тієї країни, де він одночасно є носієм вико­навчої влади і очолює уряд (США, Франція, Чехія). Дещо мен­шою мірою помітний його вплив на формування державної полі­тики у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія) і парламентарних республіках (Німеччина, Італія, Угорщина). Але не можна дану тезу розглядати як обов'язкову закономірність, тому що на різних етапах історичного й соціально-економічного розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих методів здійснення влади, один із згаданих вище чинників може мати ви­рішальне значення, а інші можуть виявлятися у згладженій формі. Так, у сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентар­ною монархією, глава держави - король Хуан Карлос І - посідає вельми помітне місце у вирішенні соціально-економічних і полі­тичних проблем країни.

Інститут глави держави своєю появою зобов'язаний абсо­лютній монархії, хоча є суто буржуазним. У тих зарубіжних краї­нах, де буржуазія у боротьбі за владу була достатньо організована, згуртована й сильна, де вона досягала перемоги над аристокра­тичною феодальною знаттю, буржуазно-демократичні революції завершувалися, як правило, поваленням монархів, їх відправлен­ням на ешафот, встановленням демократичнішої республікансь­кої форми правління на чолі з главою держави, який обирався. Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою слабкість остаточно перемогти феодальну аристократію, де вона була зму­шена йти на компроміс із силами, що прийшли до влади, цей ком­проміс завершувався збереженням старого феодального інститу-монарха (так було, наприклад, у Великобританії, Сканди­навських країнах і т. ін.).

Щоправда, сучасні монархії - далеко не ті, якими вони були за середньовіччя. У багатьох монархічних державах під впливом де-

10*


148


Розділ 12


Главадержави


149



мократичних сил монархи згідно з нормами конституцій були позбавлені своїх великих прерогатив і за ними залишилися в ос­новному представницькі та церемоніальні функції.

Видатний фахівець правової системи Японії Цунео Інако у своїй праці зазначає: «Конституція Японії відводить імператору роль декоративної прикраси державного механізму. Імператор не є ані правителем Японії, ані главою держави».

§ 2. Порядокзаміщенняпосадиглавидержави

Правове становище монарха, на відміну від президента, харак­теризується двома основними особливостями. По-перше, влада монарха юридично вважається незалежною від будь-якої іншої влади, органу чи виборчого корпусу. Він владарює безстроково (обмежено чи абсолютно) за власним правом і вважається джере­лом усієї державної влади у країні. По-друге, влада монарха спад­кова й переходить від одного представника царюючої династії до другого за встановленим законом порядком.

Новелою державного права теперішнього дня є «виборна» мо­нархія. Так, згідно з Конституцією Малайзії 1957 р. глава держави обирається на п'ять років із султанів дев'яти штатів (у Федерації є 13 штатів, з яких дев'ять очолюються султанами-наступниками). Виборною є й посада глави держави - шейха в ОАЕ. Його обирає на п'ять років Верховна рада емірів - вищий орган влади у країні.

Монарх як глава держави, на відміну від президента, володіє рядом прав і прерогатив. Це і суто зовнішні атрибути монаршої влади, і така досить серйозна прерогатива, як абсолютне вето. До зовнішніх атрибутів монаршої влади належить право на титул і особливу назву: «король» чи «королева» у Великобританії, Швеції, в Іспанії; «імператор» в Японії; «емір» у Кувейті; «сул­тан» в Омані; «князь» - у Монако і Ліхтенштейні. Титул зумов­лює й обов'язкову форму звертання до монарха: «Ваша ве­личність». У титулі звичайно перераховуються володіння монар­ха, підкреслюється божественне походження його влади тощо. У всіх монархічних державах за їх главами визнається право на ут­римання двору, тобто особливого штату посадових осіб, які віда­ють не державними, а особистими справами монарха. Цей штат досить великий і коштує платникам податків дуже дорого.

Грошове утримання монархів складається з прибутків від їх особистого майна й асигнувань з державного бюджету. Розмір


суми на утримання монарха, а також членів його родини звичай­но встановлюється законом парламенту на початку кожного ца­рювання і сплачується за цивільним листом.

Мимоволі постає питання, чому практичні англійці дозволя­ють собі витрачати мільйони на утримання королівської родини та ще й з повним набором середньовічних інститутів і атрибутів?

Головна причина збереження інституту монарха за умов сьо­годення полягає в тому, що він є вигідним певним політичним силам. Незважаючи на те, що в усіх парламентарних монархіях (а їх абсолютна більшість порівняно з дуалістичними й абсолютни­ми) спостерігається практична нуліфікація повноважень монар­ха, сили, що зацікавлені в монархові, доводять і домагаються збе­реження цього анахронізму попередньої епохи. Справа полягає у тому, що прерогативи монарха значно ширші за президентські. Це й абсолютне вето, яке, на відміну від президентського скасу­вати не можна, це й достроковий розпуск нижньої палати парла­менту, це й усунення уряду. Навіть наділений широкими повно­важеннями Президент США всім набором таких дієвих прерога­тив не володіє. Збереження монархії і великих повноважень монарха дозволяє у кризових ситуаціях, за умов різкого загост­рення соціальних проблем і конфліктів використовувати цей інститут владними силами. Крім того, слід зазначити, що політичні сили, які перебувають при владі, за сучасних умов виробили інші шляхи впливу на вирішення питань зовнішньої та внутрішньої політики в обхід монарха (делеговане законодавство, лобізм тощо). Саме тому в багатьох країнах монархові прерогативи нібито перебувають у стані летаргійного сну. Але не викликає сумніву те, що коли цього вимагатимуть обставини, вони негайно будуть використані. Правлячим колам вигідне збереження монархів і їхніх широких повноважень на випадок завоювання демократич­ними силами більшості у парламенті, представництва в уряді й зміни ними державного курсу в певному напрямі. Тоді вони змо­жуть скористатися повноваженнями монарха як дієвим консти­туційним резервом.

Говорячи про причини збереження монархії як форми правлін­ня і монарха як глави держави при цій формі організації влади, не можна не згадати й такий чинник, як данина традиції, консерва­тизму в організації функціонування державної влади. У даному випадку не можна не враховувати, що засоби масової інформації


150


Розділ 12


Главадержави


151



повсякчас і цілеспрямовано підтримують у свідомості народу імідж монаршої нейтральності, імідж монарха, що стоїть над усі­ма класами й політичними течіями, імідж неупередженого вирі­шення монарших справ і проблем. Вони доводять, що монарх -символ єдності нації, особа, яка піклується про її згуртованість, тощо. Безперечно, допомогу тут їм надає служба «паблік рілейшнз».

Головна відмінність президента від монарха полягає у тому, що президент - це посада виборна - по-перше, і строкова - по-друге. Зазвичай, президентів обирають згідно з конституцією на строк від 4 до 7 років. На 4 роки обирається президент у США, Колумбії, Коста-Риці, на 5 років - у Німеччині, Китаї, Болгарії, Індії, Угорщині, Чехії; на 6 років - в Австрії, Фінляндії; на 7 років -в Італії.

Безумовно, перевагою президентської посади порівняно з мо­наршою, з позиції демократії, є те, що на цю посаду може бути обраний будь-який громадянин республіки, який відповідає вста­новленим цензам, згідно з його заслугами і достоїнствами в очах співвітчизників.

Разом із тим, необхідно враховувати, що вирішальне значен­ня мають не демократичні конституційні декларації, які нерідко виявляються формальними, а те, що правлячі політичні сили ви­користовують усі засоби, щоб ретельно відібрати і провести на вищий державний пост лише тих кандидатів, чия діяльність збігається з інтересами соціальних кіл, в чиїх руках сконцент­рована економічна могутність країни. Внаслідок цього безперер­вно зростає вартість виборчих кампаній, які обходяться сьогодні вже в сотні мільйонів доларів, марок, франків, фунтів стерлінгів тощо.

Нині у зарубіжних країнах склалося кілька способів обрання президентів: прямі, посередні, внутрішньопарламентські вибори. На цьому питанні слід спинитися докладніше, оскільки спосіб об­рання президента має велике політичне значення, впливає на відносини президента з парламентом і урядом.

Під час прямих виборів президента (Франція, Австрія, Болга­рія, Польща, Румунія, Чехія) останній одержує мандат на посаду глави держави від виборчого корпусу, який його обрав. Це дозво­ляє йому проводити незалежний від парламенту політичний курс, а за певних обставин навіть діяти всупереч волі парламенту. Ці обставини створюють сприятливі умови для використання ав-


торитарних методів управління у країні (наприклад у Франції). Таким чином, прямі вибори президента при всьому їхньому зов­нішньому демократизмі є найменш демократичним способом за­міщення посади глави держави.

При посередніх виборах президент обирається без участі пар­ламенту. Яскравим прикладом таких виборів можуть бути вибо­ри у США, де президент призначається на посаду колегією ви-борщиків, які, своєю чергою, обираються прямим голосуванням по штатах. Згідно зі ст. II(розд. 1) та поправками 12 і 23 до Кон­ституції США 1787 p. кожний штат обирає кількість виборщиків, шо дорівнює загальній кількості сенаторів і представників, яких штат має право направляти до Конгресу.

Посередні вибори президента, як і прямі, створюють для гла­ви держави можливість бути незалежним від парламенту, а в дея­ких випадках і протиставити себе такій установі. Про це свідчить той факт, що найширше право вето в зарубіжних країнах викори­стовують ті президенти, які стали главами держав внаслідок пря­мих або посередніх виборів (США, Франція, Польща).

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президентів (ба­гатоступеневі вибори) характерний для парламентарних рес­публік (винятки становлять Австрія, Ірландія, Ісландія, де вибо­ри прямі). І якщо за прямих виборів виборець висловлює свою волю, безпосередньо голосуючи «за» або «проти» президента, якщо при посередніх виборах його воля опосередкована колегією виборщиків, то за багатоступеневих виборів воля виборців опо­середковується депутатами парламенту.

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президента є од­нією з конституційних гарантій того, що глава держави не проти­ставлятиме себе парламенту, не прагнутиме до розширення своїх повноважень у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Цьому сприяє і контрасигнатура актів глав держав у всіх парламентар­них республіках.

Державне право зарубіжних країн наділило главу держави вла­стивістю безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської (тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент - на строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами своїх міністрів, які й несуть


152


Розділ 12


(лавадержави


153



відповідальність за них - інститут контрасигнатури. Будь-який акт, що виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки тоді, коли він одержує скріпу (підпис - контрасигнатуру) відпо­відного міністра, до ведення якого цей акт належить. Без скріпи міністра або прем'єр-міністра акт глави держави недійсний. Та­ким чином, жоден акт глави держави не набуває юридичної сили, якщо не відповідає волі уряду. Таке становище є правовою осно­вою для концентрації виконавчо-розпорядчої влади в руках уря­ду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріп­люється і в напівпрезидентській республіці, класичним прикла­дом чого є Франція (ст. 19 Конституції Франції).

У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в практику конституційно-правових відносин контра­сигнатури актів глави держави. У ст. 102 (2) Конституції Респуб­ліки Болгарія говориться, що акти, які підписує президент, «підпи­сує також голова Ради Міністрів або відповідний міністр».

Винятками із загального правила про безвідповідальність гла­ви держави за дії щодо виконання ним своїх функцій, є три ви­падки, коли його можна буде судити в порядку окремої процеду­ри - імпічменту. Імпічмент - у дослівному перекладі означає «бра­ти під сумнів», «притягувати до суду». Це трапляється у разі державної зради, порушення Конституції і законів, хабарництва.

Імпічмент як процедура притягнення до відповідальності й суду вищих державних осіб у державній ієрархії з'явився вперше у Великобританії наприкінці XIVст. За сучасних умов - це до­сить тривала процедура, що складається з кількох стадій: пору­шення справи, притягнення до кримінальної відповідальності й суду над главою держави (в порядку імпічменту можуть притяга­тися до відповідальності віце-президент, міністри, члени органів конституційного нагляду, голови палат парламентів).

Найбільш чітко процедура імпічменту розроблена конститу­ційним правом США. Право постановки питання щодо притяг­нення до відповідальності глави держави та формулювання статей звинувачення на його адресу надано нижній палаті парламенту -палаті представників, а фактично - її юридичному комітету. Для цього голосуванням палата представників вирішує питання про те, притягати або не притягати главу держави до відповідальності в порядку імпічменту щодо сформульованих статей звинувачен-


ня. Для притягнення необхідно, щоб «за» проголосувала абсолют­на більшість присутніх депутатів даної палати. Результати голо­сування оформляються як «рішення великого журі» з формулю­ванням «винний» або «невинний». У разі винесення рішення з формулюванням «винний» згідно зі ст. І розд. З Конституції США 1787 p.: «Сенату належить виключне право здійснення суду в по­рядку імпічменту. З цією метою сенатори присягають або дають урочисту обіцянку на засіданні. Якщо підсудним є Президент США, головує Головний суддя. Жодна особа не може бути засуд­жена без згоди двох третин присутніх сенаторів».

Вважається, що імпічмент стосовно глави держави лише за формою можна вважати судовим процесом. Власне, це політич­ний процес, метою якого є усунення президента з посади й по­збавлення його права обіймати й виконувати будь-яку почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі США. Фактично таке усунення з посади визначає політичну смерть для колишньо­го президента. До того ж, президентське право помилування у да­ному разі не застосовується.

З 1787 p., тобто з часу введення в дію Конституції США, імпічмент порушувався 66 разів. Палата представників виносила рішення великого журі про віддання до суду Сенату лише 13 разів. Річард Ніксон повинен був стати у зв'язку з «уотергейтською спра­вою» чотирнадцятим. Уникнути ганебної процедури можна шля­хом подачі у відставку, що Р. Ніксон і зробив. По суті справа роз­глядалась у Сенаті лише один раз стосовно президента Ендрю Джонсона у 1868 p., але для засудження не вистачило одного го­лосу.

Аналогічна процедура імпічменту закріплена конституційним правом ряду інших зарубіжних держав, тільки підстави для пору­шення цієї процедури можуть бути різними. Якщо у США - це порушення Конституції, державна зрада та хабарництво (ст. IIрозд. .і), то в Італії президент відповідальний тільки «за держав­ну зраду або посягання на Конституцію» (ст. 90), у Німеччині -лише «за навмисне порушення Основного Закону або іншого фе­дерального закону» (ст. 61).

Деякі постсоціалістичні держави також закріпили процедуру імпічменту стосовно глави держави. У ст. 103 Конституції Рес­публіки Болгарія, зокрема, говориться: «Президент і віце-прези-


154


Розділ 12


Главодержави


155



дент не несуть відповідальності за дії, здійснені щодо виконання своїх функцій, за винятком державної зради і порушення Кон­ституції». У цій самій статті (розд. 2-4) викладена і процедура імпічменту.

§ 3. Повноваженняглавидержави

Численні повноваження глави держави можна звести до п'яти основних груп: а) у сфері управління й формування уряду; б) у законодавчій галузі; в) у плані зовнішньої політики; г) у судовій галузі; д) надзвичайні повноваження.

Глава держави як одноособовий носій влади щодо управління країною здійснює свою виконавчо-розпорядчу діяльність щодо впровадження у життя економічного та політичного курсу, за­конів, спираючись на урядові структури й адміністративний апа­рат держави. У зв'язку з цим виявлення його ролі у справі фор­мування уряду й адміністрації має істотне значення.

У президентських республіках, дуалістичних і абсолютних монархіях глава держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри виступають у сфері управління країною в ролі його радників і помічників, а прийняття політичних рішень залишається прерогативою виключно глави держави. Глава дер­жави за цих форм правління виступає практично як одноособо­вий носій виконавчої влади.

У США призначення членів кабінету президентом формаль­но здійснюється «за порадою і згодою Сенату» (ст. IIрозд. 3). А якщо до «уотергеитського скандалу» дане положення Конституції не мало практичного значення, то наступними роками Сенат став активніше втручатися у процедуру призначення голів департа­ментів (наприклад, відхилення кандидатури Тауера, запропоно­ваної Дж. Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки згідно з Конституцією Сенат за своєю ініціативою робити такі призна­чення не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент. Тому і зміна президента, як ведеться, суп­роводжується численними перестановками й кадровими змінами у вищих ешелонах апарату правління.

Участь глави держави у формуванні уряду парламентарних республік і парламентарних монархій має суто номінальний ха-


рактер, оскільки останній форсується і очолюється лідером партії більшості нижньої палати парламенту. Меншою мірою він може впливати на урядову діяльність. Більш того, у парламентарних країнах глава держави може здійснювати свої повноваження тільки через уряд або за його згодою (інститут контрасигнатури). Тому будь-які акції глави держави у підсумку є не що інше, як урядова діяльність.

У напівпрезидентській республіці глава держави особисто при­значає прем'єр-міністра, а за його поданням - членів уряду. При цьому на його дії не впливає згода парламенту або однієї з палат. Водночас президент за даної форми правління не може не врахо­вувати під час формування уряду розстановку політичних сил у нижній палаті парламенту, оскільки хоча й формально, але уряд несе відповідальність за свою діяльність перед парламентом (ст. 20 Конституції Франції 1958 p.).

В управлінні країною глави держав спираються на широкий адміністративний апарат, очолюваний найбільшими прибічника­ми й довіреними особами. Це апарат помічників і радників глави держави, які набувають дедалі вагомішої сили в управлінні держа­вою, ніж відповідні міністри. За приклад може правити діяльність виконавчого апарату при президенті США, створеного у 1939 р. (під час президентства Ф. Д. Рузвельта), або апарату Єлисейсь­кого палацу при президенті Франції, який певні політики імену­ють «першим урядом» країни, а Раду Міністрів - «другим».

Керівна діяльність глави держави пов'язана з виконанням ба­гатьох організаційних прерогатив. Він призначає «службовий уряд», якщо не дійшли згоди у парламенті щодо утворення уряду країни (ст. 99 (5) Конституції Болгарії 1991 p.); скликає парла­мент на чергові й надзвичайні сесії; розпускає його на канікули або зовсім, якщо минув термін його повноважень; призначає нові вибори; повідомляє про достроковий розпуск нижньої палати пар­ламенту (крім президентських республік); повідомляє про про­ведення референдуму і т. ін. (ст. 62 Конституції Іспанії; ст. 87 Конституції Італії; ст. 79-84 Конституції КНР; п. 3.5 ст. 144 Кон­ституції Польщі).

Глави держав наділені широкою регламентарною владою. Ви­дані ними нормативні акти повинні мати підзаконний характер і загальнообов'язкову силу на всій території країни. Це, наприк­лад, виконавчі накази, директиви та інструкції президента США,


156


Розділ 12


(лавадержави


157



постанови й розпорядження президента Німеччини, декрети й постанови президента Італії, декрети та укази короля Іспанії, укази президентів Болгарії, Чехії тощо. Нормативні акти глав держав можуть регулювати практично усі сфери управлінської діяльності.

На окрему увагу заслуговують нормативні акти президентів Франції та КНДР. Ордонанси й декрети президента Франції, а також накази Президента КНДР не можна розглядати як підза-конні, оскільки вони регулюють ті сфери суспільних відносин, які вилучені з компетенції парламенту. Регулюючи певні сфери сус­пільних відносин, вони практично мають таку саму силу, що й закон.

У конституційно-правовій практиці зарубіжних держав, згідно з нормами державного права, склалися різні методи й форми участі глави держави у законодавчому процесі. Порівнюючи полі­тичну практику різних держав з урахуванням особливостей кож­ної країни, не можна не дійти висновку, що глава держави в змозі чинити й чинить значний вплив на розробку і прийняття політич­них рішень, втілених у формі закону.

Повноваження глави держави у законодавчій галузі стосують­ся як законодавчої ініціативи й утвердження законопроектів, так і промульгування (опублікування в офіційному виданні) законів.

Право законодавчої ініціативи глави держави за будь-якої форми правління є невід'ємною частиною урядової ініціативи, але виявляється вона в різних країнах по-різному. Якщо в парламен­тарних державах дві третини законів, що приймаються, - це зако­нопроекти виконавчої влади, то у США президент, навіть фор­мально, не володіє правом законодавчої ініціативи. Проте це не означає, що він усунутий від участі в процесі підготовки законо­проектів. Конституційний наказ ст. IIрозд. З про те, що прези­дент періодично подає Конгресу інформацію про стан справ у Союзі і вносить відповідні рекомендації, став формальною осно­вою для перетворення президента на лідера законодавчої політи­ки США.

Йдеться про численні послання президента Конгресу з різних питань внутрішнього життя й міжнародних відносин. З юридич­ної точки зору ці послання не мають ніякої обов'язкової сили для конгресменів, але на практиці їх регулюючий вплив досить вели­кий і, безумовно, залежить від особистих якостей глави держави, його відносин з партійною більшістю у Конгресі, наполегливості


й професіоналізму президентських помічників у зв'язках із Кон­гресом тощо.

Однак найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут «вето». Вето - це прерогатива глави держави відмовити у підписанні законопроек­ту. Згідно із зарубіжними конституціями законопроект набуває нової якості - силу закону - тільки тоді, коли він санкціонується главою держави.

Конституції зарубіжних країн встановлюють право глав дер­жав підписати і ввести в дію законопроект шляхом його промуль­гування. Для цього главі держави конституцією конкретної краї­ни визначається термін, протягом якого він повинен або схвали­ти законопроект, або відмовити в його підписанні. Як правило, такий термін обмежений 10-15 днями (ст. І розд. 7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. З Конституції Бол­гарії).

Конституційному праву зарубіжних країн відомі такі види вето: а) абсолютне; б) відкладальне; в) вибіркове; г) «кишенькове». Абсолютне вето (резолютивне) - це виключне право глав монар­хічних держав. Воно не випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентарії подолати не можуть.

Винятком із загального правила, що абсолютне вето - це вето глав монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має право лише відкладального вето.

Відкладальне, або суспензивне, вето є прерогативою глав дер­жав із республіканською формою правління, тобто президентів. Його специфіка, полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом або може мати тимчасовий характер.

Вибіркове вето являє собою, порівняно з відкладальним, до­сить гнучку й тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним пра­вом Аргентини, Мексики, Франції дозволяє главі держави накла­сти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це право забезпечує губернаторам вплив на розподіл бюджетних коштів у штатах.

«Кишенькове» вето є специфікою конституційного права США. Воно використовується тоді, коли десятиденний термін для


158


Розділ 12


Главадержави


159



розглядання законопроекту президентом припиняється завершен­ням сесії Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуа­ція використовується президентом, якщо конкретний законопро­ект його не влаштовує, він не хоче його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним вето, тому що сто­совно такого законопроекту відкладальне вето може підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект («кладе до кишені»), він його не підписує під приводом, що десятиденний термін порушено, Конгрес розпущено, й повертати законопроект немає куди. У подібному випадку законопроект не набуває юри­дичної сили («кишенькове вето») й не одержує встановленої кон­ституцією заборони (відкладальне вето). Конгрес не має спромож­ності подолати «кишенькове вето», тому що жодної процедури на цей випадок не передбачено. У такий спосіб президентська «без­діяльність» набуває сили абсолютного вето.

Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до розгляду даний законопроект, але, починаючи з першої стадії за­конодавчого процесу - як новий законопроект. Нерідко така си­туація завершується тим, що після закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба у подібному законопроекті.

Інститут вето у будь-якій формі не можна визнати демокра­тичним, оскільки він становить діяльність виборного, представ­ницького органу в залежність від одноособового глави держави, за яким завжди стоять певні політичні сили. Право вето скасова­но в Іспанії, Швеції, Японії.

Зовнішньополітичні повноваження глави держави дуже ши­рокі й різноманітні. Він здійснює верховне представництво краї­ни у міжнародних відносинах. Насамперед, він не потребує особ­ливого повноваження, воно випливає з його статусу. Як глава держави він має право на особливо урочистий прийом, а дипло­матична практика не розрізнює монарха і президента.

Главі держави надане право ведення міжнародних переговорів, укладення міжнародних договорів і угод, а також їх денонсація (за згодою парламенту). Він призначає і приймає послів, посланців та інших дипломатичних представників. Йому (за санкцією пар­ламенту) надане право оголошення війни та укладення миру (ст. IIрозд. 2 Конституції США; ст. 87 Конституції Італії; ст. 14 Конституції Франції; ст. 7 Конституції Японії; ст. 98 Конституції Болгарії; ст. 59 Конституції ФРН).


Повноваження глави держави в судовій сфері включають пра­во помилування, пом'якшення або заміни покарання, право амністії, призначення судів.

Главі держави надане право нагороджувати орденами, меда­лями та іншими відзнаками, право присвоювати почесні звання та титули. Йому належить найперше місце у різноманітних цере­моніях і святах, включаючи національні свята, військові паради, відкриття університетів, спортивних змагань тощо.

Глава держави проголошується конституціями зарубіжних держав головою або головнокомандувачем збройних сил країни (оперативне керівництво різними родами військ здійснюють міністри оборони).

За умов стихійного лиха (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії, аварії на АЕС) або під час соціальних вибухів (масові заколоти, міжнаціональні конфлікти) главі держави надане пра­во на введення у країні або на частині її території надзвичайного стану (ст. 16 Конституції Франції; статті 87, 88 Конституції РФ). Наслідком введення надзвичайного стану є розширення дискре­ційних повноважень глави держави, впровадження авторитарних методів керівництва, заборона мітингів, вуличних процесій, вве­дення цезури, комендантської години, обмеження або заборона діяльності політичних партій.

Таким чином, глава держави наділяється згідно з нормами дер­жавного права зарубіжних країн досить широкими повноважен­нями, особливо у президентських і напівпрезидентських респуб­ліках і дуалістичних монархіях. У парламентарних державах їх повноваження менш широкі й обмежуються активною урядовою діяльністю.


Розділ 13

Уряд

§ 1. Місцеурядувсистемі вищихорганівдержавноївлади

Центральною ланкою всього державного механізму, його най­важливішою складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової влади може мати різні найменування. Найбільш поширені такі: Рада Міністрів, Кабінет, Кабінет Мі­ністрів, Державна рада, Федеральна рада тощо. Термін «уряд» ви­користовується як збиральний.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управлін­ня всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд - колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністер­ства, департаменти) з окремих галузей управління (збройні сили, фінанси, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів, або державні міністри). У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщується особою, яку найчастіше на­зивають прем'єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіцій­но іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії -Державним міністром, у Німеччині та Австрії - Канцлером тощо.

У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у роз­робці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики дер­жави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

Міністри без портфелів - особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручен­ня глави уряду та є при цьому його помічниками.

При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрун­тування зростаючого впливу уряду править теорія «самостійного мандата», що дістала певного поширення. Сутність цієї теорії по­лягає в тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядо-


161

Уряд

ву політику в цілому. Тим самим вони дають певний мандат уря­ду, який здійснює виконавчу владу за волею виборців. Це змен­шує роль парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, що парламентська процедура характеризується складні­стю і перешкоджає оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу громадської думки.

За сучасних умов, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає об'єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодав­ства з питань державного регулювання економіки. У цьому разі пар­ламент виступає як орган, що «реєструє» урядові законопроекти.

Залежно від політичної практики, історичних умов і національ­них традицій процес посилення позицій уряду набуває різнома­нітних форм, що в кінцевому підсумку зумовлюється існуючими формами правління (парламентською, президентською та зміша­ною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламен­том сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У по­єднанні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд - парламентською більшістю. Слід підкреслити, що роль і значення парламентської опозиції можуть активно виявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або «уряд меншості». Президентська форма правління характери­зується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом. Змішана (дуалістична) мо­дель уряду існує в сучасній Франції. Особливість її полягає в тому, що згідно з Конституцією (статті 8, 9) президент призначає прем'єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що визначає сто­сунки уряду з парламентом, є втручання останнього у сферу зако­нодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість законопроектів, внесених урядом, перевищує число про­ектів самого парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі накази президента, розпорядження тощо), які та­кож сприяють посиленню позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв'язку з цим неабияке значення має характер взаємов­ідносин уряду з вищим органом конституційного нагляду, який чималою мірою залежить від способу формування останнього, об­сягу його повноважень і партійного складу.

11 — 6-565


162


Розділ 13


Уряд


163



У країнах, де орган конституційного нагляду формується за прямої (Японія, США) чи непрямої участі уряду, останній має змо­гу суттєво впливати на прийняття рішень цим органом. Створення органу конституційного нагляду без участі уряду (Італія, Німеч­чина) дозволяє йому бути відносно більш незалежним від урядо­вої влади. Обсяг компетенції і ступінь обов'язкової сили його рішень також чинять вплив на його взаємовідносини з урядом. Органи конституційного нагляду з обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти уряду. Наділення органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення його носять за-вершувальний характер) створює конфліктні ситуації між урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням здебіль­шого властивий не юридичний, а політичний характер.

§ 2. Порядокформуванняіструктуроурядів

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і по­запарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правлін­ня. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладене досить поверхово або зовсім відсутнє.

У Великобританії глава держави має право призначати пре­м'єр-міністра, але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партійністю Пала­ти громад. До складу уряду входять міністри (40-45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40-45 чол.) - разом близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни «дер­жавний секретар» і «міністр». Найстаріші відомства (міністер­ство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря.


Зі складу уряду виділяється Кабінет - група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.). Попередньо встановлених правил член­ства у Кабінеті немає. Міністри, яких прем'єр-міністр запрошує стати членами Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками поширилася практика створення неформального «внутрі­шнього Кабінету». Це найбільш наближені до прем'єр-міністра по­садові особи (канцлер казначейства, лорд-охоронець печатки, кан­цлер герцогства ланкастерського та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичних наслідків. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету, які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В інших випадках лише потрібне підтвердження рішень Кабінету на засіданні Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином для надання юридичної сили «наказам ко­роля у раді», тобто актам Кабінету і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній дійсності акти Кабінету схва­люються самими його членами, засідання оформлюються як засі­дання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї нале­жать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають пра­вову силу за такого роду актами.

У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за фор­мою правління є парламентарними монархіями) монарха наділе­но верховною владою щодо державних справ. Король очолює Дер­жавну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові за­ходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді, а її рішення виносяться від імені короля і за його підписом. .Ллє оскільки монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигнатури прем'єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.

Така практика свідчить про те, що призначення прем'єр-міністра залежить від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально, не бере участі у призначенні прем'єр-міністра. Це право надане Ригсдагу, а пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право призначення прем'єр-міністра зберігається за монархом).


164


Розділ 13


Уряд


165



У Норвегії і Данії уряд не представляється парламенту для одержання його інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може функціонувати, тільки якщо зару­читься підтримкою парламентської більшості.

У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідирую­чої партії, монарх (Норвегія, Данія) або тальман (Швеція) про­водить консультації з лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може з'ясуватися, що одну з партій підтри­мує якась інша партія. Тоді може бути сформований однопар­тійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна отримати на ос­нові погодження між кількома партіями, то звичайно створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у Велико­британії, Канаді, коаліційні, як правило, - в Італії.

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відпові­дальність за утворення федерального уряду, насамперед, на Бун­дестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федераль­ний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерально­го президента більшістю голосів членів Бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону). Обраного канцлера при­значає федеральний президент. За пропозицією канцлера феде­ральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то Бундестаг протягом чотирнад-цятиденного терміну може обрати федерального канцлера абсо­лютною більшістю голосів.

Якщо обрання у зазначений термін також не відбулося, про­водиться новий тур голосування, в якому досить отримати віднос­ну більшість голосів. Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Проте повноваження федерально­го канцлера закінчуються у разі обрання нового Бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального уряду за­кінчується, коли Бундестаг виявить недовіру канцлеру.

Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Мініс­трів і затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави, коли приступають до виконання посадових обо­в'язків. Необхідною умовою для здійснення призначень є затвер­дження складу уряду палатою депутатів, а потім - Сенатом. Гла­вою уряду є голова Ради Міністрів, який призначається прези­дентом. Під час висунення на пост глави уряду вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії


Ради Міністрів (нечисленого органу), яка налагоджує діяльність усього уряду в цілому (ст. 95 Конституції).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному в президентських республіках. У цих країнах глава дер­жави особисто є носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів уряду. Слід зазначити, що президент обирається шляхом непарламентських виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика. У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом «за порадою і за згодою Сенату» (ст. IIрозд. 2), але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі дер­жавні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже рідкими, і то трапляють­ся через суто партійні суперечки чи навіть особисті відносини. Кон­ституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціо­нування Кабінету. В ній ідеться про те, що президент може затребу­вати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов'язків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

У країнах Латинської Америки з президентською формою прав­ління, згідно з конституціями, формування уряду є виключною прерогативою президента. У цьому відношенні президент у лати­ноамериканських країнах має більші правомочності, ніж прези­дент США, призначення якого, як уже зазначалося, підлягає за­твердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Ріки надає пре­зиденту право «вільно призначати та звільняти міністрів уряду» (ст. 139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією «для призначення та звільнення міністрів досить підпису Президента Республіки» (ст. 146). Конституція Колумбії встановлює, що президент «призна­чає та звільняє на свій розсуд міністрів Кабінету і керівників ад­міністративних департаментів» (ст. 120, п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять аналогічні постанови.

Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його ре­організацією і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим указом, яким президент призначає членів уряду, визначається кількісний склад Кабінету, його система та офіцій­на назва. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично зде­більшого не бере участі у формуванні уряду. Президент у будь-


166


Розділ 13


Уряд


167



який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави. Віднос­на незалежність президента у справі формування Кабінету при­зводить до того, що при вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє партійна та фінансова еліта, з дум­кою якої йому доводиться рахуватися.

Таким чином, у сучасних зарубіжних країнах залежно від фор­ми правління уряди формуються позапарламентським чи парла­ментським способами. Структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем. Якщо до складу уряду вхо­дять усі глави центральних виконавчих відомств, така система є континентальною. Поза межами уряду не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Англосаксонська система передбачає, що до складу уря­ду у власному смислі слова, тобто Кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них.

Однією з характерних рис урядової влади є її централізація, що виявляється у концентрації владних функцій в руках глави уряду. Це явище спостерігається за різних форм правління.

Конституція США містить загальне положення про те, що вико­навча влада здійснюється президентом. Насправді ж реальна влада президента виходить далеко за ці вузькі рамки. Прерогативою його є право призначати (за порадою і за згодою Сенату) всіх державних посадових осіб Сполучених Штатів. Не обмежена, власне, влада пре­зидента стосовно членів Кабінету, які вважаються його радниками. Наділення президента дуже великими повноваженнями ще більшою мірою характерне для латиноамериканських президентських рес­публік. Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уря­ду, вільного від парламентської відповідальності (президент, як пра­вило, є головнокомандуючим Збройними Силами), у сукупності з його правом оголошувати у країні надзвичайний стан, перетворю­ють його, по суті, на диктатора. Широкі повноваження президента у сфері законодавства, значна залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади в ряді країн - усе це сприяє ще більшій концентрації влади у руках президента.

У країнах з парламентарними формами правління влада гла­ви уряду також могутня. Таке становище в деяких країнах інсти-туціоналізоване і закріплене в конституціях. Основний Закон ФРН проголошує: «Федеральний канцлер установлює основні положення політики і несе за них відповідальність. У межах цих


основних положень кожний федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі за своєю відповідальністю» (ст. 65). Пробле­ма верховенства урядової влади у Німеччині, де поряд з прем'єр-міністром існує президент, однозначно вирішена на користь фе­дерального канцлера. Його становище в системі вищих органів влади, що визначається поширеними повноваженнями, дозволяє федеральному канцлеру активно впливати на всі найважливіші інститути влади Німеччини. Усі основоположні закони і найваж­ливіші парламентські рішення з основних питань політики вида­ються у точній відповідності до вказівок прем'єр-міністра. Обран­ня і вихід федерального канцлера у відставку згідно з конститу­цією пов'язані з такими обставинами, які у цілому ряді випадків можуть призвести до розпуску парламенту. Так, на підставі ст. 63 Основного Закону, якщо кандидатура, запропонована президен­том, не дістане підтримки Бундестагу, а потім його власна (Бун­дестагу) кандидатура також не набере більшості голосів, нижня палата парламенту може бути розпущена.

Широкими повноваженнями наділений і прем'єр-міністр Вели­кобританії. Він вирішує, які питання слід розглядати на засіданнях Кабінету, а які рішення приймати одноособово. У засіданнях Кабі­нету беруть участь міністри, яких запросив прем'єр-міністр, керую­чись власними міркуваннями. У ході засідання Кабінету докладний протокол не ведеться і голосування, як правило, не проводиться. Підсумки робить глава уряду і констатує факт прийняття рішення. У випадку розбіжностей у поглядах прем'єр-міністра і міністра (міністрів) глава уряду може зажадати відставки останнього.

Республіканський варіант англійської системи функціонування уряду склався в Індії. Відповідно до Конституції (ст. 75) президент призначає главу уряду, однак, з огляду на чинну конституційну уго­ду, на цю посаду може претендувати тільки лідер партії більшості у народній палаті. Глава уряду наділений великими і конкретними повноваженнями у різних сферах. Аналогічні за сенсом положення містяться в конституціях Італії, Японії і деяких інших держав.

Таким чином, згідно з парламентськими традиціями у Вели­кобританії, Німеччині, Італії, Індії, Японії глава уряду і більшість ного членів повинні належати до числа депутатів нижньої пала­ти. У Конституції Японії передбачено, що членами Кабінету мо­жуть бути тільки цивільні особи.

У Франції, на відміну від згаданих вище країн, інститут інвес­титури (довіри) відсутній. Прем'єр-міністр і члени уряду не мо-


168


Розділ 13


Уряд


169



жуть бути одночасно членами парламенту. У разі їх обрання до парламенту вони повинні зробити вибір між збереженням манда­та і перебуванням в уряді.

Як уже зазначалося, призначення прем'єр-міністра у Франції -одна з найважливіших прерогатив президента. Специфіка французь­кої конституції дозволяє зробити висновок про те, що урядові при­значення, які здійснюються президентом, є цілком реальною преро­гативою глави уряду. Прем'єр-міністр може будь-коли заявити про свою добровільну відставку, пояснивши це будь-якими мотивами, у тому числі й політичними. У разі хвороби, короткочасної відпустки чи візиту за кордон прем'єр-міністр може призначити іншого міністра тимчасово виконуючим його обов'язки. Він також може делегувати деякі зі своїх повноважень одному або кільком міністрам. Незважа­ючи на видимість, створювану ст. 21 Конституції, прем'єр-міністр фактично не є главою уряду. Реально очолює французький уряд Пре­зидент Республіки. Він головує на засіданнях Ради Міністрів і підпи­сує прийняті декрети, готує матеріали до засідань уряду і здійснює виконання прийнятих рішень. Таким чином, прем'єр-міністр «керує діяльністю уряду», а не «керує урядом» (ст. 21).

§ 3. Функціїурядів

Становище уряду, де має місце верховенство в системі держав­них органів, знаходить своє відображення в його повноваженнях. Для багатьох зарубіжних країн характерним є розрив між юри­дичним і фактичним статусом уряду. У більшості конституцій цих країн положення, що стосуються предметної компетенції уряду, відсутні або сформульовані досить поверхово. Законодавець ке­рується принципом поділу влади і вважає, що межі між законо­давчою, виконавчою і судовою владою абсолютно очевидні. Кон­ституції багатьох держав (парламентських) усі виконавчі повно­важення доручають не уряду, а главі держави, що не відповідає дійсності. При цьому уряд інколи наділяється суто дорадчими функціями при главі держави. Наприклад, конституції Данії і Норвегії, засновані на принципі поділу влади, надали широкі пра­ва у сфері управління королівській владі. У них прямо зазначено, що виконавча влада належить королю (§ 3 Конституції Данії 1953 р. і § 3 Конституції Норвегії 1914 p.). Виходячи з цього король вва­жається джерелом повноважень для всіх органів виконавчої вла­ди. Взагалі це право монарха сугубо номінальне і не може бути


розтлумачене як дискреційне повноваження корони, тому що вибір визначається результатами парламентських виборів.

Не відповідають реальному стану речей і ті положення Консти­туції Франції 1958 p., які визначають компетенцію уряду: «Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходять­ся адміністративні органи і Збройні Сили» (ст. 20). Проте загально­відомо, що реально влада зосереджена у руках глави держави.

У деяких конституціях містяться статті, що визначають ком­петенцію уряду, але тільки у загальних рисах. У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компе­тенція між союзом і суб'єктами федерації.

У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі:

- виконання законів. За теорією поділу влади виконавча вла­
да належить уряду. Він мусить турбуватися про точне і неухиль­
не дотримання законів, що приймаються;

- управління державним апаратом. Уряд здійснює добір і роз­
становку кадрів державних працівників, спрямовує і контролює
їх діяльність. Ця функція здійснюється через міністерства, відом­
ства, департаменти тощо. Уряд виступає як керівний центр щодо
різних ланок державного апарату в цілому;

- нормоустановча діяльність. Уряд видає різні нормативні акти
на основі парламентських законів у зв'язку з необхідністю втілен­
ня їх у життя. Ця діяльність здійснюється урядом за уповноважен­
ням парламенту. Уряд не втручається у сферу предметної компе­
тенції парламенту. Такі акти мають підзаконний адміністративний
характер. В інших випадках уряд видає нормативні акти з прямих
або непрямих приписів парламенту, втручаючись у його компетен­
цію. Але це відбувається внаслідок того, що парламент делегує
(передає) свої повноваження уряду. Подібні нормативні акти у да­
ному разі не носять підзаконного характеру, а мають таку ж юри­
дичну силу, як і парламентські акти (закони). Делеговане законо­
давство дістало поширення в урядовій практиці багатьох держав;

- контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має
право законодавчої ініціативи й активно впливає на законодав­
чий процес. У парламентарних країнах уряд є головним джере­
лом законодавчої ініціативи; у президентських республіках поза­
парламентський спосіб формування уряду дещо послаблює цю
сторону діяльності уряду, що компенсується правом вето глави
держави, яке він активно використовує. У парламентарних краї-


170

Розділ 13

нах у справі контролю за законодавством найсуттєвішим момен­том є керівництво партійними фракціями;

- підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання при­
буткової і видаткової частин бюджету здійснюють різні ланки ви­
конавчої влади. Законопроект вноситься урядом для затверджен­
ня парламентом. Внесення поправок, доповнень і змін у проект
бюджету можливе лише за згодою уряду. Незатвердження бюд­
жету протягом визначеного терміну дає йому змогу ввести у дію
власний законопроект, навіть якщо він не отримав схвалення пар­
ламенту. Право контролювати виконання бюджету, яке належить
парламенту, в реальній дійсності має оманний характер;

- здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням
зовнішньої політики держави. Питання зовнішньої політики по­
сідає важливе місце у повсякденній діяльності уряду. Він визна­
чає напрями діяльності цих органів, з допомогою яких здійсню­
ються зовнішньополітичні функції держави. Формування дипло­
матичного і консульського апарату, керівництво розвідувальними
органами, укладення договорів, участь у переговорах - усе це здій­
снюється безпосередньо урядом;

- надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом над­
звичайних повноважень досить чітко викладені у конституціях
або містяться у спеціальних законах про надзвичайний стан.
Підставою для введення надзвичайного стану є загроза зовнішній
безпеці, внутрішні заворушення тощо. Внаслідок введення над­
звичайного (осадного) стану припиняється дія прав, свобод та їх
гарантій, виникає юридично оформлена відмова від законності;
до відання уряду належить вирішення загальних питань і керів­
ництво державною політикою у сфері культури, освіти, науки й
техніки, соціальних справ, охорони здоров'я. Він контролює
діяльність засобів масової інформації; призначає на виші цивільні
та військові посади, вирішує питання нагородження, присвоєння
почесних звань і вжиття інших заохочувальних заходів; здійснює
загальне керівництво Збройними Силами країни; у деяких краї­
нах, наприклад в Японії, уряд має право помилування та амністії.

Аналізуючи загальне становище уряду в зарубіжних країнах, слід підкреслити підвищення ролі уряду і його глави в системі вищих органів влади держави, ускладнення внутрішньоурядової структури і зниження ролі колегіальності у виробленні і прий­нятті рішень. Найважливіші рішення приймаються главами урядів або готуються у комісіях і комітетах, а потім подаються уряду.


Розділ 14

Конституційнийконтроль узарубіжнихкраїнах

§ 1. Поняттяконституційногоконтролю (нагляду)

Загальновизнаним у всіх країнах є те, що конституції мають вищу юридичну силу щодо інших джерел права. З цього випли­ває принцип конституційної законності, з огляду на який нормо-установча діяльність має здійснюватися згідно з конституцією та при неухильному її дотриманні. Кожна правова норма, видана будь-яким державним органом, набирає юридичної сили тільки тоді, коли правила поведінки, що містяться в ній, не суперечать приписам конституції. У разі прийняття будь-яким державним органом закону чи іншого нормативного акта, що суперечить кон­ституційним нормам, він може бути визнаний юридично зовсім незначуща. Ця функція покладається на інститут конституційного контролю (нагляду).

Розглядаючи поняття «конституційний контроль» (нагляд), слід мати на увазі, що у конституціях зарубіжних країн викорис­товуються різні найменування цієї державної функції: конститу­ційний контроль, конституційний нагляд, конституційна юрис­дикція, охорона конституції тощо.

Існують також різні погляди з цього питання в юридичних, наукових і навчальних виданнях. Щоб уникнути різночитань, надалі застосовуватимемо термін «конституційний контроль», зважаючи на особливу функцію влади, головним змістом якої є підтримка та забезпечення конституційної законності. У цьому сенсі під конституційним контролем треба розуміти будь-яку фор­му перевірки на відповідність конституції, тобто несуперечливість їй актів і дій органів публічної влади, а також громадських об'єд­нань, які виконують публічні функції або беруть участь у здійс­ненні публічної влади.

Зрозуміло, це визначення має узагальнюючий і відносний ха­рактер, тому що стосовно окремих зарубіжних країн воно потре­бує конкретизації залежно від об'єктів конституційного контро­лю, виду органів його здійснення та обсягу їх повноважень.



172

Розділ 14

Визначаючи поняття конституційного контролю, необхідно з'ясувати його співвідношення з фундаментальними гілками вла­ди - законодавчою, виконавчою та судовою, - які становлять єдину верховну державну владу.

Конституції деяких зарубіжних країн відносять конституцій­ний контроль до судової влади незалежно від того, здійснюють його загальні суди чи спеціальні органи конституційного контро­лю (нагляду).

Так, Конституція Російської Федерації закріплює основи пра­вового статусу Конституційного Суду у гл. 7 «Судова влада», а у п. 2 ст. 118 прямо зазначено, що «судова влада здійснюється че­рез конституційне, цивільне, адміністративне та кримінальне су­дочинство». Аналогічним є становище Федерального Конститу­ційного Суду в Німеччині.

У тому, що інститут Конституційного контролю належить без­посередньо до системи судів, є певна логіка. Адже існує поняття конституційної юстиції, а судова влада як більш широке явище охоплює його.

У Грузії також Конституційний Суд текстуально інтегрований у конституції із загальними судами. Проте у конституціях бага­тьох інших зарубіжних держав конституційний контроль тексту­ально виділяється у самостійний інститут, який не належить до судової влади (Республіка Білорусь, Республіка Болгарія, Фран­ція, Іспанія та ін.). Це зумовлено тим, що функції органів консти­туційного контролю мають певну специфіку. Згадані органи не можна вважати просто органами правосуддя. Це підтверджуєть­ся, зокрема, тим, що органи конституційної юстиції мають повно­важення розглядати так звані юрисдикційні справи, наприклад, у спорах про компетенції між вищими органами держави. Такі спо­ри часто набувають політичного характеру.

Це свідчить про те, що фундаментальні гілки влади не виклю­чають існування інших функціонально самостійних правових інститутів, зокрема інституту конституційного контролю. Більш того, необхідність і важливість охорони конституції, забезпечен­ня відповідності законодавчих та інших нормативних актів кон­ституції, верховенства права в юридичній практиці та правоза-стостосовній діяльності, стримування будь-якої гілки влади у ви­падках виходу за межі конституції та підтримування балансу всіх гілок державної влади зумовлює об'єктивну потребу в особливій гілці влади - контрольній (наглядовій).


Конституційнийконтрольузарубіжнихкраїнах173

Потреба у самостійно функціонуючому інституті конституцій­ного контролю є особливо очевидною у державах перехідного пе­ріоду від тоталітаризму до демократії, для яких властивими є го­стра політична боротьба, протистояння різних гілок влади, втру­чання однієї гілки влади у сферу діяльності іншої, ослаблення органів законодавчої та підсилення органів виконавчої влади. За цих умов функціонування інституту конституційного контролю набуває особливо демократичного характеру як гаранта консти­туції та конституційної законності. Це підтверджує те, що функції конституційного контролю повинні здійснювати органи, які по­сідають самостійне місце і є організаційно відокремленими від інших гілок влади.

Ідея конституційного контролю вперше зародилася на почат­ку XVIIст. у Великобританії та була реалізована в діяльності Тає­мної ради, яка визнавала закони легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійсько­го парламенту та загальному праву.

Проте у сучасному вигляді доктрина конституційного конт­ролю вперше була сформульована й застосована Верховним Су­дом США. Хоча Конституція США не наділила Верховний Суд правом установлення відповідності законів Конгресу до Консти­туції, Верховний Суд ще у 1803 р. оголосив, що федеральна Кон­ституція - вищий закон країни, і будь-який закон Конгресу, який суперечить Конституції, може бути визнаний судом як неконсти­туційний.

З того часу Верховний Суд США за свою більш як 200-річну історію здобув практично безспірну репутацію суверенного на­ціонального арбітра і, власне, являє собою «четверту владу в дер­жаві».

Згодом цей приклад наслідували й інші держави: 1848 р. консти­туційний контроль був частково введений у Швейцарії, 1853 р. - в Аргентині, 1891 р. - у Бразилії, 1917 р. - в Уругваї.

До Першої світової війни конституційний контроль з'явився у Норвегії, Греції, а після її закінчення набув поширення в інших європейських державах.

Слід зазначити, що соціалістична державно-правова наука та практика в основному негативно ставилися до інституту консти­туційного контролю. Це пов'язувалося, насамперед, з політико-ідеологічними причинами, формальним декларуванням повно-


174


Розділ 14


Конституційнийконтрольузарубіжнихкраїнах


175



владдя верховних представницьких установ, єдності державної влади, запереченням парламентаризму, принципу поділу влади тощо. Насправді це було зумовлено тим, що реальна влада нале­жала партійно-державному апарату, і для цієї влади інститут кон­ституційного контролю був стороннім.

Застосування інституту конституційного контролю має свої особливості у ряді держав. Так, це очевидно у деяких мусульмансь­ких країнах (наприклад, в Ірані), в яких, власне, Основний Закон повинен грунтуватися на Корані, тобто він відповідає не тільки конституції, а й Корану.

§ 2. Видиконституційногоконтролю

Конституційний контроль класифікується за різними підста­вами. Так, за часом здійснення розрізняють попередній і подаль­ший конституційний контроль. За попереднього контролю акт перевіряється щодо відповідності конституції до набрання ним сили (Швеція, Фінляндія, Франція), а подальший контроль сто­сується офіційно опублікованих чинних актів (США, Італія, Ні­меччина). Конституційні ради, наприклад, здійснюють попередній контроль за конституційністю законів до їх промульгування та видання, а загальні суди у країнах, де вони мають відповідні по­вноваження (США, Канада, Австралія, Індія, більшість країн Ла­тинської Америки та ін.), - подальший.

За характером правових наслідків конституційний контроль може бути консультативним або ухвальним. Рішення органу кон­ституційного контролю, прийняте у порядку консультативного контролю, не набирає юридичної сили й має рекомендаційний характер, його виконання грунтується на авторитеті органу кон­ституційного контролю.

За ухвального контролю рішення є загальнообов'язковими як у разі визнання акта відповідним конституції, так і в разі оголо­шення акта неконституційним, тобто таким, що не має юридич­ної сили.

За обов'язковістю проведення конституційний контроль може бути обов'язковим або факультативним. Обов'язковий контроль проводиться у тих випадках, коли це передбачено законом. На­приклад, у Російській Федерації для залучення Президента до відповідальності обов'язково повинен бути висновок Конститу-


ційного Суду про дотримання установленого порядку висування обвинувачення Президента Російської Федерації у державній зраді або вчиненні іншого тяжкого злочину. Факультативний кон­троль здійснюється тільки у разі виявлення ініціативи уповнова­женого суб'єкта конституційного контролю.

За формою конституційний контроль може бути абстрактним або конкретним. Абстрактний контроль здійснюється при пе­ревірці конституційного акта чи його частини поза зв'язком з будь-якою конкретною справою. Попередній контроль завжди є абс­трактним. Конкретний контроль, навпаки, здійснюється тільки у зв'язку з якоюсь, найчастіше судовою, справою, при вирішенні якої підлягає застосуванню конкретний акт чи норма, оспорювані з точки зору їх конституційності. Тому конкретний контроль зав­жди є подальшим.

За змістом конституційний контроль може бути формальним або матеріальним. При формальному контролі перевірці підля­гає дотримання конституційних умов і вимог, які належать до видання акта. При цьому визначається, чи входить видання акта до компетенції даного органу, чи дотримуються процесуальні нор­ми та форма акта. Матеріальний контроль означає перевірку відповідності змісту акта приписам конституції.

§ 3. Органиконституційногоконтролю

Як уже зазначалося, конституційний контроль здійснюється загальними державними органами - глава держави, парламент, уряд, омбудсмен, генеральний контролер, контрольна (лічильна) палата, уповноважений з прав людини (народний захисник), про­куратура тощо під час виконання своїх функцій або спеціально нарівні з іншими функціями - і спеціалізованими органами кон­ституційного контролю.

У цьому зв'язку конституційний контроль буває політичним і судовим. Політичний конституційний контроль здійснюється пре­зидентом, парламентом, урядом та іншими державними органа­ми, чия діяльність має політичний характер.

Складність та суперечність правозастосувального процесу, збільшення кількості нормативних актів, суперечливість судових рішень зумовили необхідність постійного контролю (нагляду) з боку компетентних органів конституційної юрисдикції. У зарубіж-


176


Розділ 14


Конституційнийконтрольузарубіжнихкраїнах


177



них країнах розрізняють два різновиди судового конституційно­го контролю, які умовно називаються американським та євро­пейським.

За американською системою, поширеною в основному в краї­нах англосаксонського права, конституційність законів та інших актів перевіряють суди загальної юрисдикції. Особливістю цього конституційного контролю є те, що при розгляді судом справи будь-яка із сторін може заявити про неконституційність застосо­вуваного закону. У цьому разі справа направляється до Верхов­ного Суду, рішення якого стає обов'язковим для всіх судів. За­кон, визнаний Верховним Судом як неконституційний, формаль­но продовжує діяти, але не застосовується судами, тобто втрачає судовий захист і, власне, юридичну силу. У такому разі будь-який адміністративний орган формально зберігає право на застосуван­ня даного закону, але не робить цього, тому що його рішення може бути оскаржене в суд та скасоване, бо для суду зазначений закон немовби уже не існує. Тоді, як правило, парламент скасовує цей закон.

У деяких зарубіжних країнах (США, Аргентині, Японії, Нор­вегії) конституційність законів має право перевіряти будь-який суд, а в інших це може здійснювати тільки Верховний Суд після розгляду конкретної справи нижчими судами (наприклад, в Ав­стралії, Індії, на Мальті).

Американська система конституційного контролю зумовлена особливостями існування у США та інших країнах так званого загального, прецедентного права, коли рішення судів є джерелом права.

Для абсолютної більшості європейських країн властива сис­тема континентального, писаного права, де джерелом права є за­кони та підзаконні нормативні акти, а судова практика має підпо­рядкований характер. Тому система загальних судів, які підляга­ють праву, не може здійснювати конституційний контроль.

У зв'язку з цим європейська система конституційного контро­лю передбачає заснування спеціальних судових або квазісудових органів конституційного контролю. Такими органами є консти­туційні суди Російської Федерації, Республіки Білорусь, Болгарії, Угорщини, Словаччини, Чехії, Румунії, Німеччини, Італії, Іспанії, Єгипту та ін., Конституційний трибунал Польщі, Конституційна рада Франції. Конституційний контроль за управлінськими рішен-


нями у Франції здійснює Державна рада, що очолює систему ад­міністративної юстиції.

Останнім часом деякі латиноамериканські держави пішли шляхом континентальної Європи і створили для здійснення кон­ституційного контролю конституційні суди або конституційні ради (Бразилія, Колумбія, Коста-Рика).

У деяких країнах при здійсненні конституційного контролю нарівні зі спеціальними органами використовуються також окре­мі елементи системи загальних судів. Так, в Італії, поряд з Кон­ституційним Судом, зберігається можливість здійснення консти­туційного контролю загальними судами. Сторона у судовому про­цесі або суддя, дійшовши висновку про неконституційність закону, що підлягає застосуванню, можуть дане питання переда­ти на розгляд Конституційного Суду.

У федеративних державах поряд з федеральними органами конституційного контролю аналогічні органи створюються і суб'єктами федерації (Німеччина, СРЮ).

Способи формування органів конституційного контролю різні, але в основному розрізняються три їх види: парламентський, по­запарламентський і змішаний.

Парламентський спосіб застосовується у порівняно невеликій кількості зарубіжних країн. Так, у Німеччині члени федерально­го Конституційного Суду обираються у рівній кількості (по вісім) Бундестагом та Бундесратом (ч. І ст. 94 Основного Закону), а чле­ни конституційних судів земель - ландтагами. В Угорщині члени Конституційного Суду обираються Державними зборами (п. «л» ч. З § 19 Конституції), а у Хорватії (ч. І ст. 122 Конституції) -нижньою палатою парламенту (Палатою представників) за подан­ням верхньої палати (Палати жупанів).

Прикладом позапарламентського формування органу консти­туційного контролю є Японія, де 15 членів Верховного Суду при­значає Кабінет Міністрів, а Головного суддю - імператор за по­данням Кабінету Міністрів. Члени федерального Конституційного Суду Австрії призначаються за поданням Національної ради та Федеральної ради.

У більшості зарубіжних країн застосовується змішаний спосіб, за якого у формуванні органів конституційного контролю беруть участь представники різних гілок влади або самостійно, або ра­зом. Наприклад, в Італії до складу Конституційного Суду входять

12 — 6-565


178


Розділ 14


Конституційнийконтрольузарубіжнихкраїнах


179



15 суддів, що призначаються по одній третині президентом, пар­ламентом на сумісному засіданні палат і вищими судовими інстан­ціями (касаційний суд обирає трьох суддів, Державна рада та Ра­хункова палата - по одному). Аналогічний порядок існує у Бол­гарії, де Конституційний Суд складається з 12 суддів, одна третина яких призначається президентом, одна третина обирається На­родними зборами, і ще одна третина - загальними зборами суддів Верховного касаційного суду та Верховного адміністративного суду.

У Франції трьох членів Конституційної ради призначає Пре­зидент, трьох - голова Національних зборів і ще трьох - голова Сенату. Крім того, до складу Конституційної ради по праву вхо­дять колишні президенти республіки.

Конституційний Суд Російської Федерації складається з 19 суддів, призначених Радою Федерації за поданням Президента Російської Федерації, а, наприклад, у Чеській Республіці суддів Конституційного Суду, навпаки, призначає Президент Республі­ки за згодою Сенату.

Уявляється, що змішаний спосіб формування органів консти­туційного контролю є найбільш оптимальним і демократичним, оскільки він найповніше забезпечує реалізацію принципу поділу влади та баланс усіх гілок влади.

Як правило, для суддів конституційних судів, на відміну від судів загальної юрисдикції, установлюються тривалі терміни пов­новажень при забороні повторного обрання суддів. Так, у Німеч­чині термін повноважень - 12 років, у Франції, Болгарії, Угор­щині, Іспанії, Італії, Югославії, Словенії, Македонії - 9, у Колумбії, Польщі, Хорватії - 8, у Словаччині - 7, у Монголії, Португалії -6 років.

У ряді країн для забезпечення спадкоємності та стабільності застосовується часткове поновлення складу Конституційного Суду. Так, у Польщі та Колумбії кожні чотири роки оновлюється половина членів конституційних судів, у Франції, Болгарії, Ру­мунії, Іспанії кожні три роки - третина складу органів конститу­ційного контролю.

У зв'язку з цим необхідно розрізняти терміни повноважень, установлені для Конституційного Суду й окремо для його членів.

У деяких країнах повноваження органів конституційного кон­тролю не обмежуються певним терміном. Так, згідно зі ст. 4 Зако-


ну про Конституційний Суд «повноваження Конституційного Суду Російської Федерації не обмежені терміном». Законодав­ством Російської Федерації не передбачається розпуск Консти­туційного Суду або припинення його діяльності. Припиняються тільки повноваження суддів Конституційного Суду виключно через підстави, передбачені законом.

Кількісний склад органів конституційного контролю зарубіж­них країн, як правило, невеликий і не залежить від кількості на­селення або площі території країни. Так, якщо в Югославії 7 членів Федерального Конституційного Суду, у Франції, Румунії, Сло­венії, Македонії, Монголії - 9, то у Німеччині - 16, а в Росії - 19.

У зв'язку з тим, що діяльність органів конституційного конт­ролю має свої особливості та специфіку, до їх членів у багатьох країнах ставляться певні вимоги, а саме: підвищений віковий ценз, значний професійний стаж, особисті моральні якості, заборона або обмеження політичної діяльності.

§ 4. Компетенціяорганів конституційногоконтролю

Повноваження органів конституційного контролю за своїм обсягом різні в окремих країнах. Це залежить як від виду даних органів, так і від об'єктів конституційного контролю, визначених законодавством конкретних країн.

Спільним для всіх органів конституційного контролю є роз­гляд справ про відповідність (несуперечність) законів та інших актів парламенту, актів президента, уряду, міністрів і деяких інших керівників центральних органів виконавчої влади, місце­вих державних органів і місцевого самоврядування конституції та конституційним законам.

При цьому слід зважати на те, що нормативні акти, видані навіть одним органом, теж можуть мати свою ієрархію. Наприк­лад, закони, що приймаються парламентом, поділяють за юридич­ною силою на конституційні, органічні та звичайні. Тому органи конституційного контролю перевіряють відповідність звичайних законів не тільки конституції, а й органічним і конституційним законам. Звичайно не підлягають конституційному контролю за­кони, прийняті шляхом референдуму, адже вони являють собою безпосередній прояв народного суверенітету.

12*


180


Розділ 14


Конституційнийконтрольузарубіжнихкраїнах


181



Акти органів виконавчої влади та самоврядування також пе­ревіряються не тільки на їх відповідність конституції та законам, а й на дотримування їхньої внутрішньої ієрархії, установленої кон­ституцією та законами.

Як уже зазначалося, цю функцію органи конституційного кон­тролю виконують, зазвичай, у тих країнах, де відсутня адмініст­ративна юстиція.

Конституції багатьох країн містять норми, які установлюють пріоритет міжнародного права над національним. У зв'язку з цим органи конституційного контролю перевіряють проекти міжна­родних договорів або підписані міжнародні договори до їх рати­фікації. Якщо орган конституційного контролю виявить супе­речність міжнародного договору конституції, то він не підлягає введенню в дію і його ратифікація чи схвалення стануть можли­вими тільки після внесення відповідних змін до конституції (на­приклад, ст. 95 Конституції Іспанії, ст. 54 Конституції Франції, п. 6 ст. 125 Конституції Російської Федерації).

Конституційний контроль містить не тільки розгляд питань конституційності законів та інпіих актів, а й перевірку на відпо­відність конституції і законам дій державних органів і посадових осіб. Зрозуміло, що це, насамперед, стосується вищих посадових осіб держави - президента, глави і членів уряду, суддів Верхов­ного Суду та ін. Рішення про неконституційність дій посадових осіб, як правило, спричинює їх усунення від посади за процеду­рою імпічменту. При цьому треба мати на увазі, що в одних краї­нах порушення конституції не вважається підставою для імпічмен­ту (наприклад, США, Франція, Російська Федерація), а в інших -вважається (Німеччина, Румунія, Болгарія).

Об'єктом конституційного контролю є акти та дії громадсь­ких організацій, які відповідно до закону мають певні владні пов­новаження. Найчастіше конституційний контроль поширюється на створення та діяльність політичних партій.

Як правило, органи конституційного контролю вирішують спори про компетенцію між вищими державними органами, у федеративних державах - між федеральними органами держав­ної влади суб'єктів федерації, а також між вищими державними органами суб'єктів федерації.

За скаргами на порушення конституційних прав і свобод гро­мадян і за запитами судів органи конституційного контролю пе-


ревіряють конституційність закону, застосованого або належно­го до застосування у конкретній справі.

Важливим для правозастосовної діяльності є право органів конституційного контролю давати загальнообов'язкове тлумачен­ня конституції.

Крім викладених вище повноважень органи конституційного контролю у багатьох зарубіжних країнах мають різноманітні спе­цифічні функції. Так, відповідно до ст. 149 Конституції Болгарії Конституційний Суд виносить рішення у спорах про законність обрання президента та віце-президента, народного представника. За Конституцією Словаччини (статті 125-129) Конституційний Суд вирішує скарги на затвердження чи незатвердження мандата депутата Національної ради, ухвалює рішення про консти­туційність і законність виборів до Національної ради та до органів територіального самоврядування, вирішує скарги щодо резуль­татів референдуму. У Франції Конституційна рада здійснює кон­троль за проведенням референдумів і виборів президента. Він може приймати рішення про скасування виборів. Під час здійснен­ня формального конституційного контролю особливо виділяєть­ся дотримання конституційних умов і процедурних вимог, що сто­суються, наприклад, видання акта або установленого порядку ви­сунення обвинувачення Президента (наприклад, п. 7 ст. 125 Конституції Російської Федерації).

Незважаючи на численність повноважень органів конститу­ційного контролю, основною їх діяльністю є перевірка конститу­ційності актів законодавчої влади.

§ 5. Порядокрозглядутовирішеннясправ ворганахконституційногоконтролю

Конституції, закони про конституційні суди та їх регламенти закріплюють загальну процедуру органів конституційного конт­ролю, яка визначає порядок підготовки справ, суб'єктів консти­туційного контролю, ведення судових засідань і винесення рішень.

Конституційний контроль у конституційних судах здійснюєть­ся звичайно за правилами судової процедури, а у конституційних радах - в іншому порядку.

Коло об'єктів конституційного контролю, тобто фізичних і юридичних осіб, а також державних органів, що мають право звер-


182


Розділ 14


Конституційнийконтрольузорубіжнихкраїнах


183



нення до Конституційного Суду, залежить як від підходу законо­давця до цього питання у кожній конкретній країні, так і від кате­горії справ, підвідомчих конституційним судам.

В одних зарубіжних країнах коло суб'єктів конституційного контролю досить широке, а в інших, навпаки, - вузьке.

Так, згідно зі ст. 125 Конституції Російської Федерації Кон­ституційний Суд вирішує справи про відповідність Конституції за запитами Президента Російської Федерації, Ради Федерації, Державної Думи, однієї п'ятої членів Ради Федерації чи депутатів Державної Думи, уряду, Верховного Суду та Вищого Арбітраж­ного Суду, органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.

За Конституцією Республіки Болгарія (п. І ст. 150) Конститу­ційний Суд діє за ініціативою не менш як однієї п'ятої народних представників, Президента, Ради Міністрів, Верховного касацій­ного суду, Верховного адміністративного суду та головного про­курора, а також громадських рад у спорах між органами місцево­го самоврядування та центральними виконавчими органами.

Досить широке коло суб'єктів конституційного контролю існує в Австрії, Іспанії та деяких інших зарубіжних країнах.

Скорочення кількості суб'єктів конституційного контролю (Франція, Ірландія, Італія) приводить до того, що виконавча вла­да (глава держави та уряд) уможливлює обмеження повноважен­ня законодавчої влади.

У деяких зарубіжних країнах передбачена процедура розгля­ду в Конституційному Суді індивідуальної скарги на порушення конституційних прав (Російська Федерація, Німеччина, Словач­чина та ін.). Як правило, конституційна скарга може бути подана особою, конституційне право якої порушене, тільки після розгляду справи у звичайному судовому порядку.

Проте слід пам'ятати, що широке коло суб'єктів конституцій­ного контролю можливе за умов розвинутої правової системи.

У тих країнах, де органами конституційного контролю висту­пають загальні суди, оспорювати конституційність закону чи іншого акта може будь-який громадянин, але тільки у зв'язку з розглядом конкретної справи, для вирішення якої застосовуєть­ся оспорюваний закон (США, Австрія, Індія та ін.). В Японії гро­мадяни мають право звертатися до загального суду з позовом про неконституційність закону.


Виносячи рішення у справі, орган конституційного контролю може визнати суперечливим конституції або весь закон, або ок­ремі його положення.

За загальним правилом (винятки згадувалися вище) рішення органу конституційного контролю є остаточним і може бути пе­реглянуте тільки ним самим.

Правовим наслідком визнання закону або іншого акта некон­ституційним є те, що він повністю чи частково втрачає юридичну силу і не застосовується судами. Це стосується тих країн, де кон­ституційний контроль передбачається конституціями і в яких за­стосовується подальший конституційний контроль. У решті країн опротестований закон чи інший акт формально не скасовується (це повноваження парламенту), але він не застосовується судами.

Найчастіше закон чи інший акт, визнаний органом конститу­ційного контролю неконституційним, вважається недійсним з моменту винесення рішення про це. Але, якщо застосування да­ного закону або іншого акта призвело до серйозних порушень прав, накладення необгрунтованих чи надмірних санкцій завдало істотних збитків, то опротестований закон чи інший акт визнаєть­ся недійсним з того моменту, коли він набрав сили.

Розглянутий вище досвід зарубіжних країн в організації та діяльності органів конституційного контролю дає змогу дійти висновку про те, що їх існування об'єктивно зумовлене універ­сальністю контрольної функції, яка випливає з сутності публіч­ності державної влади. Ці органи покликані забезпечувати на кон­ституційному рівні, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів конституції та конституційним законам, а з іншого - верховенство права в усій юридичній практиці та правозастосовній діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й дотримання прав громадян.


Розділ 15

Судовавладовзарубіжнихкраїнах

§ 1. Поняттясудовоївлади іїїмісцевсистемірозподілувлади

Судова влада, відповідно до теорії і практики розподілу вла­ди, є самостійною незалежною сферою публічної влади і являє собою сукупність повноважень із здійснення правосуддя, тлума­чення норм права, з відповідними контрольними повноваження­ми спеціально уповноважених органів - судів.

Один із перших мислителів, який створив теорію розподілу влади, Дж. Локк виділяв законодавчу, виконавчу та федеративну владу (тобто владу держави на міжнародній арені), і нічого не писав про судову владу.

Шарль Луї Монтеск'є виокремлював законодавчу і дві виконавчі влади. Одна виконавча влада - це аналог за Дж. Локком, інша -судова, покликана вирішувати спори приватних осіб. Ш. Л. Мон­теск'є розробив систему стримувань і противаг між різними гілка­ми влади, проте судовій владі місця у ній не знайшлося.

І лише у американській версії теорії розподілу влади, яку створили «батьки-засновники» конституції США Дж. Вашинг­тон, Т. Джефферсон, О. Гамільтон, Дж. Медісон та ін., судова влада стала повноправною гілкою у системі розподілу влади.

І хоча судову владу прийнято називати «третьою владою» після законодавчої і виконавчої гілок, це жодною мірою не применшує її значення і чітко окресленої самостійності.

Як відомо, кожній гілці влади притаманні специфічні форми діяльності. На відміну від законодавчої влади, суд не створює загальні правила поведінки (виняток становить судовий преце­дент, характерний для країн англосаксонської правової сім'ї), не здійснює виконавчо-розпорядчих повноважень (хоча у судових установах можуть існувати посади судових виконавців). Держав­на влада суду має конкретний характер. А основною специфіч­ною формою діяльності суду є правосуддя, тобто вирішення на підставі чинного права із застосуванням особливої процесуаль­ної форми конкретних справ і спорів, які виникають внаслідок різних конфліктів у суспільстві між людьми, між людиною і дер-


185

CygosQsgcigasзарубіжнихкраїнах

жавою, між різним структурам держав. Отже, судовій владі нале­жить роль арбітра у спорах про право.

Схематично можна виділити такі напрями здійснення судової влади:

- охорона прав і законних інтересів громадян;

- охорона правопорядку від злочинних й інших правопору­
шень;

- контроль за тим, щоб діяльність державних органів не вихо­
дила за правові межі.

Основа судової влади - це, передусім, сукупність судових органів, які можуть бути наділені різною компетенцією. Слід за­уважити, що судова влада належить не судовій установі будь-яко­го, навіть найвищого рангу, а судовій колегії (3-5 професійним суддям) або «одноособовому» судді, які розглядають справу.

Як правило, у країнах тоталітарного соціалізму у процесі бе­руть участь один суддя та два народних засідателі, у багатьох євро­пейських країнах - суддя та 6-9 присяжних шеффенів, асизів (Німеччина, Франція), у країнах англосаксонського права - суд­дя і 12 присяжних (США). Народні засідателі мають у процесі однакові з суддею права, і приймають рішення на рівних із ним підставах (хоча, як правило, фактично лише забезпечують при­сутність). Присяжні, за рідкісним винятком, беруть участь лише у кримінальному процесі і вирішують більшістю голосів лише пи­тання наявності або відсутності вини підсудного (вирішують пи­тання факту, а не права).

Кадровий склад судової системи - це, передусім, особливий професійний прошарок - суддівський корпус, наділений особли­вим правовим статусом (як і судді, що до нього входять). Наприк­лад, у ст. 92 Основного закону ФРН сказано: «Судова влада ввіряється суддям».

При розгляді, вирішенні тих чи інших конфліктів, які виника­ють у суспільстві, судді повинні керуватися законом, правосвідо­містю та внутрішнім переконанням. Правосвідомість та внутрішнє переконання, передбачають не лише професійну підготовку, а й певний життєвий досвід.

Соціальна роль судової влади полягає в забезпеченні пануван­ня права, в тому числі й щодо держави. Ніхто крім суду не може здійснювати правосуддя від імені держави. Ніхто, у тому числі й держава в особі будь-яких її органів, не може втручатися у


186


Розділ 15


Судовавдадав зарубіжнихкраїнах


187



діяльність суду під час здійснення правосуддя. Громадяни, їх організації та об'єднання, усі державні і муніципальні органи, сама держава, яку представляють вищі органи влади і управління, зо­бов'язані виконувати рішення судів. Атрибутами судової влади є: широкі юрисдикційні повноваження, правовий статус судів як особливих органів державної влади, власне виконання владних суддівських повноважень.

Незважаючи на відносну самостійність судової влади, її діяль­ність багато в чому залежить від інших гілок влади і, передусім, від законодавчої. Адже саме остання визначає структуру судової системи, компетенцію її окремих ланок, статус судів тощо.

Основою законодавчої регламентації є, передусім, конститу­ція. Більшість сучасних конституцій містить принаймні загальні положення щодо статусу судової влади («Про судову владу» -конституції Франції, Іспанії, «Правосуддя» - конституція ФРН, «Суди» - конституція Португалії). Ці положення визначають за­гальні конституційні засади судової влади конкретної країни і встановлюють:

а) визначення судової влади як однієї зі складових єдиної сис­теми розподілу влади (місце судової влади у загальній єдиній си­стемі розподілу влад); б) основні принципи організації і діяль­ності судової системи; в) правовий статус судів; г) судові гарантії прав і законних інтересів громадян.

Крім того, у багатьох країнах існує спеціальне законодавство, що детально розвиває конституційні засади судової влади. На­приклад, це спеціальні закони про судоустрій: «Закон про судо­устрій» 1975 р. у ФРН; «Органічний закон про судову владу» 1981 р. в Іспанії; «Судоустрій і судове провадження» розд. 28 Зводу За­конів США; або закони, що визначають статус суддів: «Органіч­ний закон про статус магістратури» 1978 р. у Франції.

Роль виконавчої влади щодо судової системи у порівнянні з законодавчою владою дещо менша. Вона зводиться здебільшого до матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Ця роль значніша у тих країнах, де на міністерства юстиції покладено деякі функції управління і керівництва прокуратурою. Наприклад, у Німеччині, на міністерства юстиції земель покладається обов'я­зок з призначення значної частини суддів. Однак, необхідно зау­важити, що у другій половині XXст. міністерства юстиції почали втрачати свою керівну роль в управлінні судовою системою. Ця


тенденція є свідченням посилення суддівського самоуправління, а отже і самостійності судової влади. Вищі ради магістратури, за­гальнодержавні ради суддів, вищі кваліфікаційні суддівські ко­легії - органи суддівського самоврядування, створення яких пе­редбачається багатьма новітніми конституціями. На ці органи по­кладається вирішення питань формування суддівського корпусу і кар'єри суддів та прокурорів, призначення на посаду, дисципл­інарної відповідальності, реорганізації окремих судів, інспекту­вання судів у необхідних випадках. У Конституції Польщі 1997 р. у ст. 186, наприклад, записано: «Всепольська Судова Рада стоїть на сторожі незалежності судів і незалежності суддів».

На відміну від органів виконавчої влади (міністерств юстиції), ради судів, вищі ради магістратури, ради правосуддя та інші відно­сяться конституціями до органів судової влади, хоча судові функції вони не виконують.

Особливістю судової влади як незалежної гілки є певна полі­тична самостійність. Рівень політичної самостійності судової вла­ди зумовлений суспільно-політичним становищем, в якому відбу­вається діяльність суду. На відміну від законодавчої влади, яка тісно пов'язана з політикою (депутати парламенту, як правило, у більшості країн є представниками політичних партій, а в деяких парламентах навіть на законодавчому рівні допускається лоббізм), на відміну від виконавчої влади, яка також бере участь у політиці й підпадає під політичний тиск із боку партій або ж інших об'єд­нань, здійснення судової влади має абсолютно виключати по­літичний вплив, так само як і будь-який тиск із метою впливу на рішення суду.

Суддя не повинен керуватися політичними мотивами або будь-якими мотивами поза межами закону і своєї правосвідомості. Однак насправді це не завжди буває так, особливо у діяльності вищих судових органів, конституційних судів. В умовах тоталі­тарного соціалізму діяльність суду часто виступає продовженням партійної політики. У цих країнах широко використовується т. з. «телефонне право». Не є вільним від впливу політики, суспільної думки і суд у демократичних країнах.

Положення судової гілки влади певною мірою є суперечливим. З одного боку, це досить сильна влада, оскільки лише вона може здійснювати такі заходи, які не в змозі здійснювати ані законо­давча, ані виконавча влада (наприклад, позбавити людину свобо-


188


Розділ 15


Судоваsgogoвзарубіжнихкраїнах


189



ди, майна). З іншого боку - це досить слабка влада, оскільки не опирається на безпосередню підтримку виборців, як законодавча влада, хоча у деяких країнах судді нижчих судів, народні засіда­телі можуть обиратися громадянами (США, КНР). Силові меха­нізми судової влади, на відміну від виконавчої влади, або відсутні, або надто слабкі (судові виконавці). Однак сила судової влади повинна ґрунтуватися на неухильному дотриманні закону, повазі судового рішення. Таке ставлення до судової влади має вихову­ватися протягом тривалого часу й існує, передусім, у країнах з усталеними демократичними традиціями, де укорінився принцип верховенства права.

Загалом можна сказати, що самостійність судової влади, висо­кий ступінь поваги до неї з боку усіх членів суспільства - це свід­чення руху країни до правової державності. Цілком зрозуміло, що незалежна судова влада несумісна з самодержавством, авторитар­ним (тоталітарним) режимом. У силу історичних особливостей, рівня правосвідомості суспільства і деяких інших чинників сту­пінь самостійності, авторитету судової влади можуть відрізняти­ся і в тих країнах, які встали на шлях побудови правової держави. Однак і там очевидним є зростання ролі судової влади, чому сприяє тенденція розширення повноважень судового контролю за конституційністю і законністю нормативних та інших право­вих актів.

§ 2. Конституційніоснови організаціїсудовоївлади

Судові системи зарубіжних країн, їх структура. Конституції зарубіжних країн, як правило, містять досить лаконічні положен­ня щодо організації судової системи, її ієрархічної структури, інстанційності тощо.

Здебільшого у нормах основного закону згадуються верховні суди як вищі суди системи, при цьому може йтися про те, що нижчі суди створюються законом (Конституція США). Така ла­конічність пов'язана, насамперед, із тим, що хоча у сучасних демократичних країнах склалися та існують усталені, традиційні моделі судової організації, може виникати об'єктивна потреба вно­сити зміни у судові структури, не змінюючи при цьому консти­туційні тексти.


У зарубіжних країнах виділяють дві основні моделі судових систем: англо-американську (англосаксонську), романо-германсь-ку (європейську континентальну). Інколи називають також ще соціалістичну і мусульманську моделі.

Для англосаксонської моделі характерною є наявність систе­ми судів, які розглядають усі основні види загальних судових справ. Вони здійснюють кримінальне, цивільне, адміністративне судочинство, а в деяких країнах ще й судовий конституційний контроль (Японія, США, Нідерланди). Хоча ця модель має загаль­ний, всеохоплюючий характер, вона не виключає створення у країні окремих спеціалізованих органів, наприклад, ювенільних судів (судів у справах неповнолітніх), патентних, митних, подат­кових та інших судів. Проте ці суди лише доповнюють основну загальну судову систему, деякі з них мають квазісудовий харак­тер. До так званих квазісудових органів належать передбачені де­якими конституціями особливі органи, які вирішують питання про відповідальність глави держави, міністрів та інших посадових осіб. Наприклад, Висока палата правосуддя та Суд республіки у Франції (перша вирішує питання про відповідальність Президен­та, другий — членів уряду). Ці органи обираються палатами пар­ламенту із кола депутатів, тому їх називають особливими парла­ментськими квазісудовими органами.

Як правило, система загальних судів має багатоступінчасту, ієрархічну структуру, покликану гарантувати судову діяльність від помилок, забезпечувати всебічне дослідження як фактичних так і правових аспектів у справах, що розглядаються судом, і однакове застосування правових норм на всій території держави.

Різновид англосаксонської судової системи існує у деяких дер­жавах із федеративним устроєм, наприклад, у США, Мексиці. Тут паралельно функціонують федеральна судова система і система судів кожного штату. Однак в обох випадках суди здійснюють усі види судочинства. Компетенція федеральних судів і судів штатів відрізняється, головним чином, тим, яка норма застосовується у конкретній справі: федерального законодавства або законодавства штату. Особливістю судової системи, наприклад, США є її ду­алізм, оскільки на території кожного штату діють і суди даного штату, і федеральні суди. Такий територіальний паралелізм ви­ник історично, оскільки на момент створення США у кожному штаті склалася своя судова система, яка застосовувала власне за-


190


Розділ 15


Судовавдадавзарубіжнихкраїнах


191



конодавство. Зберігши цю систему, автори Конституції США, пе­редбачили федеральну судову систему, яка застосовує федераль­не законодавство. Спеціально і досить складно було відрегульо­вано взаємозв'язок двох систем, у результаті кожна з них зберігає відносну автономію у юрисдикції, при цьому в окремих справах Верховний Суд США визнаний вищим органом усієї національ­ної системи. Багато в чому компетенція федеральних судів пере­хрещується з компетенцією судів штатів і взаємозв'язок між цими системами є досить складним, як і взаємозв'язок судових систем штатів між собою. Очолює всю судову систему країни Верховний суд США.

Слід зауважити, що федеральний устрій не обов'язково перед­бачає обов'язкове існування двох судових систем - федеральної і суб'єктів федерації. В Австрії, Німеччині, також федеративних державах, суди земель і федеральні суди утворюють єдину цент­ралізовану систему.

Для англосаксонської моделі характерним є широке викорис­тання судового прецеденту, що дещо ілімінує роль законодавця.

Друга модель організації судової системи передбачає існування поряд із системою судів загальної юрисдикції інших самостійних спеціалізованих систем судів. Ця модель називається полі-системною. Судова система країни складається із кількох авто­номних, незалежних одна від одної, систем загальних і спеціалі­зованих судів на чолі зі своїми вищими судами. Найяскравіший приклад полісистемності закріплений у Основному законі ФРН 1949 року. Відповідно до ст. 95 тут діють п'ять автономних судо­вих систем: загальних судів, на чолі яких стоїть Федеральна су­дова палата, адміністративних судів, які очолює Федеральний ад­міністративний суд, фінансових судів на чолі з Федеральною фінансовою палатою; трудових судів, які очолює Федеральний суд по розгляду трудових спорів; соціальних судів із Федеральним соціальним судом на чолі. Вищі федеральні суди з метою забезпе­чення єдності судової практики утворюють спільний сенат (ч. 1,3 ст. 95). Крім зазначених систем судів, відповідно до статей 92-94 Основного закону ФРН, передбачено створення Федерального конституційного суду і конституційних судів земель.

У більшості країн, де існує романо-германська модель судової системи, найбільш значною із систем, що співіснують із системою загальних судів (які розглядають головним чином цивільні та


кримінальні справи), і найбільш схожою на неї, є система адміні­стративної юстиції, основним завданням якої є вирішення скарг приватних осіб на рішення і дії органів державного управління та посадових осіб. Крім того, до кола повноважень адміністратив­них судів можуть належати й інші «управлінські» спори, наприк­лад між територіальними одиницями.

Систему адміністративної юстиції очолює орган, який зазви­чай називають або Державною радою (Франція, Італія), яка ви­конує також і деякі інші функції (наприклад, у Франції Держав­на рада дає висновки щодо законопроектів та інших важливих нормативних актів); або верховним адміністративним судом (Швеція). У Польщі Вищий адміністративний суд входить до єдиної судової системи, яку очолює Верховний суд.

Особливе місце у країнах континентальної Європи, а також більшості постсоціалістичних країн належить конституційним судам (Конституційний суд РФ, Конституційна рада Франції). Правовий статус таких органів конституційної юрисдикції у дея­ких країнах закріплений у розділах, присвячених конституційним гарантіям, а не судовій владі (Італія, Австрія). В деяких країнах створюються також суди для розгляду справ про конституційну відповідальність вищих посадових осіб (Високий суд правосуддя і Суд правосуддя Республіки у Франції, Державний трибунал у Польщі).

Особливу гілку судів загальної юрисдикції можуть створюва­ти військові суди, хоча у більшості країн у мирний час вони не створюються. До судів загальної юрисдикції можуть належати спеціальні суди: сімейні, патентні, фінансові тощо. Незалежно від моделі судової системи, у всіх демократичних країнах конституції забороняють створювати надзвичайні суди, тобто різного роду «особливі наради», «спеціальні трибунали» тощо, які б діяли поза окресленою законом процедурою. Такі суди часто використову­ють диктаторські режими для здійснення репресивної політики.

Романо-германська модель судової системи характеризується також тим, що діяльність судів визначається розвинутим законо­давством, судовий прецедент використовується досить рідко, су­дова система має багатоступінчастий, інстанційний характер (про що йтиметься нижче).

Соціалістична модель судової системи, яку також інколи виді­ляють, має деякі свої особливості, зумовлені, передусім, специ-


192


Розділ 15


Судововдодовзорубіжнихкраїнах


193



фікою формування суддівського корпусу - виборність усіх суддів а також народних засідателів; їх особливим правом статусом -рівність прав суддів, і народних засідателів. Обраний місцевою радою суд діє на одній з нею території, тобто межі адміністратив­но-територіальних одиниць та судових округів співпадають. На­приклад, статті 134-135 Соціалістичної конституції КНДР 1972 p. визначають, що судді й народні засідателі Центрального суду оби­раються Постійною радою Верховних народних зборів; судді й народні засідателі провінційних (міст центрального підпорядкуван­ня) і народних судів - відповідними Народними зборами. Крім того, в межах території, на якій діє обраний місцевою радою суд, діє і відповідний орган правлячої (комуністичної) партії. Таким чином, критерієм відокремлення соціалістичної моделі судової системи виступають особливості політичного режиму, якому не притаманний принцип розподілу влади, де судова влада майже повністю підконтрольна партійній владі, а члени суддівського корпусу входять до складу партійної номенклатури.

Мусульманська модель судової системи, яка існує у деяких мусульманських країнах, характеризується тим, що поряд із дер­жавними судами діють суди шаріату. Зазначена модель має пер­сональний характер: мусульманському суду підлягають лише єди­новірці, або особи, що погодилися на такий суд; народні засіда­телі, асизи, присяжні тут відсутні, судочинство здійснюється за канонами шаріату із специфічними формами відповідальності і у цивільному, і у кримінальному праві. В деяких країнах відсутня процедура оскарження рішень суду, звертатися можна лише до імама - вищої духовної особи, яким за сумісництвом може бути монарх. У деяких країнах існують вищі мусульманські суди.

До судової системи можуть також входити суди звичаєвого права - племінні суди, в яких беруть участь вожді та старійшини. Вони розглядають спори між сусідами, спори про використання земель, пасовищ, лісів, деякі питання сімейного права на підставі звичаїв племені. Кримінальні справи такі суди не розглядають. Рішення цих судів, що суперечать законам, є недійсними. Рішен­ня племінного суду може бути оскаржене у суді загальної юрис­дикції.

У деяких країнах існують церковні суди, які, передусім, роз­глядають справи священиків, однак можуть накладати стягнення і на прихожан (покаяння, відлучення від церкви).


Деякі завдання правосуддя можуть здійснювати і так звані органи досудового розгляду - медіатори, консиліатори (посеред­ники, примирителі) - що діють у Франції, Італії. їх розглядають як мирових суддів у незначних справах, їх, як правило, признача­ють органи місцевого самоврядування (муніципалітети) із кола державних службовців у відставці, які знайомі із основами права.

В Індії існують народні суди, які розглядають справи про транс­портні порушення; у країнах тоталітарного соціалізму і деяких постсоціалістичних країнах існують товариські суди, які розгля­дають дрібні спори, незначні правопорушення. У Італії також існу­ють народні примирителі (у общинах) і комісії примирителів. При незгоді сторін рішення посередників, громадських судів набува­ють сили лише після затвердження державним судом першої інстанції. Функції досудового розгляду можуть виконувати суди старійшин (аксакалів) та суди звичаєвого права (Казахстан, Кир­гизстан).

Громадськими судами з досить широкими повноваженнями є адміністративні суди, що створюються при установах (США). Це, по суті, адміністративні суди, але вони не утворюють єдину систему, як, наприклад, у Німеччині. У Великобританії адмініст­ративні трибунали розглядають не лише суто адміністративні справи, а й трудові, податкові спори, спори про оплату житла тощо. Члени трибуналів не є державними службовцями, а громадськи­ми діячами.

§ 3. Системисудовихорганів.

Органиіпосадовіособи, якісприяютьздійсненнюсудовоївлади

Системи загальних судових органів у зарубіжних країнах мо­жуть відрізнятися залежно від форми державного устрою, тобто в унітарних та федеральних країнах вони можуть бути неоднако­вими. Наявність єдиної судової системи характерна для унітар­них держав (Франція).

У федеративних державах може існувати як єдина система (Канада) так і «подвійна» (США), коли діють і федеральна сис­тема судових органів, і система судових органів суб'єктів феде­рації (хоча, по суті, останньою, кінцевою інстанцією - є вищий федеральний суд).

13 — 6-565


194


Розділ 15


Судоваegogosзарубіжнихкраїнах


195



Як правило, у більшості країн система загальних судів побу­дована за принципом ланковості (інстанційності): суд першої інстанції, апеляція, касація. Обсяг повноважень судів, що розгля­дають справи як перша, апеляційна, касаційна інстанції, здійсню­ють ревізію рішень нижчих судів, встановлюється поточним за­конодавством.

Структура судової влади окрім судів може охоплювати і деякі інші державні органи, установи і посадових осіб, які обслугову­ють судову владу. Одним із завдань цих органів є сприяння су­довій владі. Це прокуратура, органи попереднього слідства, адво­кати, нотаріуси, судові виконавці, судова поліція.

Детально їх повноваження регулюються спеціальними зако­нами і вивчаються іншими галузями права.

Прокуратура - орган, функції якого полягають у криміналь­ному переслідуванні осіб, що скоїли злочини, у підтриманні пуб­лічного (державного) обвинувачення у суді (крім справ приват­ного обвинувачення), а також нерідко у нагляді за законністю по­переднього розслідування злочинів і утримання осіб у місцях позбавлення волі. Статус прокуратури, як правило, визначається і регулюється спеціальними законами та судово-процесуальним законодавством.

Залежно від місця прокуратури у системі державних органів можна відмітити такі групи країн:

а)країни, де прокуратура входить до складу міністерства юс­
тиції (США, Польща, Франція). Так, у Сполучених Штатах міністр
юстиції (генеральний аторней) є одночасно і генеральним проку­
рором, а у Франції загальне керівництво прокурорами, які діють
при судах і не утворюють єдину ієрархічну систему, покладено на
міністра юстиції. Крім того, маючи статус магістрату, діяльність
прокурорів знаходиться у компетенції Вищої ради магістратури;

б)країни, де прокуратура входить до складу суддівського кор­
пусу (магістратури) і знаходиться при судах (Італія, Іспанія). Так,
у Іспанії прокуратура входить до складу системи судової влади з
функціональною автономією;

в) країни, де прокуратура виділена у організаційно відокрем­
лену самостійну систему (Китай, Угорщина). Прокуратура тут
займає проміжне між судом та виконавчою владою положення;

г)країни, де прокуратура взагалі відсутня (Великобританія).
Функції прокурорів виконує адвокатський корпус, а у важливих


справах обвинувачення підтримує директор публічних слухань (переслідування).

Слідчі можуть підпорядковуватися прокурорам і складати з ними єдину систему, функціонувати при судах (Болгарія), або ж утворювати окрему систему.

Адвокатура - незалежна і самоврядна організація кваліфіко­ваних юристів, які надають професійну юридичну допомогу. Кон­ституції досить рідко згадують про адвокатуру, у більшості країн, її статус регулюється законами.

Комісії адвокатури можуть створюватися при окружних та вищих судах. У країнах тоталітарного соціалізму - це єдина орга­нізація. У Великобританії існують загальнодержавні об'єднання адвокатів (баристери), в організацію й діяльність яких держава не втручається. Корпорація баристерів має справу лише із вищи­ми судами. Актом про соліситорів 1974 р. регулюється діяльність іншої корпорації, представники якої (соліситори) виступають як обов'язкові посередники між клієнтами та баристерами, готують справи для них, а нескладні справи ведуть самі. Апеляційні суди здійснюють нагляд за соліситорами.

Публічно-правовими корпораціями адвокатів, що діють у су­дових органах вищих судів земель і при Федеральній судовій па­латі, - є колегії адвокатів Німеччини, які об'єднуються у Феде­ральну палату адвокатів.

Судові поліції утворюються при судах, їх завдання - збере­ження порядку в судових засіданнях.

Судові виконавці виконують рішення судів.

Нотаріуси засвідчують угоди, які укладаються, юридичні фак­ти, події; можуть виконувати деякі досудові функції. Як правило, статус зазначених органів регулюється законодавством.

§ 4. Конституційнийстатуссуддів узарубіжнихкраїнах

Статусу суддів1 у конституціях зарубіжних країн, у розділах, які стосуються судової організації, як правило, приділяється най­більша увага. Статус суддів (магістратів) регулюють також і спеці-

'■ Судді, прокурори, судові слідчі, які мають право брати участь у судово­му процесі, у багатьох зарубіжних країнах мають загальну назву - магістра­ти, інші - це службовці судових установ.

13"


196


Розділ 15


Судоваsgogasзарубіжнихкраїнах


197



альні закони. Це пов'язано із тим, що суддям належать особливі повноваження, в тому числі й щодо вирішення людських доль. До суддів, як правило, висуваються високі вимоги як професій­ного плану (як правило, наявність вищої юридичної освіти і пев­ний стаж роботи на інших юридичних посадах), так і моральні (це не лише відсутність судимості, а й бездоганна, незаплямована репутація), а також вимоги щодо певного життєвого досвіду (як правило, підвищений вік для обіймання посади суддів).

У конституціях, як правило, сформульовані загальні принци­пи правового статусу суддів. До таких принципів віднесені: при­значення, незмінність, незалежність суддів та суддівська несу­місність.

У більшості країн суддівський корпус формується шляхом при­значення (хоча існують виключення, наприклад, виборність суддів у деяких штатах США; в країнах тоталітарного соціалізму судді нижчих судів обираються громадянами або представницькими органами, як правило, на термін переобрання останніх - 5 років).

Процес призначення суддів ґрунтується на юридично регла­ментованій процедурі професійного відбору, якій, в свою чергу, передує спеціальна професійна підготовка і строгі правила про­ходження суддівської кар'єри. В Іспанії і Франції, наприклад, судді призначаються за конкурсом органами суддівського самовряду­вання - верховними радами магістратур. У Польщі, судді при­значаються Президентом за поданням Всепольської Судової Ради. У Великобританії - лордом-канцлером, але без конкурсу, та за порадою комісії, яка знаходиться при ньому (склад комісії не роз­голошується). У США федеральні судді, а також голова Верхов­ного Суду призначаються Президентом за згодою Сенату. У Мек­сиці судді штатів призначаються законодавчими органами штатів.

Принцип призначення покликаний, на відміну від принципу виборності, забезпечувати професіоналізм судової діяльності. Ос­кільки, під час обрання суддівський корпус формується громадя­нами і навіть представницькими органами, як правило, при цьому діє політичний чинник. Виборці не настільки строго керуються суто професійними, особистими якостями кандидатів, а передусім їх політичними переконаннями. Звичайно, політичний момент існує і під час призначення суддів, тому більш прийнятним є та­кий порядок призначення, який не є виключною прерогативою однієї гілки влади.


Порядок формування органів конституційної юрисдикції є дещо іншим.

Незмінність. Як правило, конституції не вказують, на який термін призначаються судді (проте, досить рідко зустрічається призначення на певний строк, наприклад, 10 років у Японії, або спочатку на певний строк, а згодом безстрокове - у Молдові). Як правило, незмінність поєднується з такими поняттями, як «без­строковість» та «пожиттєвість». «Пожиттєвість» означає, що ка­р'єра судді закінчується із досягненням певної вікової межі (у Ве­ликобританії - 72 роки, у Японії - 65). Кар'єра судді може закін­читися у зв'язку із фізичним станом, який не дозволяє нормально здійснювати суддівські функції, із скоєнням злочину, у зв'язку з його недостойною поведінкою (наприклад, у США судді викону­ють свої повноваження, допоки їх поведінка є бездоганною).

Новітні конституції, як правило, встановлюють, що судді не можуть бути усунуті із посади, звільнені у відставку, окрім ви­падків і при дотриманні гарантій, передбачених законом (наприк­лад, ст. 117 Конституції Іспанії).

Незалежність - один із самих широких принципів конститу­ційно-правового статусу суддів, який, як правило, закріплюється через таку формулу: «Судді - незалежні й підкоряються лише за­кону». Економічною гарантією незалежності судді - є високий рівень заробітної плати.

Принцип несумісності забороняє суддям і всім, хто утворює корпус магістратів, одночасно займати інші державні та громадські посади, а також займатися іншою оплачуваною (крім викладаць­кої та наукової) діяльністю. У судових установах виключаються родинні зв'язки.

Судовий імунітет - ще одна із гарантій незалежності суддів, означає, що суддя не може бути притягнутий до дисциплінарної й, більше того, до кримінальної відповідальності за свої рішення у конкретних справах, за винятком випадків, передбачених за­коном.

Суддівське самоврядування. Завдання органів суддівського самоврядування полягає у представництві і захисті інтересів суддів, у рішенні кадрових питань та питань дисциплінарної відпо­відальності. Такі органи можуть здійснювати інспектування судів, пропонувати кандидатури для призначення на суддівські посади або навіть самі призначають суддів (Іспанія). В Італії, Франції,


198


Розділ 15


CygosQegagoвзарубіжнихкраїнах


199



Румунії - Вища рада магістратури, в Іспанії - Генеральна рада судового корпусу, у Болгарії - Вища судова рада. До складу та­ких органів зазвичай входять голови верховних (касаційних) судів, вищих спеціалізованих судів (наприклад, адміністратив­них), міністр юстиції, генеральний прокурор тощо. Частина членів може призначатися головою держави (у деяких країнах за подан­ням палат парламенту), частина обирається загальним з'їздом суддів.

§ 5. Конституційніпринципи здійсненнясудовоївлади

Діяльність суду спирається на принципи, які закріплені у більшості зарубіжних конституцій. Серед таких принципів виді­ляють ті, що стосуються, передусім, організації судових систем (частину з них ми вже розглянули вище: здійснення правосуддя лише судом із забороною надзвичайних судів, інстанційність, яка виявляється через загальне право на оскарження судових рішень, принципи, які стосуються правового статусу судів (магістратів) -незалежність, яка реалізується через гарантії незмінності та суд­дівського імунітету), а також принципи, якими суд повинен ке­руватися при здійсненні правосуддя. Це так звані принципи су­дового процесу, тобто встановленого законом порядку розгляду і вирішення судових справ. У певному обсязі ці принципи виз­начаються у судово-процесуальному законодавстві, у розділах конституцій, в яких мова йде про судово-процесуальні гарантії прав людини. Такі принципи, а також гарантії, закріплені у ос­новних міжнародно-правових актах у галузі захисту прав люди­ни: Загальній декларації прав людини 1948 p., Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 p., Європейській конвенції із захисту прав і основних свобод людини 1950 р.

Коротко зупинимося на деяких із основних принципів діяль­ності суду.

1.Свобода доступу до суду означає заборону відмови у прий­
нятті справи з причин відсутності закону або його незрозумілості.
Суд зобов'язаний прийняти позов, або із законних причин (не­
підсудність, непідвідомчість) відхилити його.

2. Гласність, тобто відкритий публічний суд. Закриті судові
засідання проводяться лише у строго визначених законом випад-


ках (якщо зачіпаються питання державної таємниці, інтимного життя сторін). Але у будь-якому випадку рішення суду оголошу­ються публічно.

3. Усний характер процесу дає більше можливостей для досл­
ідження усіх обставин справи, з'ясування позицій усіх учасників
процесу (ст. 120 Конституції Іспанії, ст. 90 Конституції Австрії).

4. Принцип змагальності означає, що сторони у процесі (обви­
нувач і підсудний, позивач і відповідач) мають рівні права у про­
цесі доказування, і рівні можливості в обстоюванні своїх позицій,
що дає можливість суду винести об'єктивне рішення.

5. Право на захист означає, що особа має право користуватися
послугами адвоката з моменту затримання (у більшості країн) або
арешту. Право на захист може передбачати надання безкоштов­
ної юридичної допомоги у випадках, встановлених законом.

6. Презумпція невинуватості означає, що особа, яка звинува­
чується у вчиненні злочину, вважається невинною, поки її вина
не буде доведена у передбаченому законом порядку і встановлена
вироком суду, який вступив у законну силу. Із цього принципу
витікають й інші важливі правила процесу: обвинувачений не по­
винен сам доводити свою невинуватість, свідчити проти самого
себе; усі сумніви тлумачаться на користь обвинуваченого тощо.

7. Заборона подвійного покарання: ніхто не може бути засуд­
жений повторно за один і той самий злочин.

Серед принципів діяльності суду називають також принцип мотивованості судових рішень, принцип відповідальності держа­ви за судову помилку, принцип неможливості використання до­казів, отриманих незаконним шляхом, незастосування зворотної сили закону, що обтяжує відповідальність, тощо.


Розділ 16

Місцевеуправління узарубіжнихкраїнах

§ 1. Поняттямісцевогоуправлінняімісцевого самоврядуваннявзарубіжнихкраїнах

На сучасному етапі місцеві органи влади є суттєвою ланкою політичної системи у зарубіжних країнах. У світі становлення системи місцевого управління пов'язане з процесами росту адмі­ністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сучасна система місцевого управління склалася у результаті тривалих адміністративних і муніципальних реформ. Сьогодні у більшості демократичних країн проблеми управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами населення певної адміністративно-територіальної оди­ниці. У зв'язку з чим у зарубіжних країнах питанню правової рег­ламентації діяльності місцевих органів влади приділяється знач­на увага.

У багатьох сучасних країнах світу регулювання діяльності місцевого управління проходить на вищому державному рівні, тобто на рівні конституції (Конституція Мексики 1917 р. - Розділ 5 «Про штати федерації», Конституція Японії 1947 р. - Глава 8 «Місцеве самоврядування», Конституція Республіки Болгарія 1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст­рація», Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве самовря­дування та управління» тощо). Необхідно підкреслити, що в од­них зарубіжних конституціях функціонування місцевих органів влади регламентоване більш докладно, а в інших - встановлю­ються лише загальні принципи їх формування та діяльності.

Конституційні положення про місцеве управління отримують розвиток у поточному законодавстві. Наприклад, Конституція РФ 1993 р. - Глава8 «Місцеве самоврядування» визначає лише основ­ні засади роботи місцевих представницьких органів. У той же час на федеральному рівні подробиці встановлені у Федеральному за­коні «Про загальні принципи організації місцевого самоврядуван­ня в РФ» 2000 p., Федеральному законі «Про загальні принципи


201

Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах

організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ» 1999 р., а на рівні суб'єктів феде­рації - у нормативно-правових актах законодавчих (представ­ницьких) органів суб'єктів РФ, зокрема Законі «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень у Нижегородській області» 1997 p., Законі «Про порядок державної реєстрації ста­тутів муніципальних утворень у Хабаровському краї» тощо.

Певну специфіку має правове регулювання організації місце­вого управління у країнах англосаксонської правової системи. Так, у США правовий статус місцевих органів управління встанов­люється у хартіях (єдиному документі, який об'єднує норми, що регламентують становище окремого муніципалітету). У Великоб­ританії діють так звані «приватні біллі», які приймаються за ініціа­тивою окремого муніципалітету та визначають виключно його функціонування. У цих країнах особливе значення мають судові прецеденти зі справ органів місцевого управління.

У юридичній літературі склалися різні точки зору щодо ви­значення категорій «місцеве управління» та «місцеве самовряду­вання». Це пов'язано з існуванням таких різноманітних теорій місцевого управління, як теорія вільної громади, громадська тео­рія, державна теорія та ін. Наприклад, теорія вільної громади (А. Токвіль, О. Лабанд, Б. Чічерін, М. Лазаревський та ін.) і госпо­дарська та громадська теорія (Р. Моль, В. Лешков, А. Васильчи-ков та ін.) базуються на протиставленні держави та суспільства.

Згідно з теорією вільної громади, поряд з трьома загальнови­знаними гілками влади необхідно визнавати й четверту - кому­нальну, або муніципальну. Громада має право на самостійне та незалежне існування від центральної влади, причому держава лише визнає громаду. Громадська теорія передбачала надання місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси, але підтверджувала зберігання за урядовими органами права керувати лише державними справами. Взагалі відповідно до даних теорій під місцевим управлінням розумілася сукупність органів, які призначаються із центру та представляють на місцях інтереси державної адміністрації. А під місцевим самоврядуван­ням - сукупність представницьких органів, які обираються місце­вим населенням.

Сутність державної теорії (Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразо-вий, А. Градовський та ін.) полягає у тому, що органи місцевого


202


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


203



самоврядування є органами державного управління, статус яких регулюється державою. За даною теорією, місцеве самоврядуван­ня - це особлива організація державної влади на місцях, яка за­снована на виборних началах. Однак, на відміну від центрально­го державного управління, місцеве самоврядування здійснюєть­ся не урядовими чиновниками, а особами, які представляють інтереси місцевих спільнот.

Зазначений різний підхід до змісту місцевого управління та самоврядування відбився і у конституційному та поточному за­конодавстві зарубіжних держав. Зокрема, Конституція Узбекис­тану 1991 р. (у ред. 1993 p.) - Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 99 встановлює, що представницькими органами влади в областях, районах і містах є Ради народних депутатів, які очолюються хокимами та які, відповідно до інтересів держави та громадян, вирішують питання, що належать до їх компетенції. Так, Конституція Греції 1975 р. - Розділ 6 «Адміністрація» визначає, що управління місцевими справами належить до компетенції орга­нів місцевого самоуправління, першим ступенем яких є муніци­палітети та громади. Держава здійснює нагляд за органами місце­вого самоврядування, але не створює перешкод їх ініціативі та вільній діяльності. Державні службовці є виконавцями волі дер­жави та слугами народу.

У той же час у Конституції Вірменії 1995 р. можна спостеріга­ти впровадження громадської теорії. Зокрема, Глава 7 «Терито­ріальне управління та місцеве самоврядування» ст. 105 встанов­лює, що у громадах здійснюється місцеве самоврядування. Для розпорядження громадською власністю та вирішення питань гро­мади на трирічний термін обираються органи місцевого самовря­дування. Ст. 107 Конституції Вірменії 1995 р. регламентує, що в областях здійснюється державне управління. Уряд в областях призначає та звільняє керівників областей, які реалізують регіо­нальну політику уряду, координують діяльність регіональних служб республіканських виконавчих органів.

Водночас на сучасному етапі переважна більшість вчених до­тримується точки зору про некоректність протиставлення понять «місцеве державне управління» та «місцеве самоврядування» або «місцеве представницьке управління». Зокрема, на думку відо­мого дослідника місцевого управління X. Ф. Алдерфера, вище­зазначені категорії входять до більш широкого поняття «місцеве


управління», яке охоплює усі одиниці управління нижче загаль­нонаціонального рівня в унітарних державах та нижче рівня суб'єк­та федерації в федеративних державах. Окрім того, у сучасних зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо постійного одержавлення органів місцевого представницького управління. Як правило, це явище виражається у можливості передачі централь­ною владою певних повноважень, які характерні для місцевого державного управління, органам місцевого самоврядування. Зок­рема, у РФ на рівні суб'єктів федерації приймаються закони (За­кон Оренбурзької області «Про надання органам місцевого само­врядування окремих державних повноважень» 2001 p.), які рег­ламентують делегування державних повноважень.

У цьому зв'язку необхідно підкреслити і важливість Євро­пейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Значення да­ного міжнародного пакту полягає у тому, що хартія закріплює важливі демократичні засади функціонування місцевого самовря­дування, які є обов'язковими для країн-членів Ради Європи. Зок­рема ст. З дає визначення місцевого самоврядування. Так, під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здат­ність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти ними, діючи у межах за­кону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населен­ня. Це право здійснюється радами та зборами, які складаються із членів, що обираються шляхом вільного, таємного, рівного, пря­мого та загального голосування.

На сучасному етапі у різних країнах функціонування органів місцевого самоврядування є основою демократичного державного режиму та засобом реалізації громадянами певної адміністратив­но-територіальної одиниці права на самовизначення. Існування органів місцевого самоврядування пов'язане з необхідністю розум­ної децентралізації влади, тому що надання громадянам права са­мостійно вирішувати свої проблеми безпосередньо впливає на ефек­тивність процесу реалізації публічної влади взагалі на всій тери­торії країни. Тому не випадково у конституціях зарубіжних країн зазначені засади діяльності місцевих органів влади знайшли відоб­раження. Так, Конституція Молдови 1994 р. (із змінами 1996 р.) -Глава 8 «Публічне управління», ст. 109 «Основні принципи місце­вого публічного управління» встановлює, що публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях базується на принци­пах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, вибор-


204


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


205



ності влад, місцевого публічного управління та порад з громадяна­ми щодо важливих питань місцевого значення.

Окремо необхідно проаналізувати етимологію вже вище за­значеного терміну «муніципалітет». Юридична енциклопедія трактує під муніципалітетом (від лат. rnunicipium- місто, яке має самоврядування), по-перше, одиницю соціально-територіальної структури суспільства, як правило, місто та місцевість, що до нього прилягає, які об'єднуються єдиною системою управління на ос­нові самоврядування; по-друге, виборний орган у системі місце­вого управління. Слід зазначити, що в законодавстві зарубіжних країн поняття «муніципалітет» і «муніципальні органи» вжива­ються неоднаково. Наприклад, у США і Великобританії муніци­пальними органами називаються лише органи міста. Згідно з Кон­ституцією Королівства Нідерланди 1983 р. муніципалітетами є сукупність місцевих органів влади низового рівня, а провінціями є місцеві органи влади регіонального рівня. В Японії статус муні­ципалітетів мають як міські, так і селищні громади, чисельність населення яких може становити як декілька сот, так і сотні тисяч мешканців. У той же час у переважній більшості зарубіжних країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місце­вого самоврядування.

§ 2. Системимісцевогоуправління

Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під впливом різноманітних чинників: природно-геогра­фічних умов, історичного розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління виступають адміністратив­но-територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у федера­тивних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого уп­равління нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.

У науці конституційного права під адміністративно-територі­альним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління дер­жавою. Встановлення адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах належить до компетенції централь­них органів влади, а у федераціях - це предмет відання органів


влади суб'єктів федерації. У федераціях адміністративно-терито­ріальна структура має свою специфіку в окремому штаті, землі, провінції та кантоні.

Водночас реформи адміністративно-територіального поділу країни, що були проведені у різних зарубіжних країнах, не при­звели до формування однакової системи органів місцевого управ­ління. І досі зберігаються певні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями щодо їх розміру, економічного по­тенціалу, чисельності населення. У більшості зарубіжних країн існують уніфіковані системи місцевого управління, за якими од-ноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління базуються із організаційних ланок різних типів.

Так, у США для системи місцевого управління властива відсутність чіткого розмежування правового статусу органів місцевого управління та незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім того, на території органів місце­вого управління загальної компетенції утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з адміністративно-територіаль­ними одиницями. Основними видами адміністративно-територі­альних підрозділів є графства, муніципалітети - збірна назва для інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу», «вілідж»), таун-шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є безпосередніми найбільш крупними адміністративно-територіальними одиниця­ми усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род-Айленду. Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні та спеціальні округи. На відміну від інших адмін­істративно-територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо певних сфер - освіта, водопостачання, санітарія тощо.

Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерлан­ди, Естонія, Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені - чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п'яти-ланкові (Франція). Наприклад, Конституція Естонії 1992 р. -Глава 14 «Місцеве самоврядування» встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так, в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000 муніципалітетів.

У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, романо-германська, іберійська та


206


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


207



«радянська». Головним критерієм для наведеної класифікації є прин­ципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, - певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіж­них країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система місцевого управління існує у США, Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи харак­терно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень; контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів управлін­ня. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місце­вого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слу­гами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «місцевого управління» співпа­дають, а в юридичній літературі більше використовується термін «місцеве управління».

Романо-германська система місцевого управління розповсюд­жена у світі більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та Близького Сходу. За даною системою на місцях функціонують як агенти органів державного управління, так і місцеві представ­ницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як правило, здійснюють виконавчу владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю органів місце­вого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самовряду­вання управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) - Глава 5 «Виконавча влада», Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева дер­жавна адміністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Кон­ституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місце­вими співтовариствами, які у межах закону та під власну відпові­дальність управляють справами місцевого значення.


Іберійська система місцевого управління в основному існує в країнах Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еква­дорі, Перу та ін.). Дана система схожа з романо-німецькою систе­мою місцевого управління. У той же час функціонування прези­дентської республіки впливає на статус місцевих органів управ­ління та місцевих органів самоврядування. У таких країнах форми та способи державного управління мають перевагу перед повно­важеннями місцевих представницьких органів. Фундамент місце­вого управління в таких країнах був закладений ще за часів іспанського колоніального панування та у перші роки становлен­ня незалежності національних держав.

Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбу­лися лише у другій половині XXст. та призвели до подальшого обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Так, підсумками реформи Мігеля дела Мадрида 1983-1986 pp. у Мек­сиці, конституційної реформи 1983 р. у Сальвадорі, муніципаль­ної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання за муніципалі­тетами автономії лише у місцевих справах. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих інте­ресів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем місцевого управління кардиналь­но відрізняється так звана «радянська система місцевого управ­ління». Дана модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського дер­жавного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної держав­ної влади, основною функцією яких є реалізація у життя на своєї території актів центральної влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В'єтнамі та на Кубі. Зокрема, Кон­ституція Куби 1976 р. - Глава 9 «Місцеві органи народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади мають най­вищу владу для здійснення державних функцій у відповідних те­риторіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відан­ня вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцево­го управління» характеризується ієрархічною підпорядкованістю


208


Розділ 16


Місцев©управлінняузарубіжнихкраїнах


209



її структурних елементів і базується за принципом «демократич­ного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважа­ються похідними від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 p. - Глава 1 «Загальні положення», ст. З визначає зазначені засади функціонування органів місцевого самоврядування.

Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого управління на підставі критерію їх утворення, тобто існу­ють муніципальні корпорації та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій необхідне наступне: по-перше, на­явність ініціативи населення певної території про інкорпоруван­ня, тобто звернення до органів влади суб'єктів федерації про фор­мування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по-друге, прийняття хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референду­му або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікор­порації може не супроводжуватися бажанням населення, прийнят­тям хартії, її статус регламентується загальним законом штату.

§ 3. Структура, складіпорядокроботиорганів місцевогоуправління

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна на­явність реально діючого механізму місцевого управління. У зв'яз­ку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління форму­ються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління мож­ливе неоднакове розташування органів місцевого державного правління і місцевих представницьких органів в адміністратив­но-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують на­ступні варіанти:

а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. На­приклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпо­рації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністратив-


но-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором за вказівкою уряду штату;

б)органи місцевого державного управління існують, як пра­
вило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з
20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органи
місцевого державного управління існують лише на рівні області -
це урядовий комісар, та на рівні провінції - це префект. Дані по­
садові особи очолюють та координують діяльність державних
служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за ро­
ботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх
адміністративно-територіальних одиниць (обласної ради, про­
вінційної ради та комунальної ради);

в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представ­
ницькі органи створюються не у кожній адміністративно-терито­
ріальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються
на округи, округ - на повіти, а повіт - на громади. Уся повнота
адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі - реги-
рунгс - президенту, який призначається урядом землі. У повіті
функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує
місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним гос­
подарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні
органи - крайстаги, які представляють інтереси населення повіту.
Основний Закон ФРН 1949 р. - Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28
визначає право громади у межах закону під свою відповідальність
регулювати усі справи місцевого співтовариства;

г)у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку,
на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого -
місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх
рівнях адміністративно-територіального поділу. Більше того, мож­
ливе формування різних видів органів місцевого самоврядуван­
ня в однопорядкових адміністративно-територіальних одиницях.
Так, в американських графствах формуються два основних типи
місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада
та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80% графств)
обираються безпосередньо населенням у складі 3-5 осіб, які пра­
цюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк, Нью-
Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб
муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів: а) виборний колегіальний

14 — 6-565


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


211



орган, який має різноманітні назви - муніципальна рада, асамб­лея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.; б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші - за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління на виборах можуть викорис­товуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибо­ри муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.

Найчастіше місцеві представницькі органи управління фор­муються прямим голосуванням громадян певної території. На­приклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве само­врядування та управління», ст. 119 визначає, що Члени Рад само­врядувань обираються населенням адміністративної одиниці -громадянами Литовської Республіки на основі загального, рівно­го та прямого виборчого правам шляхом таємного голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня мо­жуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині чле­ни обласних рад обираються на зборах делегатів селищних і міських представницьких органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в Іспанії провінційна рада скла­дається з депутатів, які обираються муніципальними радниками.

Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосе­редньо залежить від чисельності мешканців адміністративно-те­риторіальної одиниці. Так, у Болгарії чисельність муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, у Бельгії - від 5 до 55, в Італії -від 15 до 80, у Латвії - від 7 до 15, у Німеччині - від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного складу муніципальних рад встановлюються у Федеральній Конституції 1988 р., ст. 29 «Мун­іципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради пропорційно насе­ленню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти: мінімум 9 і максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона; мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у му­ніципалітетах із населенням більш 5 мільйонів».


Термін повноважень місцевих представницьких органів управ­ління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика, Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Не­великий строк повноважень місцевих представницьких органів управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий неве­ликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект. Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ, їм важко планувати перспективи розвитку адміністративно-тери­торіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантажен­ням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представ­ницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяль­ності даного органу можливе використання так званих «частко­вих виборів», які передбачають часткову ротацію членів вибор­ного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста Сан-Франциско складається з 11 осіб, які представляють інтере­си населення окремих районів міста. П'ять із шести з них за чер­гою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кож­ний платник податків комуни. Але існує і певне обмеження -забороняється поєднувати муніципальний мандат з будь-яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обра­ним до місцевих представницьких органів може і не громадянин держави. Конституція Нідерландів 1983 р. - Глава 7 «Провінції, муніципалітети, органи водного контролю й інші державні орга­ни», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муні­ципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешка­ють у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут членів, що призначаються - олдерменів - представників еліти, був запроваджений Законом про муніци­пальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної

14*


212


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


213



реформи 1974 p. Запровадження олдерменів було пов'язане з не­обхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які зна­ходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий представницький орган управління двопалатний, зокре­ма муніципальні збори Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокре­ма, Конституція Угорщині 1990 р. - Глава 9 «Місцеве самовряду­вання», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати коміте­ти та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи за­рубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов'яз­ковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та обираються місцевими представницькими орга­нами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяєть­ся залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. На­приклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницько­му органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимча­сові комітети (комісії) з'являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов'язкових комітетів (комісій) регулю­ється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети по­винні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров'я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об'єднують членів органу місце­вого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як му­ніципальні радники, так і представники населення; вони існують


для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокре­ма, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чоти­ри рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів - два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликан­ня позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адмініст­рації; певного числа членів місцевого представницького органу управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності орга­ну місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; ук­ладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реа­лізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням норма­тивних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконав­чого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти фор­
мування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії
1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст­
рація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в об­
щині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою
строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б)місцевий представницький орган управління особисто фор­
мує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм-


ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесо­ри) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний на­прям обласного управління;

в)виконавчий орган місцевого самоврядування обирається
безпосередньо населенням певної території, причому окремо від
самого місцевого представницького органу управління. Наприк­
лад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости се­
лищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель)
бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4
до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. - Глава 3 «Муніци-
пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим
колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами -
виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муні­
ципальної палати становиться особа, яка очолила список канди­
датів, що отримала найбільше число голосів;

г)функції виконавчого органу місцевого представницького
органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії,
Нідерландах мери формально призначаються главою держави за
пропозицією місцевого представницького органу управління. У
Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі.
Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його пов­
новаження здійснює спеціально запрошений управляючий-ме-
неджер. Така система в американській правовій доктрині отри­
мала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у га­
лузі економічного та політичного міського розвитку та наймається
на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада-
управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

§ 4. Компетенціяорганівмісцевогоуправління таїхвідносинизцентральнимиорганамидержави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тен­денція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів уп­равління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, кому­нальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв'язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місце­вих органів влади регулюється у конституційному, органічному,


поточному законодавстві, а також актами глави держави і вико­навчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв'язку з різними функ­ціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетен­цію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливос­тей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн пере­важає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встанов­люється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у пев­них сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають пра­во здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законо­давстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість цент­ральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий конт­роль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв'язку з чим американські муні­ципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть яко­мога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негатив­ного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до дано­го принципу місцеві органи управління мають право здійснюва­ти усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку об­сяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. - Розділ 8 «Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визна­чає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996р.) - Глава8 «Публічнеуправління»,ст. 112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та при­мари діють як самостійні управляючі влади та вирішують гро­мадські справи селищ і міст».


216


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


217



Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній дер­жаві в юридичній літературі прийнято класифікувати повнова­ження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повнова­ження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:

а)повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються
у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий
бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансо­
во-економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. -
Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади»,
ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською оди­
ницею. Вона має право у межах, встановлених законами Феде­
рації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його
та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємниц­
твом, а також у рамках фінансової системи самостійно формува­
ти свій бюджет і збирати податки;

б)повноваження у галузі охорони громадського порядку озна­
чають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходить­
ся право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Вод­
ночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місце­
вими державними органами управління. Зокрема, у Франції
префект (представник центральної влади у департаменті) очолює
поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 p. - Глава 8 «Місце­
ве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого са­
моврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в)повноваження у галузі комунального господарства й охоро­
ни навколишнього середовища передбачають, що місцеві пред­
ставницькі органи мають право регулювати питання транспорту,
дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних
послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), са­
нітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо.
Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від
1995 р.) - Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 вста­
новлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів
щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони
навколишнього середовища;


г) до повноваження місцевих представницьких органів у соці­альній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно вста­новлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих пред­ставницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання - «вирішення питань економіч­ного, соціального та культурного розвитку території» (Консти­туція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 p. - Глава 21 «Основи дер­жавної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конститу­ціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії 1991 р. - Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115 визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, кому­нальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початко­вої освіти, основних питань охорони здоров'я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюють­ся за допомогою наступних методів - регулювання й управління. Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підляга­ють контролю з боку державної влади (про це буде сказано ниж­че). Метод управління передбачає право місцевого представниць­кого органу управляти установами, підприємствами, які є муні­ципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управ­ління, то вона також встановлюється у конституційному, органіч­ному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядуван­ня та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою облас­ної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення держав­ної політики, несе відповідальність за захист національних інте­ресів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адмі-


218


Розділ 16


Місцевеуправлінняузарубіжнихкраїнах


219



ністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними дер­жавними органами або місцевими державними органами управ­ління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найваж­ливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов'язково зафі­ксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місце­ве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначе­ними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 - «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністратив­на опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими са­моврядними установами полягає у нагляді за дотриманням зако­ну органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве само­врядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяль­ністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь-який адміні­стративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний конт­роль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та консти­туційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним ви­конанням органами місцевого самоврядування делегованих пов­новажень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна зна­чущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по-перше, це дер­жавне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представниць-


ких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набува­ють чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфе­ра такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розпов­сюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які прийма­ються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; інди­відуальні рішення про призначення службовців та їх просування по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затвер­джують акти муніципалітетів, які мають загальнообов'язкові нор­ми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про уго­ди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які прийма­ються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального зако­ну 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування приве­сти у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, за­слуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавсь­ких країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав людини тощо.

По-третє, за неналежне виконання органами місцевого само­врядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади



220

Розділ 16

посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядуван­ня; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних до­тацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не по­вною мірою покривають місцеві розходи. У зв'язку з чим основ­ну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих пред­ставницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що фун­кціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпе­чує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий кон­троль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий кон­троль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Ве­ликобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який забороняє або зобов'язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому по­рядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить ши­року автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповіда­ють інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.


Розділ 17

Конституційневрегулювання зовнішньоїполітикизарубіжнихкраїн

§ 1. Державніінтересизарубіжнихкраїн.

Конституційніпринципи зовнішньоїполітикизарубіжнихкраїн

Поняття зовнішньої політики обіймає:

- завдання і цілі, які переслідують держави стосовно інших
держав;

- засоби і методи, які вони використовують для задоволення
своїх інтересів.

Державний інтерес (raisond'etat) можна визначити, як усві­домлену потребу. Потреби, в свою чергу, визначаються конкрет­ними для кожної держави внутрішніми і зовнішніми умовами її існування, такими, як особливості географічного положення, за­безпеченість сировиною, рівень індустріалізації, продуктивність сільського господарства, національний склад населення, історичні традиції, місце в системі міжнародних відносин.

Всі ці умови об'єктивно детермінують потреби держави і ви­значають її інтереси.

Слід, розрізняти:

а)державний інтерес, як достеменно вивірена модель потреб
країни, тобто інтерес, який визначається в результаті науково-
достовірного аналізу сучасної міжнародної ситуації і екстрапо­
ляції на цій основі майбутнього;

б)підміну істинного державного інтересу інтересом якоїсь
політичної партії, національної чи релігійної групи, якій для за­
хоплення влади потрібна поразка своєї власної держави в непо­
пулярній війні або якісь інші зовнішньо-політичні провали партії
влади. В. І. Ленін у «Письмах издалека» та «Апрельских тезисах»
проголосив, гасло «Борьба за поражение своего правительства в
империалистической Iмировой войне»1 .

На демонстрацію 18 липня 1917 року більшовики вийшли під гаслом «Долой наступление».


' Верт Н. История советского государства 1900/1991. - М.: Весь мир, 2000. - С 91; Ленин В. И. П.С.С. - Т. 26. - Изд. 5. - С. 286, 291.


222


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


223



Заради збереження влади, а не керуючись стратегічним міркуван­ням більшовики підписали ганебний Брест-Литовський мирний до­говір з Німеччиною, Австро-Угорщиною, Туреччиною і Болгарією.

На зовнішню політику держав суттєво впливають також суб'єк­тивні ідеологічні чинники: революційні і консервативні політичні доктрини. У сфері зовнішньої політики широко відомі такі, як:

а)«політика легітимізму» проголошена країнами так званого
Священого Союзу на початку XIXст. після поразки французької
буржуазної революції, наполеонівських війн;

б)англійська політична доктрина «блискучої ізоляції (Splendid
isolationpolicy)»;

в)європейська доктрина рівноваги сил (balanceofpower). Ши­
роко відомі численні американські доктрини:

- доктрина Монро 1823 p., «великої дубини політика» («Big
stickpolicy») на початку XXст.;

- «доктрина відчинених дверей»;

- доктрини, проголошені американськими президентами після
Другої світової війни: доктрина Трумена, доктрина Ейзенхауера,
так звана «доктрина Буша-молодшого».

Із зовнішньої політичної практики Радянського Союзу відома «доктрина Брежнєва», за допомогою якої радянська дипломатія намагалась виправдати військові інтервенції збройних сил Орган­ізації Варшавського договору проти Угорщини (1956 р.), Чехос-ловаччини (1968 p.).

Наведені вище доктрини віддзеркалюють тєю чи іншою мірою інтереси окремих держав, або їх угруповань.

Немає в сучасному світі двох держав, чиї інтереси абсолютно ідентичні. Тому чергову фразу деяких комюніке про «досягнення єдності в ході переговорів» слід розуміти в тому сенсі, що одна сто­рона (держава) використала свою військову чи економічну мо­гутність, щоб нав'язати іншій свою волю, або що сторони на основі взаємних поступок досягли «золотої середини» - компромісу.

Найсуттєвішу ознаку відмінності зовнішньої політики від пра­ва чітко визначив ще Гуго Гроцій: «Предмет юриспруденції - пи­тання права і справедливості, предмет політичної науки -доцільність і користь»1 .

Кожна держава визначає свою зовнішню політику і в тій чи іншій формі закріплює її основні принципи в Основному законі (Конституції).

' Гроцій Г. Три книги о праве войны и мире. - Пролегомены LVII. - С. 50.


Серед цих принципів слід назвати наступні:

а)національна незалежність;

б)пріоритет прав людини;

в)самовизначення народів;

г)невтручання у внутрішні справи інших держав;
ґ) рівність між державами;

д)відмова від державного тероризму;

є) принцип мирного врегулювання конфліктів.

Національна незалежність. Національна незалежність - най­суттєвіша якість держави. Обмеження свободи волі народу, ані міжнародним, ані національним правом не передбачається.

Незалежність означає дієздатність держави самостійно ство­рювати закони, проводити ту чи іншу міжнародну політику.

На своїй території, щодо свого населення держава має ви­ключні права в тому, що стосується організації та реалізації вла­ди та управління.

Щоразу, коли Міжнародний суд ООН чи арбітраж розв'язує питання, яке стосується територіального об'єднання держави, він встановлює не тільки наявність трьох основних компонентів дер­жав: населення, території та уряду, а також визначає, чи є це те­риторіальне об'єднання дійсно незалежною державою. Так у 1919 р. спір між Німеччиною та Польщею щодо державної незалежності Данціга намагалися вирішувати, надавши йому статус вільного міста під захистом Ліги Націй. Згідно зі статтями 102, 103, 104 Версальського договору VI1919 р. зовнішні відносини вільного міста здійснювалися Польщею. Саме тому, як визначив Міжна­родний суд у своєму рішенні 1931 p., вільне місто Данціг не може бути визначене державою через брак незалежності.

Пріоритет прав людини. Пріоритет прав людини - політичні, громадянські, трудові, соціальні, культурні та інші - не дар дер­жави, її владних органів, президента, парламенту, уряду, а суве­ренний, іманентний атрибут кожної особи незалежно від раси, ко­льору шкіри, мови, статі, віросповідання, політичних переконань, соціального походження, майнового стану. «Не народ існує для держави, а держава існує для народу». Держава зобов'язана виз­навати природні права людини, захищати їх від будь-яких пося­гань. Гарантованість захисту держави безпосередньо зв'язана з обов'язком держави визнавати та охороняти загальновизнані пра­ва людини. Права людини - одна з найвищих цінностей людської


224


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики.


225



цивілізації, яка містить в собі найрізноманітніші аспекти як інди­відуального, так і соціального буття. Верховенство прав і свобод особи - основний принцип демократичної правової держави і справедливого громадянського суспільства.

Як вдало сказано у ст. 16 французької Декларації прав люди­ни і громадянина від 26 серпня 1789 року: «суспільство, в якому не забезпечено користування правами і не проведено поділ вла­ди, не має Конституції».

Самовизначення народів. Ще в середині XXст., термін «са­мовизначення народів» означав вимогу визволення народів від ярма колоніалізму.

У XXIст., коли з колоніалізмом практично покінчено на нашій планеті, гасло самовизначення - гасло окремих народів і націй багатонаціональних суверенних держав.

По-перше, народ будь-якої країни має самостійно приймати рішення, підтримувати існуючий у державі суспільний лад і полі­тичний устрій чи вимагати змін у тому чи іншому напрямі шля­хом голосування або в певних випадках за допомогою актів про­тесту аж до повстання чи революції.

По-друге, територіальні зміни: об'єднання кількох незалежних держав у єдину державу, відокремлення від держави частини її території і створення на ній окремої самостійної держави або при­єднання до території іншої незалежної держави. Таке об'єднання, приєднання чи розділення здійснюється відповідно до висловле­ної волі народу, а також за умови додержання норм і принципів міжнародного права.

Згідно з даним принципом народи мають право вільно визна­чати свій політичний статусі, економічний, соціальний і культур­ний розвиток. Держави зобов'язані забезпечити існування і са­мобутність національних меншин.

Засоби самовизначення - створення незалежної суверенної держави, приєднання, об'єднання. Разом із цим, слід пам'ятати: принцип самовизначення не повинен підривати принципу тери­торіальної цілісності існуючих суверенних держав.

Невтручання у внутрішні справи. Принцип невтручання за­кріпився в міжнародному праві з часів Французької революції 1789-1795 років. Так, Декларація Французьких Національних зборів, яку було прийнято 22 квітня 1792 р. за доповіддю Кондор-се, проголосила: «...Кожній нації належить виключна влада дава-


ти собі закони і невідчужуване право змінювати їх згідно зі своїм бажанням». Французький народ, вільний у встановленні форми своєї Конституції, не міг, здійснюючи це право, порушити ані без­пеки, ані честі закордонних країн.

Відповідно до п. 7 ст. 2 Статуту ООН принцип невтручання у внутрішні справи означає заборону державам і міжнародним організаціям втручання у внутрішні справи держав і народів. Роз­ширюючи зміст цієї формули, Декларація про неприпустимість інтервенції і втручання у внутрішні справи держав (Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1981 р.) урочисто прого­лосила: «ні одна держава або група держав не має права здійсню­вати інтервенцію, або втручання в будь-якій формі, або з якоїсь причини у внутрішні й зовнішні справи інших держав». Деклара­ція передбачає також зобов'язання кожної держави «боротися в рамках своїх конституційних повноважень, проти розповсюджен­ня фальшивих або неправдивих повідомлень, які можуть розгля­датися як втручання у внутрішні справи інших держав або як такі, що завдають шкоди зміцненню миру, співробітництву і дружнім відносинам між державами».

Рівність між державами. Згідно з цим принципом всі держа­ви володіють рівними правами і несуть рівні обов'язки, всі норми права застосовуються до них однаково і мають рівну юридичну силу. Всі держави зобов'язані поважати правосуб'єктність інших, їх права притаманні суверенітету і виконують свої зобов'язання, встановлені міжнародним правом. Неприпустима ніяка економі­чна чи політична дискримінація держав.

Держави незалежно обирають і розвивають свою політичну, економічну, соціальну і культурну систему, свої форми органі­зації зв'язків з іншими державами і міжнародними організація­ми. Суверена влада однієї держави, обмежена аналогічною вла­дою інших держав.

У деяких випадках сучасне міжнародне право допускає нерів­ність у правах і обов'язках. Наприклад, у тому, що стосується по­рядку прийняття рішень у Раді Безпеки ООН, право вето надаєть­ся тільки п'яти членам Ради: Сполученим Штатам, Росії, Франції, Китаю, Англії. Десять непостійних членів Ради Безпеки такого права не мають. Деякі міжнародні організації застосовують прин­ципи не рівного, а так званого зваженого голосування. На чаші

15 — 6-565


226


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


227



терезів у такому разі кладуться військова могутність і економіч­ний рівень держави.

Відмова від державного тероризму. Державний тероризм -репресії відповідних державних органів проти свого власного на­селення, або тероризм інспірований, або підтриманий на держав­ному рівні щодо інших країн, опозиційних партій чи окремих осіб.

У першому випадку держава застосовує терористичні акції для залякування і придушення опозиції. В нечуваних в історії люд­ства масштабах застосовував терор проти власного населення нацистський режим у Німеччині (1933-1945 pp.), у колишньому Радянському Союзі (1924-1953 pp.). Деякі сучасні авторитарні держави використовують такі терористичні методи, як позасудові розправи.

Другий вид державного тероризму має відношення до дій урядів у випадках конфронтації з іншими державами, на які з тих чи інших причин вони відкрито напасти не в змозі. Наприклад, є відомості, що уряд Лівії фінансував збройні терористичні орган­ізації в деяких країнах Європи, зокрема так звану Ірландську рес­публіканську армію; Іран підтримував терористичну діяльність талібів у Афганістані; в свою чергу, США, як це виявилося з відо­мого скандалу «Іран - контрас» у 1986 p., таємно продали зброю Ірану, щоб фінансувати контрреволюційних заколотників Ніка­рагуа. Найвідоміші кримінальні групи, які використовують для досягнення своєї мети терор, є:

- Організація звільнення Палестини (ОЗП);

- Ірландська республіканська армія (ІРА);

- Баський національний рух (ЕТА),

- «Червоні бригади» - Італія;

- група Баадера-Майнхофи - Німеччина.

У першому десятиріччі XXIст. активно розповсюджуються те­рористичні угрупування правого та ультраправого напряму. У Франції активно діє так званий «Чорний Інтернаціонал». Його засновник - фюрер-журналіст Горен Сірак, у минулому - активіст терористичного формування ОАС, організатор замаху на генера­ла де Голля у Пті Кламарі.

У Німеччині діє Союз колишніх есесівців, головою якого об­раний колишній оберштурмбанфюрер СС, колишній ад'ютант Гітлера Ріхард Коссенс. Цілком вірогідні відомості, які свідчать


про існування всесвітньої досить дисциплінованої терористич­ної організації. Міжнародне співробітництво в боротьбі проти тероризму неминуче стикається зі складністю організації взає­модії політичної і судової влади, поліції і органів безпеки різних держав.

Міжнародне антитерористичне співробітництво успішно роз­вивається, але все ще не узгоджені закони і механізми спільної боротьбі з терористами в цивільній авіації, а договори про екс­традицію терористів поки що здебільшого мають двосторонній, а не багатосторонній характер, що часто веде до юридичних тупиків, які дозволяють терористам та їхнім організаціям уникати відпо­відальності. Вихід з цієї ситуації дає резолюція Генеральної Асам­блеї, яка встановила, що акт тероризму в будь-якому разі слід роз­цінювати як кримінальний злочин.

Принцип мирного врегулювання міжнародних суперечок. Принцип мирного врегулювання міжнародних суперечок не слід розуміти лише як оборотну сторону або просте продовження прин­ципу незастосування сили або погрози силою. Буква і дух (esprit) сучасного міжнародного права потребують не простої відмови від застосування воєнної сили або погрози силою, а створення ста­більної розвинутої системи мирного врегулювання суперечок.

Міждержавні суперечки - неминучі супутники динамічних міжнародних відносин сучасності. Сучасне право забороняє не спори, а застосування сили чи погрозу як засіб вирішення міжна­родних суперечок. Держави - сторони спору повинні обирати один із мирних засобів - переговори, арбітраж, посередництво. Для того щоб «жити разом у мирі один з одним як добрі сусіди», держави-члени ООН зобов'язалися «проводити мирними засо­бами, у згоді з принципами справедливості й міжнародного пра­ва, узгодження і розв'язання міжнародних спорів або ситуацій, що можуть привести до порушень миру» (п. 1 ст. 1 Статуту ООН).

§ 2. Визнанняобмеженьдержавногосуверенітету іучастьуміжнароднихсоюзах

В останні роки XXст. державна економіка, політика, культура сталії дедалі більше виходити за рамки державних кордонів, з кож­ним роком стають тіснішими зв'язки сучасних індустріально роз­винутих держав.

15*


228


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


229



Початок Європейської багатосторонньої інтеграції було покла­дено створенням самостійних, але взаємозв'язаних організацій - ЕОВС (1951 p.), Євроатома і ЄЕС (1957 p.). Спочатку розвиток організа-ційно-нравової структури ЄС базувався на таких актах:

а) Брюссельський договір 1965 р.; Люксембургський договір
1971 рік;

б)Єдиний Європейський акт 1986 p.; Шенгенська угода 1990 p.;

в)Амстердамський договір 1997 p.; Ніццький договір 2000 р.
У сучасний період стан і рівень інтеграції у регіоні досягли та­
ких результатів:

- кількість членів ЄС зросла з 6 до 15 держав-членів;

- ліквідовані обмеження у взаємній торгівлі країн-членів (ос­
таточно - в 1994 p.);

- створений спільний ринок товарів і послуг;

- діє єдиний візовий простір (Шенгенська зона), в якому
вільно переміщуються й громадяни ЄС, й іноземці;

- встановлений Єдиний митний тариф (ЄМТ);

- досягнута свобода пересування капіталів, робочої сили, ство­
рено єдиний економічний простір;

- забезпечено проведення єдиної торгової політики;

- здійснюється єдина політика субсидування і протекціоніз­
му щодо аграрного сектору;

- прискорено процес перетворення національних монополій у
ТНК;

- здійсненний перехід до єдиної грошової одиниці - євро;

- здійснюється обмеження й уніфікація національних систем
права з цілої низки напрямів;

- створена, діє і розвивається особлива система права - право
ЄС, Європейське право;

- створюється однорідне юридичне середовище підприємниць­
кої діяльності.

«Наднаціональна» природа правопорядку ЄС ясніше проявля­ється в праві його органів приймати обов'язкові для держав-чле­нів та їх громадян владні акти безпосереднього застосування, які до того ж мають пріоритет перед нормами внутрішнього права.

Для передачі міжнародній організації прав, властивих сувере­нітету, були внесені відповідні статті до Конституцій держав-членів. Так, у Конституцію ФРН внесена ст. 23, яка проголошує: «Для здійснення ідеї об'єднаної Європи Федеративна Республіка


Німеччина бере участь у розвитку Європейського Союзу, до обо­в'язків якого входить гарантування дотримання принципів демок­ратії правової держави, соціальної та федеративної держави, а та­кож дотримання принципу субсидіарності, що гарантує захист основних прав, які, по суті, співпадають з основними правами, що містяться в Основному Законі. З цією метою Федерація може передавати свої суверенні права через видання закону».

§ 3. Конституційнерозмежування

зовнішньополітичнихповноважень

міжфедерацієютаїїсуб'єктами

Розберемо це питання на прикладі Швейцарської Конфеде­рації. Закордонні справи Конституція віднесла до ведення Кон­федерації. Конфедерація згідно з Конституцією прагне до збере­ження незалежності й процвітання Швейцарії, сприяє захисту прав людини, демократії, мирному співіснуванню народів, збере­женню природних ресурсів.

Разом із цим, Конфедерація бере до уваги повноваження кан­тонів і поважає їх інтереси. Зі свого боку, кантони беруть участь в обговоренні зовнішньополітичних питань і прийнятті відповід­них рішень, з проблем, які торкаються їх інтересів. Конституція (ст. 55) надає право кантонам укладати договори з іноземними державами в галузях, які стосуються їх повноважень, передбаче­них Конституцією. Ці договори не повинні суперечити ані праву, ані інтересам Конфедерації.

Кантони також вправі звертатися до зарубіжних органів вла­ди, що рівнем нижчі, в інших випадках відносини кантонів із за­рубіжними державами здійснюються через Конфедерацію.

Основний закон ФРГ встановлює розмежування законодав­чої компетенції Федерації та її суб'єктів-земель набагато доклад­ніше, ніж Конституція Швейцарії. Згідно зі ст. 70 (2) «Розмежу­вання компетенції Федерації і земель визначається відповідно приписам Конституції щодо виключної і конкуруючої компе­тенції.

Згідно зі ст. 73 Федерація володіє виключною законодавчою компетенцією з питань міжнародних відносин:

а) закордонні справи, а також оборона, виключаючи захист населення;




230


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


231



б)громадянство Федерації;

в)свобода пересування, паспортний режим, імміграція і еміг­
рація, видача кримінальних злочинців, митна і торгова єдність
території, договори про торгівлю та судноплавство, обіг товарів і
платежів із закордоном, служба почти і телекомунікацій, захист
території федерації від намагань із допомогою застосування сили
або спрямованих на таке застосування підготовчих дій, щоб підста­
вити під загрозу зовнішні інтереси ФРГ, боротьба з міжнародною
злочинністю.

Щодо конкуруючої законодавчої компетенції в сфері міжна­родних відносин, ст. 74 Конституції ФРГ вказує право іноземців на перебування і постійне проживання, справи біженців та пере­міщених осіб, воєнна шкода та її відшкодування, забезпечення інвалідів війни, родичів загиблих, могили жертв війни та тиранії.

Федерація і землі самостійні й незалежні одна від одної щодо свого бюджетного господарства, але повинні брати до уваги ви­моги загального бюджетного балансу.

§ 4. Розподілзовнішньополітичнихповноважень міжвищимиорганамидержавноївладитауправління

Розподіл зовнішньополітичних повноважень між вищими органами державної влади та управління:

- голови держави залежно від форми правління і зовнішньо­
політичні повноваження парламенту;

- зовнішньополітичні повноваження уряду та його голови,
міністерства закордонних справ у зовнішньополітичному ме­
ханізмі зарубіжних країн.

У роки перших буржуазних революцій монархія як форма правління більшості держав замінювалась республікою. Первіс­ний зміст цього терміна «respublica» (суспільна справа) визна­чався як «держава, якою керує колегія з кількох осіб». Майже всі перші буржуазні конституції встановлювали як главу держави ко­легіальний орган. Згідно з Конституцією Франції 1793 р. колегія, яка виконувала функції голови держави, складалася з 24 осіб, за Конституцією 1795 р. - з п'яти, 1800 р. - з трьох членів.

У наші часи колегіальний голова держави зберігся лише в Швейцарії. Так звана Федеральна рада конфедерації обирається тільки на 1 рік у складі 7 осіб.


Майже в усіх інших країнах із республіканським режимом діє інститут одноособового президента. В так званих президентських і напівпрезидентських республіках персональні повноваження президента в сфері зовнішньої політики включають:

- представлення держави в міжнародних відносинах;

- прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних пред­
ставників іноземних держав;

- підписання вірчих і відкладних грамот дипломатичних пред­
ставників своєї країни;

- присвоєння вищих дипломатичних звань;

- повноваження президента, які він здійснює спільно з парла­
ментом:

- ратифікація міжнародних договорів;

- законотворчість.

Повноваження президента парламентарних республік в сфері міжнародних відносин значно вужчі. Так ст. 59 Основного зако­ну ФРГ передбачає «Федеральний президент представляє Феде­рацію у міжнародно-правових відносинах. Він заключає від імені Федерації договори з іноземними державами, акредитує і прий­має послів». Буквальне тлумачення цієї статті приводить до вис­новку, що будь-яке представництво ФРГ повинно здійснюватися через президента. Беручи до відома широту міжнародних кон­тактів ФРГ і велику кількість міжнародних переговорів, які ве­дуться одночасно, слід зауважити, що одна особа, навіть якщо буде працювати без сну і відпочинку, не зможе виконати такий обсяг робіт. Тому, згідно зі звичайною практикою, президент доручає ведення таких переговорів уряду. Така практика існує і в інших парламентарних республіках.

Парламенти, згідно з конституціями більшості сучасних дер­жав, беруть участь у здійснені зовнішньої політики шляхом прий­няття резолюцій схвалення чи несхвалення доповіді міністра за­кордонних справ і повідомлень інших державних органів, свого комітету закордонних справ, звітам парламентських делегацій.

У більшості держав міжнародні договори ратифікуються парламентом, або однією з палат парламенту. Активно діє най­старіша (заснована ще у 1889 р.) міжнародна неурядова органі­зація Міжпарламентський союз.

Уряд, як вищий виконавчий колегіальний орган державного управління здійснює загальне політичне і оперативне керівниц-


1


232


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


233



тво зовнішніми зносинами держави. Звичайно, йму надається пра­во укладати міжнародні договори від свого імені здебільшого з економічних, торговельних, науково-технічних та інших питань, що належать до його компетенції. Формою зовнішньополітичної діяльності уряду є ноти уряду, направлення та прийняття урядо­вих делегацій, переговори, підписання і затвердження міжнарод­них угод.

Глави урядів без спеціальних повноважень можуть вести пере­говори з представниками іноземних держав як у своїй країні, так і за кордоном. Під час поїздок за кордон глави урядів користу­ються дипломатичним імунітетом.

Міністр закордонних справ, як і глава уряду, може вести без­посередні переговори без спеціальних повноважень, але для підпи­сання договору спеціальне повноваження потрібно навіть йому.

Під відомством закордонних справ розуміють спеціальний апарат, який здійснює зовнішню політику держави, займається її повсякденними зовнішньополітичними справами. В різних краї­нах він має різні назви: в США - Державний департамент; в Японії - Міністерство закордонних справ; в Англії - ForeingOffice.

Відомство закордонних справ, як правило, складається з трьох груп, управлінь та відділів:

а)територіальні управління за групами країн, які здійснюють
поточну оперативну роботу з вивчення політичного та економіч­
ного становища окремих груп держав та міжнародних організацій.
Наприклад: Управління Південне - Західної Європи, відділ США,
відділи світових та регіональних міжнародних організацій.

б)функціональні управління: управління міжнародних дого­
ворів, Консульське управління, правових питань державних кор­
донів тощо.

в)адміністративні підрозділи виконують головним чином до­
поміжні функції, зокрема, обслуговування апарату МЗС та закор­
донних представництв. Загальний секретаріат, управління спра­
вами, управління дипломатичних установ тощо.

Європасьогодні

Деякі з повноважень, переданих країнами Співтовариству, довгий час розглядались, як основні елементи суверенної влади окремих держав. Однак ЄС не заміщує країн-учасниць і не зава-


жає їм користуватися їх суверенними повноваженнями. Велика частина цих повноважень частіше за все залишається незайманою. Це стосується галузі зовнішньої політики і політики безпеки, а також комплексів юстиції та внутрішніх справ. Тут інтеграція обмежується кооперацією між країнами-учасниками. Навіть у галузі економіки, де ЄС має найширшу компетенцію, суверенітет країн-учасниць продовжує існувати далі. Компетенція ЄС вини­кає лише тоді, коли завдання мають бути виконані на рівні Співто­вариства: централізм - лише стільки, скільки необхідно; компе­тенція окремих держав - стільки, скільки можливо.

З цього слідує, що Європейський Союз не є федеративною дер­жавою, як наприклад Сполучені Штати Америки. Правосуб'єкт-ність Європейського Союзу і його прямий вплив на правові та економічні відносини країн-учасниць існує лише настільки, на­скільки країни-учасниці наділили Співтовариства своїми повно­важеннями.

З іншого боку, Європейський союз не є вільною торговельною зоною, як наприклад NorthAmericanFreeTradeAgreement(NAFTA), до якої належать Канада, США та Мексика. Але особ­ливість полягає в тому, що країни-учасниці вільної торговельної зони не встановлюють мито на товари, які імпортуються з іншої країни-учасниці, за винятком випадків, коли ці товари були ви­готовленні в третій країні. Європейський Союз робить більше: він не лише полегшує усі переміщення товарів між країнами-учасни-цями, але завдяки цьому гармонізує ставлення до продукції з третіх країн на всіх зовнішніх кордонах ЄС - якщо український підприємець транспортує до ЄС товари, то зовсім неважливо, де він перетне кордон - в Австрії, Німеччині або Фінляндії - мит­ний тариф, як і усі значні вимоги щодо ввезення, усюди однакові. Якщо українські товари вже перетнули зовнішній кордон ЄС, вони користуються правом вільного переміщення так само, як і товари, що були вироблені на території ЄС. Але зміст внутріш­нього ринку йде ще далі: були відмінені не лише митні бар'єри між країнами-учасницями, так звані «тарифні торговельні пере­шкоди», а й усі інші перешкоди, які заважали вільному пересу­ванню товарів, осіб, послуг та капіталу в «безтарифній сфері»: так особа, що займається розведенням свиней, може отримати вете­ринарну довідку для своїх тварин у країні, де вона постійно меш­кає. До цього також належить єдине для всіх право конкуренції:


234


Розділ 17


Конституційневрегулюваннязовнішньоїполітики...


235



наприклад, Німеччина не може заборонити імпорт пива, яке не було виготовлено відповідно з Законом про чистоту від 1524 р.

Чотири так звані «основні свободи», тобто вільне переміщен­ня товарів, осіб, послуг та капіталу, означають набагато більше, ніж лише вільна торговельна зона.

ЄвропейськаКонституція. Європомайбутня

У 1957 р. країни-учасниці ЄС підписали Римський договір. Після численних поправок та доповнень у 1992 р. він отримав назву Договір про Європейський Союз. На Копенгагенській зустрічі керівників держав та урядів 22/УІ - 93 р. були встанов­лені критерії для держав кандидатів до вступу в ЄС:

1. Досягнення певного рівня стабільності, як гарантії демок­
ратичного устрою правової держави.

2. Дотримання прав людини та основних свобод, поважання
прав національних меншин, заборона смертної кари.

3. Функціонуюча ринкова економіка, а також здатність витри­
мати утиски ринкових сил і конкурентів у середині ЄС.

4. Готовність взяти на себе і виконувати обов'язки членів Союзу.

5. Здатність ідентифікувати себе з цілями політичного, еконо­
мічного і валютного союзу.

Договір на створення Європейського Союзу був підписаний 7 лютого 1992 р. у голландському місті Маастрихт. Процес рати­фікації договору затримався у зв'язку з тим, що договір передба­чав суттєве розширення кола суверенних повноважень, які краї­ни-учасниці передавали Союзу. Така передача могла бути здійсне­на лише після внесення поправок до національних Конституцій учасників, а це, як відомо, досить складний процес. Договір рати­фікований всіма державами-членами ЄС, вступив у закону силу 1 листопада 1993 р.1

На початку нового тисячоліття країни-члени вирішили роз­робити Конституцію ЄС. Для підготовки проекту Конституції на саміті ЄС було затверджено рішення про створення Європейсь­кого Конвенту. До складу Конституції Конвенту увійшли: по 2 делегати від національних парламентів країн ЄС та країн канди­датів на вступ до ЄС; по 1 делегату від урядів країн ЄС і канди-


датів на вступ; 16 членів Європарламенту, 2 представники Євро-комісїї.

У процесі підготовки проекту документа в Єврокомісії були висловленні побоювання, що «проект Конституції ЄС каталізує спільноту, адже не вирішує проблеми організації ЄС», тому є кро­ком назад. Проте, після закінчення роботи проект було визнано «не ідеальним, але таким, що перевершив очікування». Для пере­творення проекту Конституції на діючий акт лишається тільки представити проект Міжурядової конференції ЄС, яка відбудеться у жовтні поточного року. Конференція може внести свої поправ­ки і остаточно затвердити Європейську Конференцію. Проект Конституції ЄС передбачає запровадження посади Президента і Віце-президента.

Президент очолює Президію, до якої ввійдуть глави 15 країн учасниць ЄС, віце-президент одночасно є міністром закордонних справ. Таке нововведення сприятиме проведенню спільної зовні­шньої політики, а також спільної політики безпеки і оборони ЄС.

Планується, що права Європарламенту у прийнятті рішень будуть суттєво розширені. Він братиме участь у розробці більшості законів ЄС. Також передбачене посилення позицій громадської ініціативи. Зокрема, громадяни зможуть ініціювати розгляд Ко­місією питань, що їх хвилюють найбільше.

Проект Основного закону також розрізняє сфери компетент­ності ЄС та країн-учасниць. Так, ЄС належать питання торгівлі та валюти, а країнам-учасницям - усі інші сфери, контроль за якими не передано Конституцією органам ЄС. А питання охоро­ни довкілля та енергетичної політики будуть розподілені між Союзом та країнами-учасницями.

25 вересня 2003 р. у Європейський парламент підтримав про­ект Європейської Конституції - майбутнього основного закону Європи. Як зазначають Європейські спостерігачі, документ став результатом компромісу між прибічниками федералізації Євро­пи і тими, хто намагається зберегти більше суверенних прав дер-жав-учасниць ЄС.


Европейское право. - М.: Норма - Инфра, 2000.


Розділ 18

Особливостіконституційногоправо, держов-членівЄвропейськогоСоюзу

Європейський Союз (ЄС) - унікальна міжнародна організа­ція, специфіку якої прийнято виражати через характеристику Союзу як наддержавного (наднаціонального) об'єднання. Однією з особливих рис Європейського Союзу є праве становище його держави-члена - як щодо інших держав-членів, так і самого Со­юзу. Членство у ЄС зумовлює виникнення не лише міжнародно-правових, а й конституційно-правових феноменів, невідомих пра-вопорядкам інших держав.

Засади правопорядків держав-членів ЄС не можна визначити на основі лише національного конституційного права. Для цього необхідно проаналізувати також право самого Європейського Союзу, що прийнято характеризувати як право suigeneris- пра­во, суттєво відмінне від сучасного міжнародного права.

§ 1. ПравоваприродаЄвропейськогоСоюзу

По закінченні Другої світової війни західноєвропейські держа­ви створили три регіональні економічні організації: Європейське співтовариство з вугілля та сталі (ЄСВС) за Паризькою угодою 1951 p., а також Європейське економічне співтовариство (ЄЕС) і Європейське співтовариство з атомної енергії (Євратом) за Римсь­кими угодами 1957 р. У 1992 р. Маастрихтською угодою був ство­рений Європейський Союз. Це створило нове середовище для міждержавного співробітництва, яке можна охарактеризувати як інтеграційне та наднаціональне.

Засновниками Співтовариств виступили шість держав - Бель­гія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Франція, до яких згодом приєдналися Данія, Ірландія і Сполучене Королівство (1973 р.), Греція (1981 p.), Іспанія і Португалія (1986 р.), Австрія, Фінляндія і Швеція (1996 p.). З 1 травня 2004 р. до ЄС приєдна­ли 10 нових членів:

Естонія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Словаччина, Словенія, Угорщина, Чехія. У недалекому майбутньому плану­ють стати членами Європейського Союзу Болгарія та Румунія.


237

Особливостіконституційногоправадержав-членів...

На порядку денному також стоїть питання про можливість всту­пу до ЄС Туреччини. Не виключено, що у майбутньому питання про вступ інших європейських країн, зокрема України, може на­бути практичного значення.

Спочатку Європейські співтовариства були організаціями з досить вузькою і конкретною сферою діяльності (суто економічні питання), згодом співробітництво охопило інші сфери, зокрема політичну, військової співпраці, боротьби зі злочинністю, що при­вело до появи у 1993 р. Європейського Союзу - організації з май­же універсальною компетенцією і рисами державоподібного міжнародного об'єднання.

Європейський Союз має унікальну організаційну структу­ ру. Традиційно її описують як сукупність трьох «опор», що охоп­люють інтеграційні процеси, відповідно, в соціально-економічній, зовнішньополітичній і військовій та правоохоронній галузях.

Центральною є перша опора - Європейські співтовариства разом узяті, тобто на сьогодні це - Європейське співтовариство (до 1993 р. - ЄЕС) та Євратом. Третє співтовариство (ЄСВС) припинило своє існування у 2002 р. Договір про Європейський Союз (Маастрихтський договір) підкреслює значення Співтова­риств для забезпечення єдності та послідовності дій Союзу в різних галузях: відповідно до ч. З ст. 1 «Союз заснований на Євро­пейських співтовариствах, доповнених політиками і формами співробітництва, встановленими цим Договором», а ч. 1 ст. З пе­редбачає, що «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою, що забезпечує узгодженість і наступництво діяль­ності, що здійснюється з метою досягнення цілей Союзу». Друга опора - співробітництво у сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки, метою якого проголошено утвердження іден­тичності Союзу на міжнародній арені та створення спільної сис­теми військової оборони (ст. 2 Договору про ЄС). Третя опора -поліцейське і судове співробітництво з кримінально-правових питань, що має забезпечити громадянам Союзу «високий рівень безпеки у межах простору свободи, безпеки і правосуддя» (ст. 29 Договору про ЄС).

Існують серйозні відмінності у правовому характері співпраці держав-членів у рамках різних опор. У межах другої і третьої спор співробітництво здійснюється у формах, що потребують значно меншого обмеження суверенних прав держав, і характеризуєть-


238


Розділ 18


Особливостіконституційногоправо, держав-членів...


239



ся як «міжурядове». Воно є традиційним для загального міжна­родного права і суттєво відмінним від «наднаціонального» співро­бітництва в рамках Співтовариств.

Утім, юридично Європейський Союз сконструйовано як єдину організацію, що забезпечується єдиним складом держав-членів та єдиною системою керівних органів, які одночасно обслугову­ють Співтовариства і Союз.

Найважливіші п'ять органів отримали спеціальну назву «інсти­тут». Рада ЄС, що включає представників урядів усіх держав-членів на рівні міністрів є головним законодавчим органом. Євро­пейський Парламент, що обирається громадянами ЄС кожні п'ять років на прямих загальних виборах, здійснює суттєвий вплив на законодавчий процес. Європейська Комісія - своєрідний вико­навчий орган Союзу, що має право законодавчої ініціативи та кон­тролює виконання прийнятих рішень. Суд Європейських співто­вариств здійснює правосуддя у справах про застосування і тлу­мачення установчих договорів Співтовариств і Союзу. Рахункова палата (Палата аудиторів) здійснює контроль за виконанням бюд­жету ЄС.

Лише Європейська Рада - єдиний орган, що діє в рамках тільки Союзу, а не Співтовариств. Вона складається з глав держав-членів або їх урядів і голови Європейської Комісії та покликана «нада­вати необхідний імпульс для розвитку Союзу і визначати його загальні політичні дороговкази» (ст. 4 Договору про ЄС). Остан­німи роками цей орган скликається тричі на рік.

Щодо правової природи Союзу точаться суперечки від само­го моменту його створення. Умовно всі точки зору можна звести до трьох варіантів: Союз є особливим різновидом міжнародної міждержавної організації; специфічним державним утворенням (різновидом конфедерації чи навіть федерації); новим типом полі­тичного утворення.

Загалом можна стверджувати, що більшість науковців і політич­них діячів не вважає ЄС різновидом держави, навіть конфедерації чи функціональної федерації. Дійсно, Союз не має класичних оз­нак держави, що використовуються у міжнародному публічному праві (власні територія і населення, суверенна влада).

Деякі науковці пропонують розглядати ЄС як нову форму над­національної політичної організації, що прийшла на зміну системі суверенних національних держав. Вони позначають Союз разом


з його державами-членами такими термінами як «компонентна (або багаторівнева) конституційна система», «консоціативна фе­дерація» тощо. Такі міркування ґрунтуються на тому, що легі-тимність Союзу має два джерела: волю держав-членів та грома­дян ЄС. Причому наголошується на постійному зростанні зна­чення другого джерела внаслідок усвідомлення громадянами ЄС своєї європейської ідентичності і формування європейського пол­ітичного простору. Для такої точки зору є певні підстави. Хоча Союз створений державами, але не заради них самих. У ст. 1 До­говору про ЄС однозначно визначено, що він є союзом народів: Договір «позначає новий етап у процесі створення як ніколи тісно­го союзу поміж народами Європи, у якому рішення приймаються максимально відкрито та максимально наближено до громадян».

На сьогодні переважає точка зору, що Європейський Союз є міжнародною організацією suigeneris. Це об'єднання міжнарод­но-правове, позаяк створене шляхом укладання державами міжна­родних договорів, що регулюються міжнародним публічним пра­вом. Ці договори є «первинним» правом Співтовариств і Союзу, на основі якого створені інституційна структура та «вторинне» право ЄС. Держави-члени залишаються суверенними, незважа­ючи на факт передачі частини своїх суверенних повноважень, що не заборонено міжнародним правом, оскільки вона є добровільною і без порушення норм міжнародного права.

У 1986 р. Суд Європейських співтовариств охарактеризував Договір про утворення ЄЕС як «основоположну конституційну хартію» Співтовариства. Таке порівняння має певний сенс, оск­ільки установчий договір Співтовариства виконує ті ж функції, що і конституція держави: встановлює органи влади, надає їм певні повноваження, організує політичний процес, визначає статус та права індивідів. Тому в науковій літературі можна зустріти вжи­вання терміну «конституційне право ЄС», яким охоплюються його установчі договори та основоположні нормативні акти.

Звичайно, значення терміну «конституція», що використо­вується для позначення установчих договорів, має переносне зна­чення і відрізняється від змісту терміну, що вживається у внут­рішньодержавному конституційному праві.

Підсумовуючи вищевикладене, можна стверджувати, що на сьогодні Союз є особливою регіональною міжнародною організа­цією суверенних держав із сильним федеративним потенціалом.


240


Розділ 18


Особливостіконституційногоправодержав-членів...


241



§ 2. Правовийстатусгромадян ЄвропейськогоСоюзу

Маастрихтський договір 1992 р. запровадив унікальний для конституційного та міжнародного права інститут громадян­ ства Союзу. Як випливає із змісту ст. 2 Договору про Європейсь­кий Союз, воно запроваджене як засіб захисту прав та інтересів громадян держав-членів. Зміст цього інституту розкривається в іншому документі - Договорі про Європейське співтовариство, його частині другій (статті 17-21). Але в ній мова йде лише про політичні права, тоді як соціально-економічні права розпорошені по всьому договору.

Громадянином Союзу є кожна особа, що має громадянство будь-якої держави-члена ЄС. Питання про те, кого вважати гро­мадянином держави-члена вирішується згідно із законодавством відповідної держави. У ст. 17 Римського договору зазначається, що громадянство Союзу доповнює, але не замінює національне громадянство.

Серед політичних прав відзначимо, насамперед, електоральні права (ст. 19). Кожен громадянин Союзу, що постійно проживає на території держави-члена ЄС, громадянином якої він не є, має право на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави, брати пасивну й активну участь у муніципальних виборах такої держа­ви-члена, а також у виборах до Європейського Парламенту.

Громадяни ЄС мають комплекс прав на звернення до органів Європейського співтовариства (ст. 20). По-перше, кожен грома­дянин має право звертатися до Європейського Парламенту з пи­тань, що його безпосередньо стосуються. По-друге, гарантується право подання скарги до Омбудсмана на порушення в діяльності інститутів чи органів Європейського співтовариства. По-третє, громадяни ЄС мають право звертатися до будь-якого інституту Співтовариства будь-якою із 12 офіційних мов Союзу і отримати відповідь такою ж мовою.

Нарешті, громадяни ЄС, що потребують дипломатичного за­хисту на території третьої країни, у якій держава-член, громадя­нином якої він є, не має свого представництва, мають право вима­гати надання такого захисту від діючих у цій країні дипломатич­них або консульських представництв будь-якої держави-члена ЄС на тих самих умовах, що й громадяни такої держави (ст. 21).


Питання про становлення принципу дотримання основних прав і свобод людини в діяльності Співтовариств і Союзу має цікаву історію.

Зважаючи на суто економічний характер Європейських співто­вариств, питання про захист прав людини не було виокремлене як таке, що потребує нормативного врегулювання в установчих договорах. Виняток становили кілька норм, що стосувалися суто економічних прав людини. Передбачалося, що політичними пи­таннями, до яких належать права людини, повинна займатися спеціальна організація - Рада Європи, що була створена у 1949 р.

Але згодом ситуація почала змінюватися: стало зрозуміло, що після отримання Співтовариствами реальної законотворчої вла­ди, становлення принципів верховенства і прямої дії права Співто­вариств у національних правопорядках держав-членів, виникла реальна загроза правам людини, гарантованим національними конституціями та міжнародними угодами.

На юридичному рівні проблема була розв'язана Судом Співто­вариств, який у 70-х роках минулого століття у рішеннях за низ­кою справ проголосив, що у правопорядку Співтовариства основні права людини захищаються як «загальний принцип права Співто­вариства». Ця норма стала судовим прецедентом. Суть її полягає в тому, що будь-який ухвалений інститутом Співтовариства пра­вовий акт, що порушує такі права, може бути скасований Судом Співтовариств.

Зрештою ця практика отримала закріплення в Договорі про Європейський Союз. Значення прав людини підкреслено у п. 1 ст. 6 Договору, що відносить повагу до прав людини до принципів, на яких заснований Союз. Частина 2 ст. 6 встановлює, що «Союз поважає основні права людини, - як вони гарантовані підписа­ною в Римі 4 листопада 1950 р. Європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод, і як вони випливають із спільних для держав-членів конституційних традицій, - як за­гальні принципи права Співтовариств». Стаття 46 Договору надає під юрисдикцію Суду Співтовариств право перевіряти дії інсти­тутів ЄС на предмет їх відповідності п. 2 ст. 6.

7 грудня 2000 р. керівниками трьох політичних інститутів Со­юзу - Європейського парламенту, Ради Союзу та Європейської Комісії - була підписана і урочисто проголошена Хартія Євро­ пейського Союзу про права людини.

16 — 6-565


242


Розділ 18


Особливостіконституційногоправодержав-членів...


243



Документ містить чотири групи норм: що встановлюють суб'єк­тивні права і свободи, їх гарантії, деякі загальні принципи, а також норми, що визначають дію Хартії як юридичного акту. Хартія скла­дається з преамбули і 54 статей, що об'єднані у 7 глав. Структура документу є новаторською: права людини розташовані не за вида­ми, як це традиційно прийнято (особисті, політичні, соціальні, еко­номічні), а згідно з цінностями, на захист яких вони спрямовані. Тому Хартія не використовує класичного протиставлення грома­дянсько-політичних і соціально-економічних прав, навпаки, вона закріплює принцип неподільності всіх основних прав і свобод.

На сьогодні Хартія не є юридично обов'язковим документом. Планується надати цьому документу найвищої юридичної сили у правопорядку ЄС шляхом включення всього тексту Хартії до ус­тановчого документу Європейського Союзу.

§ 3. Правовийстатусдержав-членів уЄвропейськомуСоюзі

Правовою підставою набуття державою членства у Союзі

є ст. 49 Договору про ЄС, згідно з якою будь-яка європейська краї­на може звернутися з проханням про набуття членства. Для цьо­го необхідно, щоб держава поважала принципи свободи, демок­ратії, права людини і основні свободи, верховенство права.

Позитивне рішення про вступ приймається Радою ЄС за умо­ви відповідності держави-кандидата критеріям, що свідчить про її готовність виконувати обов'язки держави-члена ЄС: а) ста­більність державних Інституцій, що гарантують демократію, вер­ховенство права, права людини та захист меншин (політичний критерій); б) наявність функціонуючої ринкової економіки, а та­ кож здатність протистояти конкурентному тиску та ринковим силам у межах Союзу (економічний критерій); в) спроможність прийняти зобов'язання щодо членства, включаючи відданість цілям політичного, економічного та монетарного союзу.

Європейський Союз прийнято характеризувати як наддержав­ну (наднаціональну) організацію. Очевидно, що це стало можли­вим лише внаслідок надання Союзу прав, які традиційно нале­жать виключно державі й характеризуються як суверенні.

Як виглядає, такий добровільний масштабний перерозподіл влади з метою створення «як ніколи тісного союзу між народами


Європи» став можливим лише завдяки тому, що держави-члени об'єдналися навколо спільних цінностей. У п. 1 ст. 6 Договору про ЄС визначено, що «Союз заснований на принципах свободи, де­мократії, поваги до прав людини і основних свобод, верховенства права, - принципах, спільних для держав-членів». Очевидно, що у цьому положенні у концентрованому вигляді виражене спільне конституційно-правове надбання держав Західної Європи.

Масштаби і якість співробітництва у межах Союзу такі, що недотримання зазначених принципів однією з держав-членів не тільки унеможливить їх подальше співробітництво, а й створить серйозну загрозу національній ідентичності інших держав-членів. Саме тому ці принципи не можуть підлягати будь-якій ревізії.

У зв'язку з цим у ст. 7 Договору про ЄС закріплено механізм захисту зазначених цінностей. Рада Союзу більшістю у чотири п'ятих своїх членів, після отримання згоди Європейського Пар­ламенту, має право визначити «очевидний ризик серйозного по­рушення державою-членом принципів, зазначених у пункті 1 статті 6» і надати необхідні рекомендації цій державі. Якщо пору­шення не буде припинене державою-порушником, то Рада Союзу після отримання згоди Європейського Парламенту може одного­лосно визначити «існування серйозного і тривалого порушення державою-членом принципів, зазначених у пункті 1 статті 6». Констатація порушення може супроводжуватися ухваленням Радою рішення про обмеження певних прав держави-порушни-ка, що випливають із Договору про ЄС, зокрема, права голосу її представника у Раді Союзу. Але ця держава повинна продовжу­вати виконувати всі обов'язки, покладені на неї Договором про ЄС. Якщо ситуація із дотриманням п. 1 ст. 6 Договору зміниться на краще, Рада може змінити або скасувати накладену санкцію.

Очевидно, що п. 1 ст. 6 і ст. 7 Договору про ЄС встановлюють чіткі обмеження свободи держав-членів незалежно визначати свою політичну систему, тобто обмежують конституційну са­ мостійність держав-членів. Утім, це явище не є унікальним. Навіть у міжнародному публічному праві, що міцно тримається принципів суверенної рівності держав і невтручання у їх внутрішні справи, існують численні правові норми, що забороня­ють вибір певних політичних режимів. Що є унікальним у ЄС, так це досить висока ступінь визначеності стандарту політичного режиму, а також наявність колективної системи забезпечення взаємної конституційної стабільності в державах-членах.

іб *


244


Розділ 18


Особливостіконституційногоnposoдержое-членів...


245



Компетенція Союзу і Співтовариств не є універсальною, хоча і надзвичайно широка. Союз досягає визначених у ст. 2 До­говору про ЄС цілей визначеними правовими засобами у межах визначених повноважень.

Оскільки ЄС поки що не має власних поліцейських сил чи армії з повноваженнями забезпечувати примусову реалізацію правових приписів, реалізація права ЄС залежить виключно від доброї волі держав-членів. У зв'язку з цим у ЄС були створені особливі юри­дичні механізми, що визначають взаємні зобов'язання держав-членів із реалізації права Співтовариства.

Установчі договори не містять положень про порядок дії норм права співтовариства у правопорядках держав-членів. Проблема була вирішена Судом Співтовариств, що своїми рішеннями вста­новив принципи верховенства і прямої дії права Співтовариств у національних правопорядках.

Принцип верховенства (пріоритету) права Співтовариства встановлює, що будь-яка норма права Співтовариства, незалежно від того, міститься вона в установчому договорі чи законодавчих актах інститутів ЄС, має вищу юридичну силу щодо будь-якої нор­ми національного права, навіть якщо вона закріплена у конституції.

Принцип прямої дії права Співтовариства полягає в тому, що права приватних осіб, встановлені нормами права Співтовариства, що мають пряму дію, можуть захищатися безпосередньо націо­нальними судами.

Важливим доповненням до принципу прямої дії є інститут відповідальності держав-членів перед приватними особами за порушення права Співтовариства. Держава-порушник не може обмежитися відповідальністю лише перед Співтовариством та іншими державами-членами, як це має місце згідно з загальним міжнародним правом.

Договір про ЄС містить комплекс норм, покликаних запобіг­ти загарбанню Союзом надмірної влади, втраті державами-чле­нами контролю над ЄС, нехтуванню національними інтересами держав-членів при прийнятті рішень інститутами Союзу.

Перш за все, слід заначити п. З ст. 6 Договору про ЄС, що по­кладає на Союз обов 'язок поважати національні ідентичності держав-членів. Як виглядає, зміст ст. 6 спрямований на те, щоб європейська та національні ідентичності були не конфліктуючи­ми, а доповнювали одна одну.


Серйозним засобом стримування недемократичних і неправо-вих ініціатив із боку інститутів