Конституционные акты Великобритании
(текст приводится по сборнику "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003")
Вступительная статья Своеобразный, нестандартный характер британской Конституции обусловлен разнообразными факторами исторического, правового, философского и политического характера, имевшими место в стране на протяжении многих веков; эти же факторы влияли и на организацию государства. Великобритания не знает единовременно созданного акта, действующего в качестве конституции. Особенности Конституции относятся к ее форме, но не касаются содержания, ее сущности. По форме эта Конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер: она слагается из двух частей - писаной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права, поэтому конституционное законодательство не отличается каким-либо особым своеобразием в этом плане. Внешне конституционное законодательство представляется не очень четким, определенным. Британскую Конституцию часто называют неписаной, имея в виду то обстоятельство, что она никогда не была "записана" в едином акте. Писаная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.
Писаная часть включает статутное право, т.е. принятые в различные годы и даже эпохи акты парламента (законы), регулирующие вопросы конституционного характера (но ни один из этих законов не является основным законом); с формальной точки зрения любой акт парламента может быть конституционным; главное в том, регулирует ли он отношения названного уровня. Объективно к писаным актам относятся и судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, также носящие конституционный характер. Хотя эти решения существуют в писаной форме, т.е. зафиксированы на бумаге, тем не менее британская доктрина относит их к неписаной части права. Выражение "писаный закон" означает закон, формально принятый парламентом, независимо от того, зафиксирован он на бумаге или нет, а термин "неписаное право" употребляется в отношении актов, не принимавшихся парламентом*(1).
Судебные решения составляют систему "общего права"; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, хотя в последнее время появились значительные нововведения, о которых будет сказано ниже. Отсутствие единого акта о правах и свободах, о желательности которого много лет говорится в различного рода научных изданиях, ведет к необходимости судебного толкования существующих законов и норм обычного права. Прецеденты регулируют также отношения между различными государственными органами. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение имеют решения высших судебных инстанций, особенно Палаты лордов - верховной судебной инстанции страны. Ее решения носят обязательный характер; их принципам должны следовать все судебные инстанции, за исключением до 1966 г. самой Палаты лордов.
До названной даты эта Палата была связана своими собственными предыдущими решениями. В 1966 г. лорд-канцлер, являющийся одновременно министром юстиции, в своем заявлении о судебной практике заявил, что Палата лордов не будет более придерживаться названного правила, если того требуют интересы юстиции. Предыдущие решения, по его словам, представляют собой "достойные сожаления (unduly) препятствия, мешающие развитию судебной практики". Обязательными прецедентами являются и решения апелляционного суда для всех судебных органов нижестоящего уровня, т.е. для различных высших судов по гражданским делам, королевских судов по уголовным делам, а также для всех нижестоящих по отношению к ним судов (например, для судов графств, судов магистратов). Решения Высокого суда правосудия по гражданским делам и решения королевского суда по уголовным делам также обязательны для нижестоящих судов. Все низшие суды, связанные решениями вышестоящих судов, свободны принимать собственные решения. Кроме того, с вхождением в 1972 г. Великобритании в состав Европейских сообществ, а затем и в Европейский союз правовая система включила в свой состав и нормы коммунитарного права, включая и нормы конституционного характера (например, такие нормы в отношении некоторых прав и свобод содержались в Договоре о ЕЭС 1957 г.).
Английская правовая система знает и прецеденты необязательного характера, которые включают решения судов иных ветвей судебной власти, чем суды, рассматривающие конкретные дела, а также решения нижестоящих судов одной и той же ветви, учитываемые вышестоящими судами в своей практике, когда те заимствуют их правовой опыт.
К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права.
Обычаи представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Они регулируют главным образом условия, связанные с Кабинетом министров и правительством в широком смысле этого понятия, отношения органов государственной власти между собой.
Назовем некоторые из конституционных соглашений.
1. Акты парламента с юридической точки зрения издаются Короной, Палатой общин и Палатой лордов. Королева обладает правом отказать в санкции в отношении принятого парламентом закона. По конституционному соглашению Королева должна санкционировать такой акт, если против этого не возражает ее Правительство.
2. Королева назначает Премьер-министром лидера политической партии, которая обладает большинством мест в Палате общин.
3. Премьер-министр должен быть членом Палаты общин.
4. Правительство должно обладать доверием Палаты общин. Если такое доверие отсутствует при обсуждении основных вопросов политики, то правительство должно уйти в отставку или посоветовать Королеве распустить парламент.
5. Корона осуществляет свое право роспуска парламента по совету министров.
6. Министры Короны индивидуально и коллективно ответственны перед парламентом.
7. Министры могут быть членами и Палаты общин, и Палаты лордов.
8. Парламент должен быть созван по меньшей мере один раз в течение года.
9. Судьи не должны принимать активного участия в политической жизни.
10. Члены парламента не должны критиковать судебную власть*(2).
Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление ее к меняющимся условиям. Никто не может заставить какое-либо лицо или учреждение соблюдать конституционный обычай, для этого нет какого-либо специального органа. Парламент - теоретический хранитель суверенитета - в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Суверенитет парламента - фундаментальный принцип британского конституционного права - также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами.
Принцип парламентского верховенства означает: парламент "имеет, при английском государственном устройстве, право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которым бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента...
Всякий парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип с отрицательной стороны может быть выражен так: никакое лицо, никакое собрание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими актами, или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки парламентскому акту"*(3), как писал выдающийся английский государствовед А.В.Дайси.
Статутное право носит фрагментарный характер; парламентских актов по конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться как чисто конституционные, целиком посвященные какому-либо вопросу конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г. и др.), законы об избирательном праве (многочисленные акты о народном представительстве, например 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг. и т.д., постоянно нивелирующие институты избирательного права и избирательной системы) и др. О некоторых из них будет сказано ниже.
Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование подобных проблем является частью акта наравне с другими вопросами. Например, в Акте о министрах Короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного характера содержится много положений, относящихся к административному праву. Конституционные нормы могут находиться и в актах делегированного законодательства. В отечественной и зарубежной литературе к конституционным относят и законы о правовом положении личности, прежде всего Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г. и конечно же Великую хартию вольностей 1215 г. Эти акты публикуются в сборниках конституционных материалов и представляются как действующее право. Историческое значение названных актов несомненно, принципы, в них закрепленные, продолжают действовать, но подавляющее большинство их норм, имеющих практическое, а не декларативное значение, отменено позднейшими актами парламента; нормы первоначальных актов приспособлены к реально изменившимся условиям. Так, нормы Хабеас корпус акта 1679 г. были отменены в разное время: ст. 3 - в 1863 г., ст. 1 - в 1966 г., а положения ст. 2 - в разное время с 1863 по 1976 г., и ни одна из норм этого закона в настоящее время не действует. Различные части Билля о правах 1689 г. отменялись с 1867 по 1948 г. Нормы названных актов были в модифицированном виде инкорпорированы в более поздние законы, например в ст. 10 Акта об уголовном праве 1967 г. и в Акт о судах 1974 г.*(4)
Оригинальная система английского конституционного права в целом, безусловно, охватывает все стороны его регулирования, но каждый из входящих в это право компонентов - судебные решения, закон или какой-либо обычай - не претендует на роль общих принципов; все они, как правило, обязаны своим происхождением частным случаям, отдельным потребностям, вызвавшим необходимость в дополнении, приспособлении существующего порядка разрешения тех или иных вопросов к новым обстоятельствам.
Названные источники Конституции, однако, постепенно эволюционируют: заметно ослабевает роль прецедентного права, казуистический партикуляризм которого препятствует созданию единообразных правовых норм. В то же время такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность, объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении "общего права". В последнее время заметно стало увеличиваться число источников статутного права. Несомненно, что британская Конституция по форме очень отличается от других зарубежных основных законов, хотя и не является абсолютно уникальной. Подобную же форму имеет Конституция Новой Зеландии. Основной закон Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный характер, включив начиная с 1867 г. 25 актов, регулирующих как конституционные, так и неконституционные вопросы, и оставив за своими пределами некоторые нормы чисто конституционного характера (например, касающиеся избирательного права).
Своеобразная форма британской Конституции влечет ряд последствий; прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой-либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, Конституция относится к числу гибких, т.е. изменяемых с соблюдением обычной процедуры в парламенте или в условиях обычного судопроизводства. Следующая особенность - отсутствие органов полновесного конституционного контроля в традиционном его понимании, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически не зафиксированным. Отсутствие иерархии в актах, издаваемых парламентом, всеми признаваемый суверенитет парламента и точное следование судов букве закона - дополнительные аргументы о невозможности существования в Великобритании конституционной юстиции.
Из характера Конституции вытекает и то, что труды ученых юристов признаются в качестве источника конституционного права, поскольку они содержат необходимые обобщения, анализ писаных и неписаных норм Конституции. Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а производным источником права. Хотя мнения ученых не обладают силой закона, но при отсутствии других норм судьи обращаются к принципам, сформулированным в научных трудах. Будучи однажды принятыми высшими органами судебной власти, такие принципы начинают действовать.
В качестве примера можно сослаться на широко известное дело Attome-General v. De Keyser Royal Hotel Ltd., рассмотренное Палатой лордов в 1920 г. Эта инстанция прямо восприняла предложенное А.В.Дайси определение королевской прерогативы. Труды таких британских ученых, как Дж.Локк (1632-1704), Э.Берк (1729-1797), У.Блэкстон (1723-1780), И.Бентам (1748-1832), А.В.Дайси (1835-1922), Дж.Ст.Милль (1806-1873), повлияли на развитие британской конституции.
С приходом к власти Лейбористской партии в результате успешных для нее выборов в 1997 г. в Палату общин на первой же сессии парламента с мая 1997 г. по октябрь 1998 г. правительство Т.Блэра представило ряд законопроектов, оцениваемых в английской правовой литературе как революционные в конституционном праве. Принятые законы наметили заметное движение Великобритании в сторону континентальной концепции конституции.
Прежде всего, речь идет о введении в английское право писаных норм о правах и свободах. Наиболее известным актом, в котором содержались права и свободы, был Акт о правах 1689 г.; в нем некоторые личные права и свободы закреплялись в негативном смысле, основным же содержанием этого документа было установление королевских прерогатив и разрешение проблем наследования трона. Главным же регулятором прав и свобод было общее право, хотя действовало достаточно много актов парламента, посвященных отдельным сторонам правового положения личности. В частности, арест и заключение под стражу регулировались Актом о полиции и доказательствах по уголовным делам 1984 г. (The Police and Criminel Evidence Act, 1984), а особенности применения ареста и оформления документов на него - Актом об уголовном судопроизводстве 1988 г. (The Criminal Justice Act, 1988). Освобождение под залог регулировалось отдельно (Акт об освобождении под залог 1976 г. - The Bail Act, 1976). Некоторые вопросы свободы печати составляли предмет Акта о диффамации 1952 г. (The Defamation Act, 1952), свободы собраний - Акта об общественном порядке 1986 г. (The Public Order Act, 1986), свободы ассоциаций - Акта об обществах 1985 г. (The Companies Act, 1985). Этот перечень можно было бы продолжить.
Однако какого бы то ни было кодифицированного перечня не существовало, хотя Великобритания постепенно принимала некоторые ценности континентальной системы прав и свобод. Так, в 1950 г. она подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в январе 1966 г. признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека. В то же время в течение нескольких десятилетий Великобритания не включала нормы названной Конвенции 1950 г. в свой внутренний правопорядок, хотя решения Суда Европейских сообществ и нормы коммунитарного права стали его составной частью.
Различные институты в стране предлагали решения, связанные с регулированием прав и свобод, но только в ноябре 1998 г. законопроект, предложенный лейбористским правительством, был одобрен парламентом, и тем самым партия выполнила свое предвыборное обещание включить во внутренний правопорядок нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1950 г. Акт о правах человека 1998 г. (Human Rights Act, 1998) инкорпорировал во внутреннее английское право ст. 2-12 и 14 названной Конвенции, а также ст. 1, 2 и 3 Первого дополнительного протокола и ст. 1 и 2 Шестого протокола к этой Конвенции, сделав оговорки к ст. 16 (т.е. в отношении ограничений на политическую деятельность иностранцев), ст. 17 (о запрещении злоупотреблений правами) и ст. 18 (о пределах использования ограничений в отношении прав) Конвенции 1950 г. Теперь в Великобритании признается (причем нормы носят писаный характер) право на жизнь, запрещаются пытки, рабство и принудительный труд, провозглашается право на свободу и личную неприкосновенность, на справедливое судебное разбирательство, на уважение частной и семейной жизни, на свободу мысли, совести и религии, на свободу выражения мнения, свободу собраний и объединений, право на вступление в брак и другие права и свободы, закрепленные в Конвенции 1950 г.
Акт о правах человека 1998 г. установил и способы правовой защиты от злоупотреблений органами власти. Согласно ст. 6 и 7 этого закона любое лицо, ставшее жертвой нарушения своих прав и свобод, может обращаться в соответствующие (т.е. указанные в законодательстве) английские судебные органы за защитой в течение одного года. Правда, названная защита не распространяется на ассоциации. Кроме того, было разрешено обращаться за восстановлением прав, нарушенных решениями судов, которые, однако, только посягают на права, признаваемые Конвенцией.
Британские конституционные институты подвергаются неспешной, но очевидной эволюции. Одно из ее направлений - ослабление аристократических институтов, до сих пор имеющихся в стране. Правда, изменения производятся лишь тогда, когда правящие круги желают достичь каких-либо политических результатов. Одним из обещаний Лейбористской партии перед выборами 1997 г. было и реформирование Палаты лордов - верхней Палаты парламента - одного из наиболее ярких пережитков средневековья с весьма странным составом ее членов.
Точного времени образования Палаты лордов в английской правовой литературе не указывается. Известно лишь, что в XI, XII и XIII вв. при Короле созывались советы в качестве вспомогательного органа при Короле. Первоначально эти советы включали наиболее влиятельных баронов английского королевства и представителей Церкви, призванных давать советы Королю по поводу налогового обложения и при издании некоторых законов. Если бароны регулярно заседали в этой Палате, то они получали право передавать свое место после смерти своим наследникам; другими словами, постепенно Палата стала состоять из сыновей своих отцов, а не из вассалов Короля. В течение того же века Король стал приглашать в этот орган и некоторых буржуа и дворян. Их присутствие усиливало позиции Короля при увеличении налогового обложения населения. Советы при Короле были признаны "королевскими советами" в 1295 г. в качестве "трех сословий королевства"*(5).
В XIV в. бароны и представители Церкви стали собираться отдельно от дворян и буржуа, образовав, таким образом, две Палаты парламента - Палату общин и Палату лордов. Формально Палаты были равноправны, но быстро утвердилось правило, вводившее в обязанность Палаты общин устанавливать налоговые поступления в государственную казну. Несмотря на это, Палата лордов оставалась могущественной частью парламента. Она отсутствовала только во время английской революции, когда она была упразднена (1649-1660 гг.). Более того, до избирательной реформы 1832 г. члены этой Палаты в значительной мере контролировали избрание Палаты общин, поскольку значительная часть избирательных округов была "нарезана" очень неравнозначно, некоторые из них имели всего лишь по несколько избирателей - эти округа назывались "гнилыми местечками".
В этих условиях состав Палаты общин в значительной степени находился в руках земельной аристократии, которая подбирала кандидатов и контролировала выборы. Избирательные реформы 1832 г., 1867 г. и начала XX в. постепенно восстановили реальную власть Палаты общин, которая стала формироваться все более численно увеличивавшимся избирательным корпусом. Палата лордов, в которой доминировали консерваторы, постоянно противопоставляла себя выборной нижней Палате. Нередко случалось, что премьер-министрами становились члены верхней Палаты. Например, с 1837 по 1902 г. было шесть премьеров, выходцев из Палаты лордов. Усиление Палаты общин привело к тому, что с начала XX в. премьер-министрами могли стать только члены нижней, выборной Палаты; однако министрами лорды вполне могли назначаться. Так, в июле 1994 г. в составе консервативного правительства Дж.Мэйджора (р. 1943) был 21 пэр (в том числе 5 государственных министров, 8 их заместителей и др.).
Палата лордов особенно усердствовала в своей борьбе с Палатой общин в конце XIX и начале XX в. Когда в 1909 г. она отвергла предложенный государственный бюджет, Правительство либералов провело через парламент закон, ограничивающий полномочия Палаты лордов (Акт о парламенте 1911 г.). Акт о парламенте 1949 г. еще более ограничил полномочия Палаты лордов (Акты приводятся на с. 22 и 25). С тех пор еще несколько актов конституционного значения коснулись верхней Палаты английского парламента. Акт о пожизненных пэрах 1958 г. позволял назначать Королю членов этой Палаты по предложению Правительства. Цель акта - стремление усилить Палату лордов, сделав ее более активной и в какой-то мере более легитимной. Акт о пэрах 1963 г. разрешал наследственным пэрам
Несмотря на все реформы, политический состав Палаты лордов оставался крайне консервативным; в подавляющем своем большинстве лорды манкировали своими служебными обязанностями, не являясь на заседания Палаты; у лордов отсутствовал какой-либо интерес к общим проблемам государства и общества, хотя английские авторы признают их нередко конструктивное отношение к присылаемым из Палаты общин законопроектам: лорды наиболее часто предлагают поправки по частным вопросам, и особенно весьма тщательно рассматривают европейское законодательство, т.е. акты, поступающие из учреждений Европейского сообщества и Европейского союза. Об отношении Палаты лордов к Правительству, т.е., по сути дела, к партии, обладающей большинством мест в Палате общин, весьма красноречиво говорят следующие цифры: за 22 года нахождения у власти консерваторов (с 1970 по 1974 и с 1979 по 1997 г.) она выразила свое несогласие 275 раз, а за пять лет нахождения лейбористов у власти (с 1974 по 1979 г.) таких расхождений было 362*(6). Средние цифры весьма впечатляющи - 12,5 "несогласий" в год с консерваторами и 72,4 - с лейбористами. Лейбористы, придя к власти в 1997 г., вознамерились сделать из Палаты лордов более полезный политически и эффективный орган, чем он был раньше.
На 1 января 1999 г. Палата лордов имела списочный состав в 1206 членов. Они включали светских лордов, в состав которых входили наследственные пэры и пэрессы (герцоги, маркизы, бароны, графы и виконты) в общем числе 788 человек, или 2/3 состава Палаты; пожизненные пэры (т.е. занимавшие свои должности в соответствии с Законом 1958 г.) - около 360 человек; лорды по апелляции, назначаемые пожизненно по предложению лорд-канцлера, численностью 11; кроме того, еще 11 ушедших на покой таких же "юридических" лордов могли заседать в Палате. Духовные лорды численностью 26 человек включали архиепископов Кентерберийского и Йоркского, а также 24 старших по возрасту епископов Англиканской церкви.
Реформа (согласно высказываниям членов лейбористского Правительства, она представляет лишь ее первый этап) коснулась наследственных пэров; согласно ст. 1 Акта о Палате лордов 1999 г.: "Никто не может быть членом Палаты лордов на основании принципа наследования" (Акт приводится на с. 31). В результате из 788 наследственных пэров только 90 и два должностных лица - Обер-церемонимейстер, глава геральдической палаты (Earl Marchal), и Лорд обер-гофмейстер (лорд-камергер - Lord Great Chamberlain) - могут заседать в Палате. Они избираются (75 "обычных" пэров и 15 - занимающих различные должности) всеми наследственными пэрами: значительное большинство из них избраны среди консерваторов (42 + 9) и очень незначительное - из числа лейбористов (2 + 2), что отразило традиционное соотношение политических сил в Палате. Однако новое соотношение стало значительно менее благоприятным для консерваторов. Из общего числа 665 членов в Палате лордов сразу после реформы консерваторы обладали 232 местами (из них 180 - пожизненные пэры), лейбористы - 181 (пожизненные - 177), либерал-демократы - 54 (пожизненные - 49), беспартийные - 166 (пожизненные - 135). Полномочия Палаты лордов в результате реформы не изменились. По-прежнему Палата лордов - высшая судебная инстанция страны, она обладает законодательными полномочиями в качестве верхней Палаты парламента (ограничения в этой области закреплены в двух Актах о парламенте - 1911 и 1949 гг.). Теоретически Палата лордов является инстанцией, выносящей вердикт в порядке импичмента в отношении высших должностных лиц страны (первый случай импичмента имел место место в 1376 г. в отношении лорда Летимера, а последний по времени - в 1804 г. - в отношении виконта Мэлвилла за приписываемые ему злоупотребления в должности казначея морского флота).
Как уже говорилось, названная реформа стала лишь первым этапом реформирования Палаты лордов. В результате второго этапа, который лейбористы планируют провести в течение 10 лет, прежняя Палата исчезнет, а ей на смену придет новая Палата (о ее названии еще не принято решение) из 600 депутатов. Из этого числа 120 депутатов должно избираться путем всеобщих выборов по партийным спискам, еще 120 - назначаться специальной независимой комиссией, остальные (т.е. 360 членов) будут назначаться лидерами политических партий пропорционально результатам выборов в Палату общин. Кроме того, в верхней Палате должно быть не менее 30% мужчин и не менее 30% женщин. У Палаты не будет права вето в отношении решений Палат общин. Очевидно, что если второй этап реформы произойдет, то верхняя Палата станет прибежищем "политических друзей" победившей на выборах партии и мало что будет иметь общего с демократическими принципами.
К сказанному следует добавить, что с приходом к власти лейбористов в 1997 г. был прозондирован и вопрос о порядке формирования Палаты общин. Специально назначенная комиссия в декабре 1997 г. высказалась за введение избирательной системы, весьма похожей на систему избрания Бундестага ФРГ. Вопрос о замене мажоритарной избирательной системы относительного большинства не получил, однако, дальнейшего движения.
Еще один аристократический пережиток в конституционном праве - институт монархии. До сих пор юридически королевские полномочия весьма велики, но в действительности они фиктивны. С XVIII в. полномочия монарха теоретически остаются неизменными. Монарх - составная часть парламента, глава исполнительной и судебной власти, глава Англиканской церкви и Церкви Шотландии, имеющей отдельный статус.
В Великобритании термин "монарх" не совпадает с термином "Корона". Если первый обозначает личность и пост главы государства, то второй обозначает, во-первых, то же самое и, во-вторых, всю исполнительную власть в стране, включающую помимо монарха Премьер-министра и Кабинет министров, составляющих Правительство. Монарх - очевидный символ исполнительной власти. Формально последняя целиком принадлежит монарху. Правительство - это всего лишь "министры ее Величества". Теоретически монарх назначает Премьер-министра, руководит администрацией государства, дипломатией и вооруженными силами. Английский Король - глава Сообщества и некоторых иностранных государств (например, Канады - см. раздел о Конституции Канады).
Являясь составной частью парламента, монарх санкционирует принятые последним законы, объявляет о созыве и роспуске Палаты общин, открывает и закрывает сессии парламента. На практике же эти права не могут быть реализованы монархом по собственной воле. Премьер-министр - лидер победившей на парламентских выборах партии, т.е. в основе его назначения лежит всеобщее голосование. В законодательной области с 1708 г. монарх ни разу не отказал в санкционировании закона. Роспуск Палаты общин ни в коем случае не может быть произведен без "совета" Премьер-министра. Фактически монарх стал выполнять символические функции, олицетворяя единство королевства, включающего Северную Ирландию и Великобританию (Англию, Шотландию и Уэльс), и историческую близость к народу (монарх является главой Англиканской церкви и Церкви Шотландии). Кроме того, царствующая Королева выполняет функцию национального и международного представительства страны, в некоторой мере облегчая соответствующие обязанности Премьер-министра.
На практике самым значительным полномочием монарха является консультирование своих министров, и прежде всего Премьер-министра на регулярных встречах с Премьер-министром (по меньшей мере раз в неделю); монарх должен подписывать значительное число важнейших государственных актов. Многолетнее нахождение на престоле делает английского монарха весьма искушенным в политических делах. На практике премьер-министры всегда прислушиваются к голосу Королевы, хотя многое зависит от личности Премьер-министра. Например, М.Тэтчер (р. 1925) не была склонна выслушивать мнение Королевы, как, впрочем, и мнения членов своего Кабинета. Следующий Премьер-министр, Дж.Мэйджор (р. 1943), был более внимателен к советам Королевы. По сообщениям печати, и нынешний Премьер-министр Т.Блэр поступает так же.
Ослабление аристократических институтов одновременно указывает на демократизацию британской политической системы. Названная тенденция проявляется прежде всего в постепенном расширении активного избирательного права. Если в 1867 г. в результате проведенной избирательной реформы только пятая часть населения получила право голоса, то в 1918 и 1928 гг. было провозглашено всеобщее избирательное право сначала для мужчин, затем для женщин. В 1970 г. возраст активного избирательного права был снижен до 18 лет. Эволюция коснулась и парламента, кажущегося олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем средневековых традиций. Уже говорилось о реформе Палаты лордов.
Парламент постоянно приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности, относится к его внутренней структуре. В 1967 г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмена), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на "плохое" управление, когда того требуют члены Палаты общин. Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами управления страны, но не политических вопросов (юридически последние подконтрольны парламенту). В 1979 г. Палата общин провела значительную реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены, за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации и др.), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным направлениям деятельности министерств.
На положение британского парламента влияют и международные реалии. Присоединение Великобритании к Европейским сообществам и к созданному в 1992 г. на основе Маастрихтского договора Европейскому союзу влечет прямое посягательство на дотоле нерушимый принцип суверенитета парламента. Регламенты, издаваемые Комиссией сообществ, включаются непосредственно в правовую систему государств-участников; нормы регламентов имеют преимущественную силу по отношению к соответствующим положениям национального права. Сам британский парламент, приняв Акт о Европейских сообществах 1972 г., согласился с тем, что все права, полномочия, обязательства и ограничения, создаваемые на основе учредительных договоров Сообществ, будут признаваться, действовать и использоваться в Соединенном Королевстве (п. 1 ст. 2), что любой законодательный акт, действующий или изданный в будущем, будет толковаться в связи с обязательствами Великобритании по названным учредительным договорам (п. 4 ст. 2), вопросы права Сообществ будут разрешаться Судом Сообществ и все английские суды будут уважать и учитывать решения названного Суда (ст. 3). Как известно, компетенция наднациональных органов Сообществ затрагивает экономические и социальные вопросы. Таким образом, в отношении компетенции, переданной в распоряжение Сообществ, британский парламент отныне не суверенен. Его суверенитет в этой области теперь может быть реализован только правом выхода из Сообществ и Евросоюза.
В некоторой мере принцип суверенитета парламента колеблется и в связи с начавшейся практикой проведения общенациональных референдумов в Великобритании. В 1975 г. лейбористским Правительством было организовано пока единственное голосование на национальном уровне с целью получения возможности провести новые переговоры о присоединении Великобритании к Сообществу. Договор о присоединении был подписан консерватором Э.Хитом (р. 1916) и одобрен парламентом в том же 1972 г. Голосование показало, что каждые два избирателя из трех являлись сторонниками оставления Великобритании в составе Сообществ.
Для британской Конституции в большей мере, чем для основных законов других зарубежных стран, свойствен значительный формализм. Действительно, многие нормы, институты, органы, возникшие очень давно, иногда несколько веков назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Формализм ведет к отрыву ряда существующих норм и институтов от реальной действительности. Наиболее ярко этот разрыв заметен в положении центральных органов государственной власти. Будучи конституционной монархией, Великобритания, как уже говорилось, формально управляется монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит Тайный совет, который, опять же по Конституции, помогает ему управлять страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха. Фактически же страной управляет Правительство, а точнее, Премьер-министр. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является "хозяином" даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли. Законодательная власть согласно британской Конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, Палаты лордов и Палаты общин. Но формализм отчетливо виден и здесь. Родоначальник всех парламентов, британский парламент в целом (и Палата общин как важнейшая его часть) утратил свою прежнюю независимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством Кабинета министров через механизм партийного контроля. Этому способствует и существующее в стране господство двухпартийной системы.
Лишь одна из двух партий - Консервативная или Лейбористская - в настоящее время может обладать большинством мест в Палате общин; Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только Правительство обладает законодательной инициативой. И ни один законопроект, исходящий от депутатов, не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах делегированное законодательство, почти не подверженное парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной сфере, как и в сфере контроля за деятельностью Правительства, - все это говорит об упадке британского парламента. Правда, в последнее время в партийной структуре Великобритании наметились некоторые подвижки. Образованная в 1988 г. в результате объединения Либеральной и Социал-демократической Либерально-демократическая партия пытается разбить монополию двух главных партий на управление страной. Она занимает более левые позиции, чем Лейбористская партия, группируясь с диссидентами последней. На парламентских выборах в 1997 г. либерал-демократы получили 46 мест в Палате общин, собрав 16,8% голосов (5 242 894 избирателя), что при пропорциональной избирательной системе им обещало бы 110 мандатов. Неудивительно, что эта партия выступает именно за такую систему представительства в Палате общин, а также является сторонницей реформирования и других английских институтов (ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., замена Палаты лордов на выборный Сенат и образование региональных парламентов в исторических провинциях - Шотландии, Уэльсе и Англии для децентрализации управления страной).
Структура органов центральной власти, которая, казалось бы, должна строиться на основе принципа разделения властей в четком его понимании, не до конца соблюдается британской Конституцией. Раздельное существование законодательной, исполнительной и судебной властей, которые должны действовать в качестве противовесов друг другу и члены которых должны принадлежать только к одной из "ветвей", не реализовано в этой стране. Функции некоторых органов и высших должностных лиц выполняются в различных "ветвях". Монарх является теоретическим главой и исполнительной, и судебной власти и в то же время, как уже говорилось, участвует в законодательной деятельности. Лорд-канцлер является членом Кабинета; он председательствует в Палате лордов, и, стало быть, он - второе после монарха должностное лицо в судебной области. Премьер-министр и министры должны быть членами парламента. К тому же парламент может поручать министрам издавать постановления по применению законов, т.е. в определенной мере предоставлять полномочия законодательного характера. Палата лордов одновременно является органом законодательной и судебной власти, поскольку она является высшим судебным органом страны. Уже говорилось о том, что одним из источников британской Конституции являются прецеденты, т.е. в нередких случаях судьи занимаются законодательной деятельностью. Хотя многие судебные решения содержат интерпретацию писаного права, но даже такой подход есть не что иное, как вторжение в законодательную сферу.
Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным государством, является многонациональной страной. Унитарное государство Великобритания сложилось в XVI-XVII вв. в результате присоединения "кельтских" территорий; в правовом отношении очередное присоединение оформлялось как "уния" (Акт о соединении с Шотландией 1707 г., Акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией 1901 г.).
Несмотря на попытки в течение нескольких веков подавить национальное движение, расколоть его, на проводившиеся активные меры по ассимиляции в языковой, культурной и других областях, до настоящего времени в Великобритании сохранились существенные национальные различия во многих сферах общественных отношений. Эти проблемы всегда существовали, и реформы, направленные на предоставление самостоятельности путем передачи власти высшими органами страны органам в Шотландии, Уэльсе и Ирландии (так называемая деволюция), в прошлом неоднократно обсуждались и получили значительное развитие с приходом к власти в 1997 г. лейбористского Правительства.
В настоящее время в государственном управлении этими территориями обнаруживаются значительные элементы автономии, особенно в Шотландии. Для каждой из них установлена специальная квота мест в Палате общин (в конце 90-х гг. в Палате общин замещалось 659 мест, из которых 529 предназначались для Англии, 72 - для Шотландии, 40 - для Уэльса и 18 - для Северной Ирландии), на центральном уровне определена система исполнительных органов, призванных учитывать их специфику, созданы специальные комитеты в парламенте. В 1967 г. был принят закон об уравнении в правах валлийского языка с английским. Со времени вхождения в состав Великобритании Шотландия обладает правом на собственную организацию в трех весьма важных областях: на собственную судебную систему, на собственную Церковь и на организацию государственного образования. Главой шотландской Церкви также является английский монарх (по своим воззрениям она скорее кальвинистская, а Англиканская церковь - скорее лютеранская). Таким образом, когда английский монарх пересекает границу Англии и Шотландии, то он меняет свое вероисповедание.
С приходом к власти лейбористов в 1997 г. было принято несколько актов, значительно расширяющих автономию исторических провинций. Акт о Шотландии 1998 г. предоставил ей очень широкие полномочия, почти субъекта федеративного государства. В Шотландии образован однопалатный парламент из 129 членов (из них 72 избираемых в Шотландии и заседающих в общеанглийской Палате общин). Остальные члены избираются на 4 года по пропорциональной системе в 8 избирательных округах. Парламент законодательствует в достаточно значительных областях. В акте его полномочия оговорены главным образом в негативном значении. Так, шотландский парламент не может принимать законы в некоторых сферах: изменять акты, имеющие для Шотландии конституционное значение, - Акт о соединении с Шотландией 1707 г., Акт о Европейских сообществах 1972 г., Акт о правах человека 1998 г., некоторые акты общенационального значения, касающиеся социального обеспечения и социальных пособий, промышленных зон; он должен принимать законы только для самой Шотландии; ему запрещено законодательствовать в сферах, резервируемых за общеанглийским парламентом. Шотландское Правительство образуется из членов парламента, оно несет ответственность перед последним. Структура исполнительной власти сильно похожа на структуру центрального Правительства.
Акт об управлении Уэльсом 1998 г. образовал в провинции Национальное собрание из 60 членов, из которых 40 - члены общеанглийского парламента, избираемые в Уэльсе по униноминальной мажоритарной системе, а 20 - члены, избираемые по пропорциональной системе в 5 округах, по которым проходят выборы в Европейский парламент. Собрание не получило собственных законодательных полномочий, а имеет только те, которые ему предоставляет министр по делам Уэльса, т.е. в областях, предоставленных самому министру. Приложение к Акту содержит 18 различных областей для первой передачи, но министру предоставлено право самому выбирать из этого перечня передаваемые сферы регулирования. Еще одно приложение к акту говорит об возможных передаваемых областях (например, в области культуры). Однако английское Правительство отвергло возможность Собрания принимать решения в области налогообложения, лишив таким образом этот орган реальных средств управлять в передаваемых ограниченных областях. Кроме того, Собранию предоставлены консультативные полномочия и право организации референдумов в провинции. Исполнительная власть отдана в руки первого секретаря и других секретарей, назначаемых Собранием из числа своих членов. Первый секретарь является председателем исполнительного комитета Собрания.
Ирландия была составной частью Великобритании. В результате национально-освободительного движения на всем острове в начале XX в. Ирландии удалось освободиться от колониальной зависимости. Однако в 1921 г. Великобритания отторгла от Ирландии шесть северных графств (Ольстер), которые остались в ее составе, образовав Северную Ирландию. Между 1921 и 1973 г. она имела свой собственный парламент. Однако гражданская война в провинции побудила английское Правительство ликвидировать самоуправление в провинции и ввести прямое управление из Лондона. Соглашение, достигнутое в 1998 г. между католиками и юнионистами (т.е. между представителями католического и протестантского населения) и английским Правительством, позволило принять Акт о Северной Ирландии 2000 г. и учредить новую конституционную систему, заменяющую систему, действовавшую на основании Акта об Ирландии 1920 г. Было образовано североирландское Собрание из 108 членов, избираемых на 4 года по пропорциональной системе. Премьер-министр избирается большинством членов Собрания, которое должно включать большинство голосов представителей юнионистов и большинство - националистов (т.е. представителей католиков). Премьером становится представитель юнионистов, а его заместитель должен представлять другую партию - националистов. Министры - также члены Собрания; посты в Правительстве распределяются в пропорции, отражающей соотношение двух партий в этом органе. Руководство комитетами в Собрании построено на этой же основе, т.е. исходя из пропорциональной численности мест. Функции Собрания соответствуют функциям министра центрального Правительства, ответственного за дела в Северной Ирландии. Приложение к Акту указывает 22 области, исключаемых из ведения Собрания. В некоторых сферах Собрание может принимать решения только с предварительного одобрения британского министра по делам Северной Ирландии.
К названным реформам в области регионального управления следует добавить и возврат самоуправления Лондону. При правлении консерваторов в 1986 г. был упразднен Совет Большого Лондона и столица управлялась напрямую английским Правительством. Акт о полномочиях Большого Лондона 1999 г. образовал его Совет из 25 членов, избираемых пропорциональными выборами. Мэр Лондона также стал избираться путем прямых выборов.
Подытоживая сказанное, можно заключить, что Великобритания в результате названных реформ преобразовалась в регионализированное унитарное государство, части которого стали обладать неодинаковыми полномочиями.
Архаичность действующей британской Конституции в настоящее время признается многими учеными и политиками. В последние десятилетия стали появляться проекты Основного закона для Великобритании, построенные на традиционных принципах, принятых в континентальной Европе. Важным фактором, стимулирующим данный процесс, стало развитие европейской интеграции, вхождение Великобритании в Европейский союз и Европейское сообщество, что требует четкого и унифицированного законодательства, в том числе и конституционного. Заметное увеличение в последнее время числа писаных актов, регулирующих различные стороны государственной жизни, говорит о постепенном приближении английской правовой системы к континентальной.